論我國《村民委員會(huì)組織法》修改的前瞻性問題

李永安

(河南省政法管理干部學(xué)院,河南鄭州 450002)

按照十屆全國人大常委會(huì)第四十次委員長會(huì)議通過的《全國人大常委會(huì) 2006年立法計(jì)劃》,《村民委員會(huì)組織法》修改被列為全國人大常委會(huì)2006年在法律草案或立法時(shí)機(jī)成熱時(shí)安排審議的 14件法案之一[1],目前對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的修改工作正在緊張進(jìn)行。其實(shí),《村民委員會(huì)組織法》從實(shí)施時(shí)起,修改的呼聲就隨之而來,早在 2000年,北京行政學(xué)院的袁達(dá)毅教授就提出要制定村民自治法,當(dāng)時(shí)他認(rèn)為制定村民自治法不僅具有必要性,而且具有可行性,已成為發(fā)展村民自治和加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)的迫切需要[2]。對(duì)于《村民委員會(huì)組織法》修改的原因,通常認(rèn)為,“隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深化和基層民主政治建設(shè)的推進(jìn),《村民委員會(huì)組織法》的部分內(nèi)容,已不能完全適應(yīng)村民自治實(shí)踐的需要,有必要通過修改法律,保障村民自治的健康發(fā)展”[3]。無庸諱言,《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于發(fā)展基層民主,實(shí)現(xiàn)村民自治方面還存在諸多問題,但是,就我國農(nóng)村目前實(shí)際而言,完善基層民主固然重要,而發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更重要,兩者不可脫節(jié)。中國改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平在 1992年南方談話中就明確指出:發(fā)展才是硬道理?？梢哉f只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,才是解決“三農(nóng)”問題的根本所在,才是使建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村成為現(xiàn)實(shí)的有效途徑,才是發(fā)展基層民主的物質(zhì)保證。但是,作為發(fā)展基層民主的村民自治組織,村委會(huì)在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的法律地位問題,以及其與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系問題,至今尚未解決。可以預(yù)見,此次修改《村民委員會(huì)組織法》,如果對(duì)上述問題繼續(xù)采取回避態(tài)度,僅僅從如何完善基層民主、實(shí)現(xiàn)村民自治的角度出發(fā)①中國選舉與治理網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于征求〈村委會(huì)組織法〉修訂建議的啟事》所提供的《村民委員會(huì)組織法》的初步修訂框架為:第一章“總則”,第二章“村民委員會(huì)”,第三章“民主選舉”,第四章“村民會(huì)議與村民代表會(huì)議”,第五章“村務(wù)公開和民主管理”,第六章“民主監(jiān)督”,第七章“法律責(zé)任”,第八章“附則”(見《關(guān)于征求〈村委會(huì)組織法〉修訂建議的啟事》,http://www.chinaelections.O rg.2005-12-13.)。從上述修改方案來看,只是從完善基層民主的角度著眼,并沒有涉及村民自治組織在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的法律地位問題,以及其與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系問題。,對(duì)于進(jìn)一步發(fā)展基層民主和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),必將會(huì)產(chǎn)生下列尷尬局面:其一,僅有完備的基層自治法律,難以充分調(diào)動(dòng)村民參與基層自治的積極性②以往的農(nóng)村實(shí)踐證明:與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相脫離的“自治”、“民主”,對(duì)于我國受教育程度普遍不高的村民來講,無疑過于抽象,難以理解其重要意義,以至于造成村民參與自治蛻變成為一種純粹的形式主義,這在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)尤為明顯,所以,即使有完備的村民自治法律,村民參與自治的熱情并不高。;其二,“農(nóng)村非國有土地的主體問題”、“村民自治組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn) (聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)中地位問題”、“村民委員會(huì)與集體企業(yè)關(guān)系問題”等一系列理論和法律問題,將會(huì)繼續(xù)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。這樣為解決上述問題,必然又會(huì)引起《村民委員會(huì)組織法》再次修改,勢必會(huì)浪費(fèi)立法資源,顯然不符合建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的指導(dǎo)思想。所以,明確村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,對(duì)修改《村民委員會(huì)組織法》而言,確實(shí)是一個(gè)具有前瞻性的問題。本文在對(duì)兩者關(guān)系作出深入探討的基礎(chǔ)上,為修改《村民委員會(huì)組織法》提出建設(shè)性方案。

