關(guān)于非稅收入管理法制化的思考

孫結(jié)才

（銅陵學(xué)院法政系，安徽銅陵 244000）

關(guān)于非稅收入管理法制化的思考

孫結(jié)才

（銅陵學(xué)院法政系，安徽銅陵 244000）

我國非稅收入管理長期法治缺失，導(dǎo)致非稅收入無序膨脹、管理失范、次序混亂，已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會一大突出問題。因此，從法律層面對非稅收入進(jìn)行規(guī)制，把非稅收入管理納入到法制化軌道上來，就顯得非常必要。文章從闡釋我國非稅收入管理現(xiàn)狀入手，在分析了法治缺失是我國當(dāng)前非稅收入管理混亂重要根源的基礎(chǔ)上，提出了我國非稅收入法律規(guī)制的基本原則和管理法制化的的具體路徑。

非稅收入；管理；法治缺失；法制化

一、我國非稅收入管理現(xiàn)狀

政府非稅收入是政府為了滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要，參與國民收入分配和再分配的一種形式。政府非稅收入一直是我國財政收入的一個重要組成部分，但政府非稅收入在我國財政理論和實踐中卻是一個新概念，它表面上只是一種從收入來源的角度對政府財政收入所做的劃分方式，改變了我國傳統(tǒng)意義上從資金管理角度對政府財政資金所做的預(yù)算內(nèi)、外劃分方式，但實質(zhì)上包含了對以往僅從計劃體制角度強調(diào)對財政資金管理這樣一種理財思路的修正。所以這一概念從2001年一經(jīng)提出，便引起了財政理論界和管理部門的廣泛關(guān)注。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和政府職能不斷增加以及財權(quán)的逐步分割，政府非稅收入增長很快，占財政收入的比重也逐年提高，非稅收入已成為地方政府的一項重要財力。2008年全國地方非稅收入占一般預(yù)算收入比重達(dá)18.8%。[1]應(yīng)該說，非稅收入在優(yōu)化資源配置和加強宏觀調(diào)控，發(fā)展社會公共事業(yè)和提高公益服務(wù)水平，調(diào)節(jié)各經(jīng)濟(jì)利益主體行為，制止收入流失和增加財政收入等方面起到了積極的作用。但是實踐表明，非稅收入發(fā)揮作用是有一定約束條件和范圍的，由于管理缺位、機制不健全、制度不完善、法制意識淡薄和行政權(quán)力的膨脹而造成非稅收入管理不受法律的制衡，進(jìn)而使得政府非稅收入過度膨脹，不僅使大量的資金游離于財政監(jiān)管之外，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，而且滋生腐敗，破壞了政府形象，公民基本權(quán)利得不到有效保障。由此可見，我國現(xiàn)階段對非稅收入的管理仍是混亂無序的，離市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代公共財政的要求還相距甚遠(yuǎn)。如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代公共財政的要求，加強對政府非稅收入的設(shè)置、征收、使用和監(jiān)管，實施科學(xué)、合理、高效的引導(dǎo)與規(guī)范化管理，建立科學(xué)的政府非稅收入秩序，既是構(gòu)建公共財政框架的重要內(nèi)容之一，也是整頓和規(guī)范政府分配秩序，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展，踐行“科學(xué)發(fā)展觀”的重要舉措。

