中國南海U形線的法律地位

王崇敏 張 奎

(1.海南大學法學院,海南?？?570228;2.長沙理工大學文法學院,湖南長沙 410114)

一、U形線及其研究意義

國民政府 1935年 4月出版了《中國南海島嶼圖》,在此基礎上 1947年 12月出版了《南海諸島位置圖》,在南海標出東沙、西沙、中沙和南沙四群島,并采用四群島的最外緣島礁與鄰國海岸線之間的中線在其周邊標繪了 11條斷續(xù)線。1948年 2月國民政府將此圖收入《中華民國行政區(qū)域圖》公開發(fā)行。因該線的形狀像英文字母“U”,故稱其為“U形線”。1949年以后的新中國地圖繼續(xù)沿用該線標示,但1953年經(jīng)中國政府批準,去掉了北部灣內(nèi)的 2條斷續(xù)線,變?yōu)?9條斷續(xù)線,此外各段線的位置和各段線的弧、直也有調(diào)整。2001年國家測繪局編制的《中國國界線畫法標準樣圖》(1◇1000000),是中國政府對“斷續(xù)線”的法定表示[1]。有學者根據(jù)上述《南海諸島位置圖》和 1983年中國政府出版的《南海諸島圖》,計算出斷續(xù)線以內(nèi)的南海海域面積分別約為 192.7萬 km2和 202.5萬 km2[2]。

目前 U形線內(nèi)約 150萬 km2的海域為南海周邊鄰國宣示的海權(quán)重疊海域,占中國宣布的全部管轄海域約 300萬 km2的 1/2。2005年 11月《中越聯(lián)合聲明》提出,“雙方同意盡早開始灣口外海域的劃界談判并商談該海域的共同開發(fā)問題”。2006年 8月《中越聯(lián)合新聞公報》和 2008年 6月《中越聯(lián)合聲明》都重申“穩(wěn)步推進北部灣灣口外海域劃界談判并積極商談該海域的共同開發(fā)問題”。因此,關于U形線法律地位的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

二、關于U形線法律地位的學說及其評析

國內(nèi)學界的相關闡釋,大體可分為四種學說。一是國界線或疆界線說[3],認為該線內(nèi)的島、礁、灘、沙以及海域均為中國領土;線外區(qū)域則屬于其他國家海域或公海。二是歷史性水域說[4],認為中國對于線內(nèi)的島、礁、灘、沙以及海域均享有歷史性權(quán)利,線內(nèi)的整個海域是中國的歷史性水域。三是歷史性權(quán)利線說,認為該線標示著中國的歷史性權(quán)利,包括對于線內(nèi)的所有島、礁、灘、沙的主權(quán)和對于線內(nèi)內(nèi)水以外海域和海底自然資源的主權(quán)權(quán)利,同時承認其他國家在這一海域內(nèi)的航行、飛越、鋪設海底電纜和管道等自由。也就是說,線內(nèi)島、礁、灘、沙屬于中國領土,內(nèi)水以外的海域視同中國的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架[5]。四是島嶼歸屬線說[6],認為在該線以內(nèi)的所有的島、礁、灘、沙都屬中國主權(quán)管轄的范圍,但線內(nèi)水域的法律地位則視線內(nèi)島嶼或群島的法律地位而定。

這四種觀點在島嶼主權(quán)歸屬的主張上并無差別,都認為線內(nèi)的島、礁、灘、沙的主權(quán)屬于中國,主要不同之處在于對線內(nèi)和線外海域的權(quán)屬認識。