一、《村民委員會(huì)組織法》修改的基礎(chǔ)一——我國農(nóng)村集體組織的形成、發(fā)展和現(xiàn)狀

依據(jù)我國現(xiàn)行立法的規(guī)定,農(nóng)村集體組織在發(fā)展基層民主和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中將發(fā)揮重要作用?！凹w”一詞是相對(duì)“個(gè)人”而言的,按《現(xiàn)代漢語詞典》解釋,集體是“許多人合起來的有組織的整體(跟‘個(gè)人’相對(duì))”[4]。也有學(xué)者形象地指出,“集體”——多個(gè)人的意志經(jīng)過民主集中,統(tǒng)一為一個(gè)意志;多個(gè)人的智慧、力量經(jīng)過組織,成為整體力量,這種統(tǒng)一意志的多人整體力量,謂之“集體”[5]。從概念上來講,“組織”應(yīng)是一種常設(shè)機(jī)構(gòu),一種實(shí)體,它應(yīng)有辦公地點(diǎn),工作人員應(yīng)具有一定的穩(wěn)定性和持續(xù)性[6]。因此,農(nóng)村(農(nóng)民)集體組織是指由一定范圍的農(nóng)民組成的,共同占有生產(chǎn)資料和共同勞動(dòng)或者共同管理自己事務(wù)的社會(huì)組織。

我國農(nóng)村集體組織萌芽于新中國成立初期的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組”,發(fā)展于“初級(jí)社和高級(jí)社”,形成于社會(huì)主義改造完成后的人民公社(包含生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì))。盡管沒有相關(guān)法律對(duì)人民公社 (包含生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì))的法律地位作出明確規(guī)定,但是根據(jù) 1953年 2月 15日中央正式頒布的《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》,1955年 10月中共七屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》以及《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》等政策性文件規(guī)定,作為農(nóng)村集體組織的人民公社(包含生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)),其實(shí)同時(shí)具有行政管理和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的雙重職能。

從 1983年起,中央決定改革人民公社體制,實(shí)行政社分設(shè),人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)等農(nóng)村(農(nóng)民)集體組織逐漸解體。從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看,現(xiàn)在的農(nóng)村(農(nóng)民)集體組織包括村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。村民委員會(huì)是在人民公社面臨瓦解、農(nóng)村出現(xiàn)權(quán)力真空的情況下產(chǎn)生的,自 1980年初廣西壯族自治區(qū)宜山縣屏南公社合寨大隊(duì)果作自然村的村民創(chuàng)設(shè)出中國第一個(gè)村民委員會(huì)以來[7],1982年 12月,五屆全國人大第五次會(huì)議通過新憲法,明確規(guī)定村民委員會(huì)是我國農(nóng)村基層社會(huì)的群眾自治組織,從而指出了農(nóng)村社會(huì)管理實(shí)行村民自治的基本方向。1983年 10月,中共中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,對(duì)建立村民委員會(huì)的工作提出了具體要求。此后,村民委員會(huì)的建立進(jìn)入了普遍的、具體的實(shí)施階段。1986年9月,中共中央、國務(wù)院責(zé)成民政部負(fù)責(zé)村委會(huì)建設(shè)的日常工作,由此加速了村民自治的發(fā)展。到 1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布之前,除個(gè)別省以外,全國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)普遍建立了村民委員會(huì)[8],1998年《村民委員會(huì)組織 (試行)》修訂后,村民委員會(huì)得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的概念第一次出現(xiàn)于《民法通則》第七十四條第二款,不過該條同時(shí)使用的是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織兩個(gè)概念。在 1999年的憲法修正案中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被確立下來,以后的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定都使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念。到目前為止,國家法律法規(guī)并沒有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念下一個(gè)明確、規(guī)范的定義,以至于實(shí)踐中哪些社會(huì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,法律和實(shí)踐中都不清楚。我們認(rèn)為,從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展歷程來看,結(jié)合我國農(nóng)村客觀現(xiàn)實(shí)狀況,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)被取消后,并未真正建立起來①由于我國現(xiàn)行立法尚未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出明確界定,有觀點(diǎn)認(rèn)為村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,我們對(duì)此并不認(rèn)同,具體原因在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變遷和立法前瞻》一文中有詳細(xì)闡述,在此不贅述。,依法應(yīng)該由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的職能,也就相應(yīng)地由村民自治組織(村民委員會(huì))行使,因此關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的法律關(guān)系,在理論上、立法上和實(shí)踐中均有不同認(rèn)識(shí)。

