省直管縣財政改革中的矛盾及其化解

潘孝珍

（中南財經政法大學，武漢 430073）

省直管縣財政改革是我國當前財政領域的重要變革之一，必將給我國的財政管理體制乃至行政管理體制帶來深遠的影響。2009年7月財政部出臺了《關于推進省直管縣財政改革的意見》，明確提出這次省直管縣財政改革的總體目標是在2012年底，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大省全部納入改革范圍，民族自治地區(qū)按照有關法律法規(guī)，加強對基層財政的扶持和指導，促進經濟社會發(fā)展。

從總體目標中可以看出，本次改革是要在全國范圍內推進省直管縣財政體制，而在此之前，我國已經有許多省份開始省直管縣財政改革的探索了。浙江省是我國最早實行省直管縣財政改革的省份，事實上浙江省一直以來都沒有實行真正的市管縣財政體制，加之四次強縣擴權改革，省直管縣體制逐漸由財政領域擴大到行政、經濟管理等領域，消除了縣域經濟發(fā)展的障礙，提高了縣級政府發(fā)展經濟的積極性，使縣域經濟的發(fā)展水平遠高于國內其他省份，2008年全國百強縣（市）中浙江省有24個，約占總數(shù)的四分之一。除浙江省外，全國其他省份如湖北、廣東、福建、安徽、湖南等省份也都主動進行了省直管縣的財政改革，而隨著財政部改革意見的發(fā)布，全國范圍內的省直管縣財政改革正在全面啟動。

一、推進省直管縣財政改革的必要性

在全國范圍內推進省直管縣財政改革有其必要性，因為省直管縣財政體制與市管縣財政體制相比在我國特定的條件下具有許多優(yōu)勢，對我國地方經濟與地方財政能發(fā)揮積極作用。

1.促進縣域經濟發(fā)展。在傳統(tǒng)的市管縣財政體制下，縣級政府各項經濟工作都受到地級市政府的約束，缺乏政策制定的自主權?；谧陨砝娴目紤]，地級市政府一切政策的制定往往都以本市經濟發(fā)展的需要為出發(fā)點，從而給縣域經濟發(fā)展設置了一定的障礙，更有甚者還出現(xiàn)地級市政府通過限制縣域經濟的發(fā)展來壯大市區(qū)經濟的現(xiàn)象。通過省直管縣財政改革，可以擴大縣級政府對本地區(qū)經濟發(fā)展所承擔的責任與權利，并最終實現(xiàn)地級市政府與所屬縣級市政府在經濟政策制定上具有對等的自主權，充分調動地方政府發(fā)展本區(qū)域經濟的積極性，促進縣域經濟的健康發(fā)展。

2.促進基本公共服務均等化。在市管縣財政體制下省級政府對縣級政府的財政轉移支付往往會通過“漏斗效應”而被地市級政府截留。在全國大部分縣級政府的財政收入主要依靠上級政府撥款而缺少有效的來源途徑的情況下，縣級財政非常困難，地級市財政則通過對所轄縣的財政截留而顯得相對充裕，這就造成了省、市、縣三級政府間的財政關系不順。各級政府財政收入是其提供基本公共服務的基礎，各級政府的財政收入水平與其提供基本公共服務的能力相對應。在市管縣財政體制下，縣級財政困難而地級市財政富足，則縣級政府為轄區(qū)內居民提供的基本公共服務水平就低于地級市政府為市區(qū)居民提供的基本公共服務水平，造成不同地區(qū)基本公共服務不均等。通過推進省直管縣財政改革，省級政府對縣級政府的財政轉移支付不通過地市級政府而直接到達縣級政府賬戶，使縣級財政得到充實，并消除了地市級政府截留縣級政府財政資金的不合理現(xiàn)象，理順了省、市、縣三級政府間財政關系，在此基礎上促進基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

3.促進行政管理效率提高。我國當前實行的是五級政府，這與我國的歷史傳統(tǒng)和社會經濟條件復雜等因素有很大關系，但過多的政府層級增加了政府的運轉成本，導致政府機構人員膨脹，效率低下。就世界范圍來說，大多數(shù)國家實行的是三級政府，即使是和我國國土面積相當?shù)募幽么蟆⒚绹?、澳大利亞等國家也都是實行三級政府，從這些國家政府運行的實際情況來看，三級政府的行政管理效率較高。我國通過省直管縣財政改革，跨過地市級政府而建立省級政府與縣級政府的直接財政聯(lián)系，消除了地市級政府在省、縣級政府財政運轉中的過渡環(huán)節(jié)，減少了政府財政管理的層級。政府財政管理層級的減少，一方面可以減少相關人員的配置，降低不必要的人員和設備開支，另一方面可以降低財政資金在各級政府間轉移的交易成本，總體上帶來政府行政管理效率的提高。