盡管U形線完全采用與陸域國界未定國界的符號相同的標注方法,但同時這些斷續(xù)的線中每一段使用的國界線符號又與陸地國界的符號相同[7],但我們不能認為U形線是國界線。若如是,則表明中國對線內(nèi)島嶼和水域擁有主權(quán)。這就很牽強了: (1)從實踐上看,中國歷屆政府從來沒有以無論是明示的還是暗示的方式,宣布過線內(nèi)的整個海域是中國的領土(領海甚至內(nèi)水),也從來沒有對線內(nèi)的整個海域行使過主權(quán) (領海主權(quán)甚至內(nèi)水主權(quán))。(2)從傳統(tǒng)國際法的角度看,該線段沒有界點或基點,基本均為弧線,也沒有經(jīng)緯度標志(除開中國最南疆域為北緯 4度的曾母暗沙),不是連續(xù)線而是斷續(xù)線,線間大地線長度均在 200km以上[8]。(3)從現(xiàn)代海洋法的角度看,現(xiàn)代海洋法的基本原則是“以陸定?！?。事實上,世界上各沿海國,包括中國在內(nèi),都是按照這樣的方法劃定本國的領海的。顯然,用在地圖上標繪一條線以圈定領海范圍的想法和做法,是與上述國際海洋法理論和實踐大相徑庭的[9]。

我們也不能認為 U形線是未定國界線,若如是,仍表明中國對線內(nèi)島嶼和海域擁有主權(quán),只是該主權(quán)所及的海域范圍尚待確定。同理,這樣認為仍很牽強。此外,也有學者認為,其合理的解釋應是,當時劃定U形線時,系作為中國在此一海域之“未定疆界”,保留了將來與鄰國正式劃定“疆界線”的彈性[10]。這里的“疆界線”一般可以解釋為國界線,若如是,則我們已做了上述評析;此外也可以解釋為該線是中國對線內(nèi)海域享有某些海權(quán)的界線,這樣就回到了歷史性水域說或歷史性權(quán)利線說。

持歷史性水域說的多數(shù)學者在闡述該說時,是把歷史性水域與歷史性權(quán)利結(jié)合起來,認為歷史性水域說表明了線內(nèi)水域的法律性質(zhì),歷史性權(quán)利線說則表示了U型線本身的法律性質(zhì),這兩種觀點是一個問題的兩個方面,完整的表述應該是U形線是歷史性權(quán)利線,線內(nèi)水域是歷史性水域[11]。該說主要認為:U形線內(nèi)諸島自古就是中國領土,中國對該線內(nèi)海域自古就擁有某些“歷史性權(quán)利”。這種歷史性水域和/或歷史性權(quán)利的來源,通過中國對南海諸島的權(quán)利宣示、管轄、控制、進行經(jīng)濟活動等體現(xiàn)出來,并不直接依據(jù)現(xiàn)代海洋法,但有一定的法理和實踐依據(jù),如:《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱〈公約〉)第 10條的“歷史性海灣”、第 15條的“歷史性所有權(quán)”、第 46條規(guī)定“群島”也可以是在“歷史上”被視為群島者;國際法委員會一個專家組曾研究過“歷史性水域[4]”;根據(jù)國際法院在判例中的裁示,歷史性水域乃因有歷史性權(quán)利之存在而被認為具有“內(nèi)水”性質(zhì)之水域和根據(jù)聯(lián)合國秘書處的相關研究報告指出,歷史性水域也可能構(gòu)成“內(nèi)水”或“領海”;臺灣行政院 1993年核定的《中華民國南海政策綱領》及其同年的《中華民國領海及鄰接區(qū)法(草案)》,也將U形線內(nèi)海域肯定為歷史性水域[6]。

但歷史性水域說也存在諸多缺陷:主張 U形線是歷史性水域的概念主要是從《公約》相關概念中擴展和延伸出來,缺乏直接的法律依據(jù)。盡管該說有間接的法律依據(jù),但若證明該說符合確定的習慣國際法規(guī)范和國際海洋法規(guī)范的內(nèi)涵和外延均十分困難。況且歷史性水域的概念本身的內(nèi)涵和外延是什么也不確定。臺海兩岸的現(xiàn)行法律都沒有確定U形線內(nèi)海域是中國歷史性水域,如臺灣立法院 1998年 1月公布施行的《中華民國領海及鄰接區(qū)法》18條中和同日公布施行的《中華民國專屬經(jīng)濟海域及大陸礁層法》26條中,都沒有歷史性水域的規(guī)定?！吨腥A人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第 14條規(guī)定“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國享有的歷史性權(quán)利”,僅將其作為一個輔助性規(guī)定。