二、《村民委員會(huì)組織法》修改的基礎(chǔ)二——村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

從理論上來看,對(duì)于村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念和具體表現(xiàn)形式缺少明確的法律規(guī)定,形成了兩種截然不同的觀點(diǎn)。其一,認(rèn)為村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)性質(zhì)不同的組織,它們的職能、工作目標(biāo)和重點(diǎn)是有區(qū)別的,多數(shù)學(xué)者持此種觀點(diǎn)[9]。其二,認(rèn)為村集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱應(yīng)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,也就是說,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式。村民委員會(huì)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的董事會(huì),負(fù)責(zé)執(zhí)行由村民會(huì)議交辦的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)。顯然,此種觀點(diǎn)將村民委員會(huì)不再視為一個(gè)獨(dú)立的基層群眾組織,而是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)[10]。

從立法上看,村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種并列關(guān)系,但村民委員會(huì)具有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。1986年《民法通則》和其后的《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》均規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！绷頁?jù)《土地承包法》第十二條規(guī)定,在發(fā)包土地方面,村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種平行、并列關(guān)系,兩者均可對(duì)外發(fā)包集體所有的土地和依法由集體使用國有土地。可見,村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是兩個(gè)相互獨(dú)立的組織。但是,根據(jù)《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》(中辦發(fā)[2004]17號(hào))規(guī)定,村集體經(jīng)濟(jì)所得收益使用,由村民委員會(huì)根據(jù)本村的實(shí)際情況,依照法規(guī)和政策的有關(guān)要求提出公開的具體方案;在村務(wù)公開監(jiān)督小組對(duì)方案進(jìn)行審查、補(bǔ)充、完善后,提交村黨組織和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議討論確定;然后由村民委員會(huì)通過村務(wù)公開欄等形式及時(shí)公布。而《村民委員會(huì)組織法》第十九條規(guī)定:村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)要由村民委員會(huì)提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。據(jù)此可知,村民委員會(huì)依法享有管理集體經(jīng)濟(jì)的職能。