二、推進省直管縣財政改革的矛盾

我國推進省直管縣財政改革有其必要性，但基于國情的特殊性，在省直管縣財政改革中可能會出現(xiàn)一些矛盾，這些矛盾的產生會影響省直管縣財政改革的進程，限制省直管縣財政體制在我國建立以后優(yōu)越性的發(fā)揮。我國推進省直管縣財政改革中可能的矛盾有：

1.各省經濟發(fā)展不平衡與全面推進省直管縣財政改革的矛盾。我國疆域遼闊，東、中、西部區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，即使是同處于一個經濟帶的不同省份，其經濟條件也有很大的差異。如浙江省縣域經濟發(fā)達，縣級財政收入占全省財政收入總量的70%，地級市在全省經濟總量中的份額不像其他省份那么高；廣東省縣域經濟發(fā)展落后，縣級財政收入僅占全省財政收入總量的6.5%，地級市在全省經濟總量中有舉足輕重的地位。此外，我國西部各省份的具體經濟發(fā)展水平又與浙江、廣東等東部沿海地區(qū)有著很大的差異，在這樣的條件下并不是所有的省份都適合推行省直管縣財政改革的。我國推進省直管縣財政改革的步驟是，在2012年前將除民族自治地區(qū)以外的所有省份納入改革范圍，這樣一來，各省經濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實條件與全面推進省直管縣財政改革形成矛盾。我國當初建立市管縣體制的原因是為了經濟發(fā)達的地級市能夠發(fā)揮輻射作用，帶動周邊縣域經濟的發(fā)展。如果不根據(jù)地方具體經濟條件而實行“一刀切”，盲目地全面推進省直管縣財政改革，必然會約束省直管縣財政體制積極作用的發(fā)揮。

2.行政管理體制改革不同步與全面推進省直管縣財政改革的矛盾。從財政部發(fā)布的通知可以看出，本次推進省直管縣的改革僅限于財政領域，而未涉及其他行政管理領域，行政管理體制改革的不同步與全面推進省直管縣財政改革形成矛盾，它將阻礙省直管縣財政體制積極作用的發(fā)揮。盡管省級政府與縣級政府的財政轉移關系在省直管縣條件下不需要通過地級市而直接發(fā)生，但由于地級市政府在行政管理體制上作為縣級市政府的上一級管理機構，它可以運用自身所擁有的其他相關權力為本級政府謀求利益，從而影響縣級市經濟的發(fā)展。比如地級市掌握著所屬縣級市一些重要項目審批的權力、區(qū)域經濟政策制定的權力、工作人員人事調動與升遷的權力等，這些行政資源可以成為地級市政府謀求本級政府利益的有效工具。此外，由于行政管理體制改革的不同步，市級政府作為縣級政府的上級管理部門依然存在，僅僅通過省直管縣財政體制改革帶來的人員、設備以及交易成本的降低非常有限，省直管縣財政改革積極作用未能完全發(fā)揮。

3.轉移支付均等化效果有限與全面推進省直管縣財政改革的矛盾。我國1994年的分稅制改革解決的只是中央和省級政府之間的財政關系，省級以下政府缺少主體稅種作為政府主要的財政來源。在五級政府體制下，縣級政府財政收入很大部分來源于上級政府的財政轉移支付，財政轉移支付的均等化與各地方政府財政收入的均等化有直接的關系，而地方政府財政收入的均等化則直接決定各地區(qū)公共服務的均等化。在我國推進省直管縣財政改革的條件下，地市級政府平衡所屬縣級政府財政收入的功能消失，各地區(qū)公共服務均等化的水平很大程度上就直接取決于財政轉移支付均等化的水平。然而，我國現(xiàn)行的轉移支付主要以專項轉移支付為主，按照寬口徑計算一般性轉移支付占全部轉移支付的比重不足15%，下級政府無法根據(jù)本地區(qū)的實際需要安排財政支出，轉移支付均等化效果有限與全面推進省直管縣財政改革的矛盾，影響了省直管縣財政體制促進公共服務均等化功能的發(fā)揮。此外，由于大部分專項轉移支付都要求地方政府提供相應的配套資金，這意味著地方政府可以自由支配的財政資金進一步減少，轉移支付均等化效果進一步削弱。

4.地方稅制建設落后與全面推進省直管縣財政改革的矛盾。世界上大部分發(fā)達國家實行的是三級政府，由于政府層級少，每級政府都會有相應的主體稅種與之匹配，為該級政府的正常運轉提供充足的財力支撐。我國推進省直管縣財政改革的主要目的是為了加強省級財政對縣級財政的責任，充實縣級財政，并消除地市級政府對所轄縣域經濟發(fā)展的束縛。我國自1994年實行分稅制改革以來，將相關稅種按照其自身特點分別劃歸中央或地方或實行中央和地方按比例分成，但省級以下的地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府缺少相應的主體稅種，需要上級政府的撥款與稅收返還來維持自身運轉。我國地方稅制建設的落后同全面推進省直管縣財政改革形成矛盾，在當前縣級政府缺乏主體稅種作為財政收入來源的條件下，省直管縣財政改革必然會導致省級財政壓力加大，降低省級政府有選擇性地扶助省內經濟發(fā)展水平相對落后的縣市的能力，限制省直管縣財政改革促進縣域經濟發(fā)展、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化功能的發(fā)揮。