二、法治缺失：非稅收入管理混亂的重要根源

非稅收入管理混亂，原因很多，但筆者認(rèn)為最終的根源仍在于制度性因素，尤其是法治的缺失。

（一）法治與非稅收入管理混亂關(guān)系的理性辨析

市場經(jīng)濟(jì)條件下，雖然政府及其官僚的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)并未發(fā)生改變，但“法治”成為市場經(jīng)濟(jì)有效運行的原則和基礎(chǔ)。一方面政府與民眾構(gòu)成了契約論基礎(chǔ)上的委托代理關(guān)系，政府受到民眾“投票”的制約；另一方面，政府與市場的作用邊界及政府間關(guān)系以法律的形式得到明確的界定，從而使各相關(guān)主體由于都具有明確、穩(wěn)定的預(yù)期而得以更好地規(guī)范自身的行為。[2]正因如此，我們說，作為與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財政，其基礎(chǔ)是法制，公共財政實質(zhì)就是運行機制法治化的財政。[3]作為公共財政重要組成部分的非稅收入，其管理的基礎(chǔ)當(dāng)然亦是法制，只有建立嚴(yán)格的法律體系，加強對政府財力的全面法律約束，從法制建設(shè)入手建立各項切實可行的非稅收入的立法、行政法規(guī)，明確征收標(biāo)準(zhǔn)、程序及管理辦法，并用法律程序約束財政分配，才能達(dá)到規(guī)范非稅收入管理的目的。

當(dāng)前非稅收入管理領(lǐng)域種種不規(guī)范的問題，就其根本而言，是市場經(jīng)濟(jì)體制尚未在中國真正建立所決定的，是人治狀態(tài)和官本位傳統(tǒng)依然頑固存在的具體化，是市場和社會民眾仍無法有效約束政府權(quán)力的直接表現(xiàn)。換句話說，其根源就在于體制轉(zhuǎn)軌過程中政府角色和職能未能實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)換，“法治化”缺失，而“人治化”盛行。

因此，解決非稅收入管理領(lǐng)域的問題，就必須從其根源入手，從制定“元規(guī)則”的角度，實行“憲政”，在世俗的行政權(quán)力之上，給法律賦予至高無上的地位，積極推進(jìn)法治財政建設(shè)，真正實現(xiàn)財政的法治化，非稅收入管理的秩序才能得到真正的規(guī)范。

（二）非稅收入管理法治化缺失的具體表現(xiàn)及對分配秩序影響

非稅收入管理秩序混亂，如上所述，從根源上主要是作為國家代表的各級政府及其官員缺乏有效的法治約束所造成的。由此，我們可以得出法治缺失與非稅收入管理秩序混亂之間的一個傳導(dǎo)機制，即非稅收入管理法治缺失——各級政府及其官員行為約束軟化——非稅收入管理秩序混亂。按照這樣一個機制框架，進(jìn)一步探討非稅收入管理法治缺失的表現(xiàn)及對財政分配秩序的具體影響。

1．非稅收入管理立法缺陷嚴(yán)重，對權(quán)力約束弱化

到目前為止，我國至今沒有統(tǒng)一的法律和行政法規(guī)對非稅收入的政策界限予以明確統(tǒng)一，雖有一些地方性規(guī)章，但法律級次較低、不易協(xié)調(diào)，實際貫徹執(zhí)行難以得到充分保障，使得非稅收入管理無章可循、有章難循，導(dǎo)致對相關(guān)主體約束效力不足。非稅收入在征收、征繳過程中，存在執(zhí)行不力和對違規(guī)行為處罰不力的情況，各種違法違紀(jì)現(xiàn)象還很突出，非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機制，造成各級財政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態(tài)，特別是對非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強有力的法律和行政法規(guī)約束，導(dǎo)致管理上的被動。由于立法質(zhì)量不高，法律規(guī)范彈性過大，也給財稅執(zhí)法者或相關(guān)政府官員賦予了很大的自由裁量權(quán)，在缺乏相應(yīng)程序監(jiān)督機制的情況下，極易造成權(quán)力的濫用，并最終損害法律的權(quán)威。