島嶼歸屬線說的主要觀點是:(1)符合當時的情況及南海的實際。因為在南海海域內(nèi),島礁星羅棋布、名稱難以一一鑒定,為確保不使島嶼遺漏,采用島嶼歸屬線最易概括無遺,可避免損及領土主權(quán),如前述國民政府出版的《中國南海島嶼圖》、《南海諸島位置圖》和《中華民國行政區(qū)域圖》。因此有學者認為,民國政府畫線的本意,應該是確定和公布西沙、南沙群島的范圍和對西沙、南沙群島的主權(quán)[1]。(2)在U形線公布前,國際上即有此實踐,因此認定U形線是島嶼歸屬線有實踐上的先例可循。(3)海峽兩岸的法律暗示了此線的島嶼歸屬線性質(zhì)(見下文闡述)。(4)將U形線視為島嶼歸屬線有利于維護中國在南海的權(quán)益:在法理及實踐上,島嶼歸屬線不僅舉證容易,而且說服力強;U形線在法律上的意義僅在標示中國島礁的位置,換言之,南海諸島礁之屬于中國,其法律地位不以 U形線為基礎,而是因為它們自古就是中國的領土;U形線內(nèi)的島礁既為中國固有領土,則根據(jù)《公約》可以享有一定水域,包括領海、鄰接區(qū)、專屬經(jīng)濟海域及大陸架[6]。

三、從臺海兩岸法律看U形線的法律地位

比較兩岸的相關法律,基本立場相同:(1)兩岸都依據(jù)《公約》確立其相關海域的制度,如從領?；€起算 12海里為領海;領海以外 12海里為毗連區(qū);從領?；€起算 200海里為專屬經(jīng)濟區(qū);大陸架為領海以外依本國陸地領土的自然延伸 。(2)兩岸都主張對南海四群島享有領土主權(quán),如《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》第 2條規(guī)定:中國的陸地領土包括……東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中國的島嶼。而 1999年 2月公布的《中華民國第一批領?；€、領海及鄰接區(qū)外界線》中領?；€的劃定,對東沙群島采用二條直線基線和二條正?；€劃定、對中沙群島的黃巖島采正常基線劃定、對南沙群島采直線基線和正常基線劃定。(3)具體到南海四群島各個島嶼是否都適用毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架制度,兩岸相關法律都沒有明文規(guī)定。

兩岸的相關法律還有其他的默契之處,比如1996年《中華人民共和國領?；€的聲明》只公布了大陸領海的部分基線為 49個相鄰基點之間的直線連線,大陸控制的西沙群島的領?；€為 28個相鄰基點之間的直線連線,而沒有公布由臺灣當局控制的臺灣及附屬島嶼、東沙群島等島嶼的領?；€;而《中華民國第一批領?；€、領海及鄰接區(qū)外界線》也只公布了臺灣本島及附屬島嶼、東沙群島、中沙群島、南沙群島的領?；€,而沒有公布大陸海岸和西沙群島的領海基線?！吨腥A人民共和國領海基線的聲明》雖然沒有公布中沙群島、南沙群島的領海基線,但同時表明“將再行宣布中國其余領?；€”,其主要原因是因為中國致力于與周邊鄰國發(fā)展全面關系,在南海問題上不采取激化矛盾的行動,表現(xiàn)了中國在南海問題上最大的誠意。特別是1996年中國首次參加東盟地區(qū)論壇,除第一屆以外的歷屆會議主席聲明中都闡述了對南海問題的立場,這種立場在 2002年 11月中國與東盟簽訂的《南海各方行為宣言》中有完整的表述:“各方承諾保持自我克制,不采取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩(wěn)定的行動”。而臺灣不是東盟地區(qū)論壇的成員,也不是《南海各方行為宣言》的簽字方,因此臺灣公布中沙群島、南沙群島的領?；€并不違背其任何國際承諾。