從農(nóng)村實(shí)踐角度考察,村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織,有些地方依據(jù)自然村設(shè)置,也有的地方依據(jù)建制村設(shè)置①根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定:村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少,按照便于群眾自治的原則設(shè)立。有些地方的自然村的人口較少,以數(shù)個(gè)自然村設(shè)立一個(gè)村民委員會(huì),于是就把組成一個(gè)村民委員會(huì)的數(shù)個(gè)自然村簡稱為一個(gè)建制村,其實(shí)建制村目前并不是一個(gè)法律概念。也常見學(xué)者使用“行政村”的概念,如“行政村的設(shè)置只是政府實(shí)現(xiàn)國家管理職能的需要”、“生產(chǎn)隊(duì)——村民小組一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織因行政村的設(shè)立,失去了對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán),其功能日漸萎縮”。見馬漢學(xué):《村民委員會(huì)的法律地位研究》,《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第 5期。其實(shí)這里所謂的“行政村”指的就是村民委員會(huì),雖然村民委員會(huì)被法律定性為基層群眾自治組織,正如學(xué)者所說,實(shí)為“行政村”。。盡管我國多部法律多處使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這樣一個(gè)法律概念,但均未對(duì)其有明確界定,以至于在一個(gè)自然村或者一個(gè)所謂建制村是否存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,無論理論上還是法律上,并不清楚。于是有人誤認(rèn)為村集體企業(yè)就是法律上的村集體經(jīng)濟(jì)組織,如“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織企業(yè)化改造已成為一種必然趨勢,但具體模式不盡統(tǒng)一,各地做法也不盡相同。從全國看來,有蘇州市的農(nóng)工商總公司形式、佛山市的股份合作形式、遼寧的企業(yè)化經(jīng)營形式等等”[11]。但是,國家工商行政管理局 1995年 11月 28日做出的《關(guān)于公司登記管理中幾個(gè)具體問題的答復(fù)意見》規(guī)定:“農(nóng)村中由集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體經(jīng)濟(jì)管理職能的,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為投資主體;沒有集體經(jīng)濟(jì)組織,由村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)管理職能的,村民委員會(huì)可以作為投資主體投資設(shè)立公司。村民委員會(huì)投資設(shè)立公司,應(yīng)由村民委員會(huì)做出決議?！庇纱丝梢?如果把村集體企業(yè)視為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者之間就是一種投資關(guān)系②在實(shí)踐中,村集體企業(yè)并不是農(nóng)村土地的管理者,也不是土地承包的主體。再說,如果村民委員會(huì)設(shè)立多個(gè)村集體企業(yè),到底哪個(gè)村集體企業(yè)有資格管理或者發(fā)包土地?顯然將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等同于村集體企業(yè)的說法是不符合立法本意的。。

三、《村民委員會(huì)組織法》修改的建議

村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,在我國未來立法中如何定位,將決定著《村民委員會(huì)組織法》修改的方向。如果認(rèn)為,兩者只能相互獨(dú)立存在,不能合而為一,對(duì)于《村民委員會(huì)組織法》的修改,必然是以完善基層民主,實(shí)現(xiàn)村民自治為目的;反之,就必須以《村民委員會(huì)組織法》為基礎(chǔ),制定村民組織法或者村民自治法,在完善基層民主,實(shí)現(xiàn)自治的同時(shí),達(dá)到發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的。

(一)修改《村民委員會(huì)組織法》需要解決的問題

就目前的立法和實(shí)踐兩個(gè)方面來看,村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,立法上是相互獨(dú)立,實(shí)踐中因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的缺失,其法定職能由村民委員會(huì)行使,實(shí)為兩者合一。村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者之間的關(guān)系未來如何定位,我們認(rèn)為,兩者合而為一優(yōu)于兩者相互獨(dú)立。

1.兩者合而為一有利于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)基層民主。不可否認(rèn),完善基層民主是村民實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的重要途徑,但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革,其主要目的就是使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫離行政干涉,使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為市場經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立主體。但是,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后,村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,無論是立法上,還是實(shí)踐中,其實(shí)是分合不明,村民委員會(huì)往往成為政府干預(yù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的媒介,使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有完全實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。所以,兩者合而為一,按照市場經(jīng)濟(jì)法律的規(guī)范發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),在市場經(jīng)濟(jì)中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織形式,對(duì)內(nèi)必然要求民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,這樣才能使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸擺脫政府的不當(dāng)干預(yù)。

2.兩者合而為一,才能逐步培養(yǎng)村民的民主意識(shí),有利于實(shí)現(xiàn)法律賦予其的政治權(quán)利。過去的實(shí)踐證明,在農(nóng)民為吃飽肚子而掙扎的時(shí)代,農(nóng)民最關(guān)心的是自己的溫飽,民主政治似乎距離自己太遠(yuǎn)。改革開放后,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn),基層民主和村民自治,并沒有按照立法者設(shè)計(jì)的軌道發(fā)展,有人將其歸咎于法律的不完善,也有人認(rèn)為,農(nóng)民受教育程度是制約發(fā)展基層民主和村民自治的瓶頸。其實(shí)這些都不是根本原因。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營模式下,農(nóng)民主要的精力放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上,脫離經(jīng)濟(jì)的民主和政治權(quán)利,對(duì)于廣大農(nóng)民來說,顯然有些抽象和空洞,所以農(nóng)民缺少參與基層民主的熱情。結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況,在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的過程中,發(fā)揚(yáng)基層民主,實(shí)現(xiàn)法律賦予農(nóng)民的政治權(quán)利,逐步走向村民自治,顯然是一個(gè)符合我國國情的、完善基層民主的有效途徑。但也有不同的觀點(diǎn),“在村民委員會(huì)的職能里,突出其基層民主和村民自治功能,弱化其在農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理方面的功能,把原來承擔(dān)的具體經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去,使之成為單純的村民自治組織”[12]。