2．預(yù)算體制不統(tǒng)一，導(dǎo)致非稅收入管理弱化

預(yù)算體制不統(tǒng)一，預(yù)算內(nèi)外兩張皮，政府過度分散理財，是非稅收入管理弱化的重要根源。由于多數(shù)基層政府是“吃飯型”財政，沒有實現(xiàn)真正意義上的部門預(yù)算和綜合預(yù)算，仍然延續(xù)預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外“各算各的賬，各撥各的錢”。本來屬于政府統(tǒng)籌安排得的財政資金，不能發(fā)揮其應(yīng)有的平衡財政的作用。沒有任何收費和處罰職能的部門或單位只能靠預(yù)算內(nèi)不多的經(jīng)費，勉強維持工作的正常開展；而職能部門在預(yù)算內(nèi)撥了經(jīng)費和各種專款后，又可在預(yù)算外按一定標(biāo)準(zhǔn)返還各種收費，造成部門和單位之間嚴(yán)重苦樂不均，影響了正常的社會分配秩序。收支掛鉤，部門利益人格化是非稅收入膨脹的現(xiàn)實原因?，F(xiàn)行收費體制是誰收費、誰使用，收費主體支配收費資金，即“收支掛鉤”。這種收支掛鉤的收費體制與單位利益聯(lián)系緊密，是現(xiàn)行收費過多過濫、急劇上升、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負(fù)的現(xiàn)實原因。[4]

3．監(jiān)督環(huán)節(jié)法治缺失，加劇非稅收入管理行為的失范

主要表現(xiàn)在政府非稅收入管理缺乏有效、獨立的監(jiān)督機制。在收入項目的立項、收入征管和支出安排上存在較大隨意性，缺乏民主性和透明度，缺失聽證協(xié)商制度和公眾參與機制，缺乏有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致對政府非稅收入監(jiān)督職能的弱化，前饋控制和同期控制嚴(yán)重缺乏。各個地區(qū)普遍存在政府非稅收對收入立項、標(biāo)準(zhǔn)制定、票據(jù)管理、預(yù)算編制和決算及支出管理和監(jiān)管信息流程的斷裂。制定政策的對執(zhí)行政策的情況不了解，無法及時解決出現(xiàn)的問題；負(fù)責(zé)核算和決算的對收入來源真實情況不清楚，無法對收入增減變化情況做出準(zhǔn)確分析；負(fù)責(zé)預(yù)算編制的，在編制收入計劃時，難于衡量執(zhí)收部門上報的收入計劃是否符合實際。[5]

三、非稅收入管理法制化的路徑分析

非稅收入管理的法治缺失問題，亟須通過進(jìn)一步改革來求取完善。而非稅收入法律制度的改革與完善，既要確立正確的基本指導(dǎo)思想，又要關(guān)注具體規(guī)制路徑的構(gòu)建。

（一）非稅收入法律規(guī)制的基本原則

非稅收入法律規(guī)制的基本原則是政府在設(shè)置和實施非稅收入法律制度時應(yīng)遵循的基本指導(dǎo)思想，也是評價非稅收入法律制度優(yōu)劣的基本標(biāo)準(zhǔn)。為了貫徹依法治國、依法行政、依法理財?shù)姆铰?，根?jù)財稅法的基本價值理念，筆者認(rèn)為非稅收入法律規(guī)制應(yīng)遵循以下基本原則：

1．法治原則

這是與市場經(jīng)濟(jì)的法治性要求相匹配的財政原則。對公共利益和公共需要最充分、最穩(wěn)定的表現(xiàn)形式是法律，公共財政的基礎(chǔ)是法制，公共財政是運行機制法治化的財政。公共財政運行機制法治化就是說整個公共財政活動都置于法治化軌道上，在法律法規(guī)約束下進(jìn)行，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，實現(xiàn)依法理財。[6](19)政府非稅收入作為公共財政的重要組成部分，其任何項目和標(biāo)準(zhǔn)的出臺，都必須有法可依，必須按照法定程序經(jīng)過嚴(yán)格的法律審查或行政審查。比如在美國，州級政府在聯(lián)邦《憲法》所賦予的權(quán)力范圍內(nèi)對政府非稅收入立法，政府非稅收入的項目和標(biāo)準(zhǔn)以及控制、開征、變更等都必須通過議會或選民投票表決。此外，還對非稅資金運行的全過程都以法律的形式作出了嚴(yán)格的規(guī)定，確保資金的科學(xué)管理和有效利用。