兩岸的相關政策也有一些差異:(1)大陸的領海制度明確規(guī)定適用于南海四群島 ,而臺灣相關法律沒有此明文規(guī)定。(2)《中華民國領海及鄰接區(qū)法》規(guī)定:“中華民國領海與相鄰或相向國家間之領海重迭時,以等距中線為其分界線。但有協(xié)議者,從其協(xié)議 。”但《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國政府關于領海的聲明》均無此類規(guī)定,而是在 1996年《中華人民共和國領?；€的聲明》和同年全國人大常委會通過的《關于批準〈聯(lián)合國海洋法公約〉的決定》中均聲明中國“將與海岸相向或相鄰的國家,通過協(xié)商,在國際法基礎上,按照公平原則劃定各自海洋管轄權(quán)界限”。(3)目前大陸確定的領海基線一律采用直線基線,而臺灣交替使用直線基線和正?；€。(4)與海岸相向或相鄰國家間專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架界限的劃定,大陸法律規(guī)定“在國際法的基礎上按照公平原則以協(xié)議劃定界限”,而臺灣法律規(guī)定“依衡平原則,以協(xié)議方式劃定之”。

四、關于南海U形線法律地位之我見

關于U形線法律地位的各種學說,從不同角度論證了其內(nèi)涵和外延。這些論證對于研究南海島嶼的法律地位和確定南海海域權(quán)屬,對于臺海兩岸確定相關政策和制定相關法律,都具有重要的理論意義和實際運用價值。然而,在剖析U形線的法律地位時,我們要考察其劃定時的兩個主要背景,一是當時成熟的領土制度和依托領土(大陸海岸和島嶼海岸)的領海制度。二是初顯端倪的大陸架制度和專屬經(jīng)濟區(qū)制度 。因此,民國政府劃線的本意,主要目的當然是遵照成熟的領土制度等制度確定和公布線內(nèi)島嶼的范圍和中國對線內(nèi)島嶼的主權(quán);其次才是考慮到發(fā)展中的海權(quán)訴求而仿效美國、智利等國的主張,宣示中國對線內(nèi)海域享有類似權(quán)利。

綜上所述,作為學理的提煉,島嶼歸屬線說不僅最貼切地解析了U形線劃定時的初衷,而且最適當?shù)嘏c現(xiàn)行國際海洋法規(guī)則、關于南海島嶼地位的國際條約和臺海兩岸立法相吻合。

從《公約》的規(guī)定可知,《公約》是采用“以陸定?！痹瓌t的。從上述關于臺海兩岸相關法律的規(guī)定可知,兩岸均采用了“以陸定?！钡脑瓌t,即在確定南海四群島是中國的領土的前提下,再依托該島嶼領土可以確定相應的領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。

可以引證的關于南海四群島歸屬的國際文件也只是涉及南海島嶼的歸屬問題,如:(1)1943年 12月 1日《開羅宣言》宣布:“三國之宗旨,在剝奪日本自 1914年第一次世界大戰(zhàn)開始后,在太平洋上所奪得或占領之一切島嶼,及日本在中國所竊取之領土,如東北四省臺灣澎湖列島等歸還中華民國?！?2)1945年 7月 26日《波茨坦公告》第八條宣告:“開羅宣言之條件必將實施,而日本之主權(quán)必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內(nèi)。”(3)1951年 9月 8日《舊金山對日和約》規(guī)定“日本放棄對臺灣及澎湖列島的一切權(quán)利、權(quán)利根據(jù)及要求”,“日本放棄對南威島及西沙群島之一切權(quán)利、權(quán)利根據(jù)與要求”。(4)1952年 4月 28日《中華民國與日本國間和平條約》第 2條規(guī)定:“日本國業(yè)已放棄臺灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權(quán)利、權(quán)利名義與要求?！?5)在 1972年9月 29日《中日聯(lián)合聲明》中,日方表示“堅持遵循波茨坦公告第八條的立場。”

因此,U形線的法律地位應認定為島嶼歸屬線,中國對南海四群島擁有領土主權(quán)。據(jù)此,中國可以根據(jù)現(xiàn)代國際海洋法,對四群島領?；€以內(nèi)水域擁有內(nèi)水主權(quán);對四群島附近海域擁有領海主權(quán),毗連區(qū)管轄權(quán),專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán);同時不影響中國對U形線內(nèi)其他海域享有歷史性權(quán)利。這種歷史性權(quán)利的內(nèi)容,可以比照《海洋法公約》關于沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利[7]。

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