3.兩者合而為一,既符合我國農(nóng)村集體組織的歷史傳統(tǒng),也符合我國農(nóng)村集體組織的現(xiàn)狀。社會(huì)主義改造完成以后,我國實(shí)行政社合一的農(nóng)村管理體制,當(dāng)然不存在村民自治行為,農(nóng)村集體組織是單一體制,即人民公社(下設(shè)生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì))。農(nóng)村改革以后,從法律上講,村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并存,其實(shí)何為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,法律無明確規(guī)定,學(xué)者可謂見仁見智,對(duì)于廣大的農(nóng)民來講,只知道村民委員會(huì),并無農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念。如果說,文藝工作者常稱村民委員會(huì)是一級(jí)“政府”,是一種調(diào)侃,但在多數(shù)農(nóng)民的思想意識(shí)中,村民委員會(huì)確實(shí)是一級(jí)“政府”。所以,由實(shí)現(xiàn)村民自治的組織來承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職能,不僅能夠調(diào)動(dòng)村民參與基層民主的積極性,也避免了農(nóng)村集體組織的復(fù)雜性,符合我國農(nóng)村和農(nóng)民的客觀實(shí)際。

(二)村民自治基本法的名稱

我國實(shí)行村民自治必須以法律為基礎(chǔ),而規(guī)范村民自治的法律性文件,可能要由若干部法律法規(guī)構(gòu)成。對(duì)于我國村民自治基本法的名稱,有學(xué)者建議:“在法律名稱上,改村委會(huì)組織法為村民自治組織法?！盵13]也有學(xué)者建議:“應(yīng)以不同的法律名稱指代現(xiàn)行村民委員會(huì)的不同含義:以‘自治村’概念取代村民委員會(huì)的廣義含義,將村民委員會(huì)限定為自治村——村民自治體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。”[14]還有學(xué)者指出,在修改《村民委員會(huì)組織法》時(shí),用“建制村”這一概念取代第一種含義的村民委員會(huì)[15]。在同一法律甚至同一法律條款中,用同一概念同時(shí)指稱性質(zhì)完全不同的兩種事物,很容易使人產(chǎn)生混亂和誤解,是立法上的一大缺憾[16]。顯然,這種認(rèn)識(shí)上的混亂并不是僅僅發(fā)生在農(nóng)民的身上,學(xué)者也不能完全避免。“村民自治組織是一個(gè)體系,不僅包括村民委員會(huì),而且包括村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。其中,村民會(huì)議是村民自治組織體系中的議事決策組織和最高權(quán)力機(jī)構(gòu),村民代表會(huì)議是在村民會(huì)議閉會(huì)期間討論決定村民會(huì)議授權(quán)事項(xiàng)的議事決策組織和權(quán)力機(jī)構(gòu);村民委員會(huì)是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的執(zhí)行組織,是村民自治事務(wù)的日常管理機(jī)構(gòu)。”[17]作為權(quán)力機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民委員會(huì) (狹義)是村民自治組織的機(jī)構(gòu),顯然不是村民自治組織本身,即我國目前的村民自治組織只有一個(gè),就是村民委員會(huì) (廣義),認(rèn)為村民自治組織是一個(gè)體系是不符合實(shí)際的。從歷史發(fā)展的延續(xù)性看,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)發(fā)展為現(xiàn)在的村 (有的稱為建制村、行政村和村委會(huì))和村民小組,從歷史發(fā)展的趨勢看,我國農(nóng)村集體組織應(yīng)該實(shí)行單一制,集發(fā)展基層民主和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職能于一體。所以,作為村民自治組織的基本法,名稱為建制村組織法或者自治村組織法更易為農(nóng)民所接受,但考慮到我國實(shí)行民族區(qū)域自治,避免混淆,建制村組織法更可取。