2．民主原則

在民主制度下，政府財政收入取之于民，其公共支出也理應(yīng)用之于民，以體現(xiàn)最廣大民眾的意愿。[7](37)非稅收入的民主原則主要集中于非稅收入政策制定的民主化。非稅收入項目和收費標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要經(jīng)過民主投票來做最終決定，任何一個公民都有權(quán)對非稅收入管理中的現(xiàn)象進(jìn)行質(zhì)疑。比如在美國和加拿大，法律規(guī)定設(shè)立新的收費項目或修改收費標(biāo)準(zhǔn)之前，必須在本區(qū)域范圍內(nèi)舉行公開聽證會，通知繳費人進(jìn)行磋商，并就收費可能產(chǎn)生的正反兩面影響進(jìn)行評估。有關(guān)部門和機構(gòu)未履行上述程序，或者未經(jīng)協(xié)商和達(dá)成一致意見的，不能新設(shè)收費等非稅收入項目。

3．公開原則

非稅收入管理的公開原則，能讓非稅收入從收費項目的確定到非稅收入的征管、使用的全過程透明化，全面接受社會的監(jiān)督。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家中，政府必須向公眾公開財政預(yù)算報告和財政管理政策，公眾通過政府網(wǎng)站能查詢到各項財政收支（包括非稅收入收支）情況。

（二）非稅收入管理法制化的具體路徑

1．更新政府非稅收入管理理念

要逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快樹立非稅收入新理念，真正把理念統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”[8](105)上來。一是要牢固樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強稅收征管置于同等重要地位。二是樹立全局觀念，把非稅收入管理改革置于財政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局來衡量，擺正政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立宏觀調(diào)控觀念，注重完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批，通過改革規(guī)范非稅收入管理，減輕社會負(fù)擔(dān)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系打下堅實基礎(chǔ)。

2．要嚴(yán)格收費項目的立項、審批管理

從政府行政與立法之間的關(guān)系來看，政府非稅收入的立項與審批權(quán)限應(yīng)提請人大審議、批準(zhǔn)。從政府間的關(guān)系來看，政府非稅收入立項審批權(quán)限的配置應(yīng)與政府非稅收入的受益范圍和國有資產(chǎn)出資人相適應(yīng)。即涉及全國范圍的項目，應(yīng)由中央審核與批準(zhǔn)，地方性的項目，應(yīng)由地方政府審核批準(zhǔn)。政府部門間的職責(zé)要根據(jù)各部門承擔(dān)的與政府非稅收入項目相關(guān)的職責(zé)來劃分。財政部門作為政府非稅收入的主管機關(guān)，處于收費項管理主控地位，應(yīng)在源頭上把握好收費項目立項審批關(guān)，做到法律法規(guī)依據(jù)充足、項目論證充分完整、政策風(fēng)險可控。[9]

3．健全民主決策機制，完善政府非稅收入標(biāo)準(zhǔn)管理

政府非稅收入標(biāo)準(zhǔn)管理是一項政策性強，涉及縱向及橫向等諸多方面的利益分配關(guān)系，因此其標(biāo)準(zhǔn)的確定和管理應(yīng)科學(xué)、規(guī)范、相對穩(wěn)定。為此，一是要完善政府非稅收入標(biāo)準(zhǔn)確定過程的公共決策程序，發(fā)揮聽證制度在科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)中的作用，使廣大人民的意見在決策中得到一定程度的表達(dá)和尊重；二是改變現(xiàn)行的收入標(biāo)準(zhǔn)，由物價部門為主財政部門為輔的辦法，應(yīng)根據(jù)政府非稅收入標(biāo)準(zhǔn)的確定過程所具有的政策性與目的性強的特點，像管理稅率一樣管理非稅收入標(biāo)準(zhǔn)，建立由財政部門提出，報立法機關(guān)審查批準(zhǔn)的管理體制；三是要建立標(biāo)準(zhǔn)確定的公示機制。應(yīng)通過各種新聞媒介發(fā)布文告、編制目錄等多種形式告知社會公眾，促使征收機構(gòu)和繳費人嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。