三、化解我國省直管縣財政改革矛盾的配套措施

根據(jù)當前推進省直管縣財政改革中出現(xiàn)的矛盾，我國政府必須采取相應的配套措施予以化解，最大限度地發(fā)揮我國建立省直管縣財政體制的優(yōu)勢。

1.根據(jù)各省經濟條件實行分類改革。我國不同省份間經濟條件的差異必然要求在省直管縣財政改革中不能“一刀切”，而應該根據(jù)各省經濟條件的差異實行分類改革。如對于像浙江省這樣的縣域經濟發(fā)達省份，應該大力推進省直管縣財政改革，促進全省各縣與地級市經濟的全面發(fā)展。而對于像廣東省這樣的縣域經濟落后的省份，則應該避免進行省直管縣財政改革，而是強化經濟發(fā)達的地級市對帶動周邊縣市經濟發(fā)展的責任，發(fā)揮中心城市的經濟輻射作用，促進全省經濟的協(xié)調發(fā)展。對于西部一些省份地級市和縣級市經濟發(fā)展水平都相對落后的經濟條件，應該適當推行省直管縣的財政改革，加大省級財政對地、市級財政的支持力度，同時應該鼓勵有條件的地級市仍舊實行市管縣財政體制，減少省級財政的壓力并強化地級市對所轄縣經濟發(fā)展的責任?？傊谕七M省直管縣財政改革時，不應該盲目地全面推進，而要根據(jù)各地的現(xiàn)實經濟條件實行分類改革。

2.推進行政管理體制改革。在推進省直管縣財政改革的同時，也必須推進省直管縣行政管理體制的改革。首先，在根據(jù)各省經濟條件實行分類改革的基礎上，適宜大力推進省直管縣財政改革的省份要同時進行行政管理體制改革。其次，在大力推進省直管縣財政改革的省份同步進行的行政管理體制改革必須徹底，將地級市和縣級市上下兩級政府改革為平行的同級政府，賦予縣級市政府與原先地級市政府相同的管轄轄區(qū)內各種社會、經濟事務的權利。最后，在減少了地級市這一行政管理層級的基礎上，相應縮減地級市、縣級市相關機構的人員編制，消除冗員，提高各級政府的運行效率，促進省直管縣財政改革對地方發(fā)展的積極作用。

3.完善財政轉移支付體系。在不斷推進省直管縣財政改革的條件下，我國政府必須采取措施完善財政轉移支付體系，充分發(fā)揮省直管縣財政體制促進公共服務均等化的積極作用。一方面，要逐步提高一般性轉移支付的比重，降低專項轉移支付的比重。在全面建立省直管縣財政體制以后，可以根據(jù)各個縣市的現(xiàn)實經濟水平作為省級政府對縣市級政府一般轉移支付的依據(jù)，把一般轉移支付作為調節(jié)不同經濟水平的縣市政府財政收入水平的有力工具。另一方面，由于地方政府對一般轉移支付資金具有完全的支配權，為了促使有限的財政資金用到最需要的地方，在提高一般轉移支付比重的同時還應該采取各種措施加強對轉移支付資金的監(jiān)督。此外，還需構建透明有效的財政資金支出績效評價體系，對于財政資金的濫用與浪費建立領導問責制度，在省直管縣財政體制下通過完善財政轉移支付促進基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

4.加快地方稅制建設。隨著我國省直管縣財政改革的不斷推進，縣級政府缺乏自身主體稅種的弊端將不斷顯現(xiàn)，這對加快地方稅制建設提出了迫切的要求。1994年的分稅制改革解決了中央與省級政府間的財政收入分配問題，我國應該借助當前的省直管縣財政改革契機，著力解決省以下各級政府間的財政收入分配，加快地方稅制建設。在實行省直管縣的省份，基于原先有從屬關系的地級市與所轄縣之間的財政改為平行運行，可以借鑒發(fā)達國家的經驗，設立物業(yè)稅或其他稅基不易流動的稅種作為縣市級政府的主體稅種。省級政府應賦予縣市級政府完全支配本級主體稅種收入的權利，鼓勵地方政府培育稅源，以經濟的發(fā)展帶動自身財政收入的增長。通過加快地方稅制建設，可以增強縣市級地方政府的財政自我供給能力，減少省直管縣財政改革給省級政府帶來的財政壓力，提高省級政府扶持省內落后地區(qū)經濟發(fā)展的能力，充分發(fā)揮省直管縣財政改革的積極作用。

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