(三)村民自治組織的職責(zé)和機(jī)構(gòu)

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村民自治組織的職責(zé)是多方面的:(1)宣傳和教育村民遵守憲法、法律和國家政策,發(fā)展文化教育,普及科技知識(shí),開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng); (2)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè);(3)調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安;(4)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。從職能上看,主要表現(xiàn)為民主管理、成員自治、公共管理、社會(huì)服務(wù)等方面,而根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一類獨(dú)立的農(nóng)村集體組織。由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長期缺失,其發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的職能由村民自治組織代為行使,于是在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中確實(shí)產(chǎn)生諸多問題,如作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主要資產(chǎn)土地所有權(quán)主體缺位問題,集體資產(chǎn)所有者不明問題,村集體企業(yè)與村民自治組織關(guān)系不清問題,村民自治組織在以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中地位模糊等問題。在實(shí)行村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合而為一的立法框架下,法律應(yīng)該明確發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是村民自治組織依法享有的職責(zé),這樣就能夠使長期困擾理論界的上述問題得到解決。

村民自治組織構(gòu)建相互制約、快速高效的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu),是有效實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)職責(zé)的前提。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,村民大會(huì)和村民代表大會(huì)是村民自治組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān),其主要職責(zé)是選舉執(zhí)行機(jī)關(guān)和決定自治范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)。作為村民自治組織的執(zhí)行機(jī)關(guān),村民委員會(huì)或者村民自治委員會(huì)的職責(zé)是處理自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)、發(fā)展公益事業(yè)、協(xié)助政府開展基層管理工作和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。為了有效地監(jiān)督村民自治組織執(zhí)行機(jī)關(guān)依法履行其職責(zé),應(yīng)該成立村務(wù)公開委員會(huì),由村民代表組成,其主要職責(zé)是公開村務(wù)和監(jiān)督村民自治委員會(huì)和村集體企業(yè),發(fā)現(xiàn)村民自治委員會(huì)組成人員或者村集體企業(yè)工作人員存在違法違紀(jì)行為,可以提請(qǐng)村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議處理。其與村民自治委員會(huì)都對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé),兩者相互獨(dú)立,各自有自己獨(dú)立的職責(zé)范圍。

(四)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)

村民自治以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督(以下簡稱“四個(gè)民主”)為基本內(nèi)容,但村民自治并沒有隨著《村民委員會(huì)組織法》的出臺(tái)而得到長足發(fā)展,其原因是多方面的。但法律對(duì)于村民行使選舉、決策、管理和監(jiān)督職能的規(guī)定,過于原則,缺乏可操作性,進(jìn)而限制了村民自治的發(fā)展。針對(duì)基層民主選舉存在的問題,學(xué)界進(jìn)行了大量的研究,強(qiáng)烈要求制定村委會(huì)選舉法,作為村民自治法律體系的構(gòu)成部分,使村民民主選舉具有可行性和科學(xué)性。本文在此不再贅述,僅就在制定建制村組織法或者村民集體組織法時(shí),如何完善民主決策、民主管理、民主監(jiān)督問題,發(fā)表個(gè)人拙見。