4．加快法制建設(shè)步伐，健全政府非稅收入管理法律體系

政府非稅收入管理工作規(guī)范化、法制化，應(yīng)以完善的法律體系為前提和基礎(chǔ)。近年來，各級財政部門在政府非稅收入管理方面進(jìn)行了有益探索，并積極付諸實踐，湖南、安徽、廣西、遼寧等地陸續(xù)出臺了非稅收入地方性法規(guī)或政府規(guī)章，初步建立了非稅收入管理政策和制度框架。國家應(yīng)在各地先行制定符合當(dāng)?shù)貙嵡榈牡胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章基礎(chǔ)上，抓緊制定《政府非稅收入管理法》、《政府非稅收入稽查法》、《政府性收費管理條例》等全國性的法律或行政法規(guī)，從而形成以法律、行政法規(guī)為核心，以部門規(guī)章和地方性法規(guī)、政府規(guī)章為主體，以地方各級財政部門規(guī)范性文件為補充的政府非稅收入管理立法體系。通過積極探索、勇于創(chuàng)新，不斷總結(jié)經(jīng)驗、努力實現(xiàn)政府非稅收入管理工作科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化、法制化。

5．強化監(jiān)督，建立有效的政府非稅收入監(jiān)督管理體系

政府非稅收入點多面廣，執(zhí)收人員眾多，要監(jiān)督到位，就需要改革非稅收入稽查的思路，從源頭抓起，從基礎(chǔ)開始，要在充實現(xiàn)以財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督為主體的政府非稅收入監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，更新監(jiān)督的內(nèi)容，健全監(jiān)督機制，強化監(jiān)督手段，提高監(jiān)督效果，逐步建立起一個以立法機關(guān)監(jiān)督為保障，財政、監(jiān)察、審計監(jiān)督為主體，公眾和媒體輿論監(jiān)督為基礎(chǔ)的多層次的監(jiān)督稽查體系，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。

[1]宋興義.地方稅：國際經(jīng)驗、中國現(xiàn)狀和改革展望[J].地方財政研究，2009（9）.

[2]連家明，王丹.基于法治化視角的財政分配問題研究[J].財經(jīng)問題研究，2008，（5）.

[3]叢中笑.構(gòu)建公共財政框架的經(jīng)濟(jì)法思考[J].當(dāng)代法學(xué)，2004（5）.

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[8]高培勇.中國稅費改革問題研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

[9]張麗華，楊樹琪，孫輝.對現(xiàn)行非稅收入管理制度建設(shè)的評述和思考[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2009（1）.

（責(zé)任編輯：張新玲）

Abstract:One of the big problems in modern economic society is the long time absence of law management of non-tax revenue which results in the disorderly expansion, management anomie and chaos of the revenue. So it is necessary to manage it on the basis of law. Based on the present situation of non-tax revue management, this paper analyzes that the absence of the rule of law is the root of present management chaos and discusses the basic principle of legal regulation of non-tax revenue and the ways of its legal management.

Keywords:non-tax revenue; management; lack of the rule of law; legalization

On Non-tax Revenue Management on the Basis of Law

SUN Jie-cai
(Department of Law and Politics, Tongling College, Tongling 244000, Anhui)

F810.43

A

1009-8135（2010）05-0098-04

2010-04-28

孫結(jié)才（1974-），男，安徽望江人，銅陵學(xué)院法政系講師，主要研究財稅法。