1.基層自治中的民主決策和民主管理,根據(jù)決策和管理事項(xiàng)的范圍不同,可以分為重大事項(xiàng)的決策和管理與一般事項(xiàng)的決策和管理。所謂重大事項(xiàng)的決策和管理,是指依法必須經(jīng)過村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議討論決定后,方可辦理的事項(xiàng),如村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案、村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、土地承包經(jīng)營方案、宅基地的使用等,除法律有明確規(guī)定為重大事項(xiàng)之外的事項(xiàng)為一般事項(xiàng)。對(duì)于民主決策和民主管理,《村民委員會(huì)組織法》第二十四條作出了明確規(guī)定,即決策上采取少數(shù)服從多數(shù)的原則;管理上實(shí)行堅(jiān)持群眾路線,充分發(fā)揚(yáng)民主,認(rèn)真聽取不同意見,堅(jiān)持說服教育,不得強(qiáng)迫命令。但仍存在以下問題,一是決策程序的啟動(dòng)不利于村民行使民主權(quán)利。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十八條規(guī)定,村民委員會(huì)是召集村民大會(huì)的唯一主體,如果村民通過村民大會(huì)行使民主決策權(quán),將會(huì)違背村民委員會(huì)的要求,民主決策程序就可能不被啟動(dòng),這樣就很容易形成村民委員會(huì)對(duì)村務(wù)工作的獨(dú)斷專行。所以,在制定村民集體組織法或者建制村組織法時(shí),要賦予村務(wù)公開委員會(huì)召集村民大會(huì)的權(quán)力,使村民民主決策真正得到實(shí)現(xiàn)。二是村民行使決策權(quán)時(shí),缺少程序性限制,容易造成部分村民利益受到損害。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十九條規(guī)定,涉及村民利益的重大事項(xiàng),村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定,方可辦理。法律既沒有對(duì)村民參加人數(shù)加以限制,也沒有對(duì)被討論事項(xiàng)如何通過進(jìn)行明確規(guī)定,就會(huì)給家族或者利益集團(tuán)把持涉及村民利益的重大事項(xiàng)提供機(jī)會(huì),進(jìn)而損害部分村民的利益。所以,在村民大會(huì)討論涉及村民重大利益的事項(xiàng),法律應(yīng)該明確規(guī)定: 80%的村民參加方可以討論涉及村民重大利益的事項(xiàng),參加大會(huì)的村民 80%同意,方可辦理。

2.民主監(jiān)督是落實(shí)村民民主選舉、民主決策和民主管理的有效途徑?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》雖然將民主監(jiān)督作為村民自治的重要內(nèi)容,但村民如何實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督,卻出現(xiàn)了立法空白。如學(xué)者指出:“村委會(huì)權(quán)力的行使缺少必要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制,‘集體所有權(quán)’因而成為一些村干部在農(nóng)村為個(gè)人謀利、推行個(gè)人意志的帽子,相當(dāng)程度上損害了農(nóng)民利益,導(dǎo)致了農(nóng)村不民主的現(xiàn)狀。”[18]為此,未來立法應(yīng)成立由村民組成的村務(wù)公開委員會(huì),對(duì)村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和集體經(jīng)濟(jì)組織行使民主監(jiān)督權(quán)。在村民自治組織內(nèi)部,村務(wù)公開委員會(huì)與村民自治委員會(huì)(村民委員會(huì))不存在隸屬關(guān)系,都對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)。當(dāng)然,村務(wù)公開委員會(huì)的成立,并不排除村民依法享有的監(jiān)督權(quán),但村民在對(duì)村民自治組織和村集體企業(yè)監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)的問題,要通過村務(wù)公開委員會(huì)以法定或者約定方式提出,不得以行使監(jiān)督權(quán)為名,干涉村民自治委員會(huì)或者村集體企業(yè)的工作。具體的監(jiān)督方式可以分為事前、事中和事后監(jiān)督,事前監(jiān)督是一種預(yù)防性措施,村務(wù)公開委員會(huì)以建議的方式向被監(jiān)督者提出,但對(duì)于被監(jiān)督者沒有強(qiáng)制性的約束力。當(dāng)對(duì)村務(wù)公開委員會(huì)事前監(jiān)督發(fā)生爭執(zhí)時(shí),村務(wù)公開委員會(huì)可以啟動(dòng)事中監(jiān)督程序,即召集村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議,由村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)作出裁決,裁決決定對(duì)被監(jiān)督對(duì)象有約束力。事后監(jiān)督主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面,一是由村務(wù)公開委員會(huì)按照法定或者約定方式、期限和地點(diǎn),及時(shí)公開村務(wù)活動(dòng);二是召集村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議,對(duì)違規(guī)人員或者事項(xiàng)進(jìn)行處理。

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