尼爾基工程實現(xiàn)良性運行的思考

毛俊艷

（嫩江尼爾基水利水電有限公司，黑龍江 齊齊哈爾 161005）

尼爾基水利樞紐工程是嫩江干流上唯一一座控制性工程，總投資76.59億元，總庫容86.1億m3。工程以防洪、城鎮(zhèn)居民和工農(nóng)業(yè)供水為主，結(jié)合發(fā)電，兼顧改善下游航運和水環(huán)境，并為松遼流域水資源的優(yōu)化配置創(chuàng)造條件的大型控制性工程。

1 工程現(xiàn)狀

工程于2006年底建成并投入運行。3年多來，已經(jīng)發(fā)揮了顯著的社會和生態(tài)效益。特別是2007～2008年嫩江流域適逢嚴(yán)重干旱，降雨量均為建國以來最枯年份，僅占多年平均水量的30％～40％。按國家防汛抗旱指揮部門批準(zhǔn)的方案，科學(xué)調(diào)度，滿足了下游農(nóng)業(yè)灌溉、大慶供水、扎龍濕地補(bǔ)水、吉化雙苯廠爆炸水污染事故環(huán)境用水，及下游沿岸工業(yè)和城鎮(zhèn)居民生活用水等社會需求。今后將為嫩江流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，尤其是東北商品糧基地增產(chǎn)、老工業(yè)基地振興等發(fā)揮極其重要作用。

然而，由于該工程主要承擔(dān)的是公益性任務(wù)，社會效益雖然突出，但經(jīng)濟(jì)效益較差。總裝機(jī)僅為25萬kW，上網(wǎng)電價偏低（每度電0.357元，為還本付息電價的75％），遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到設(shè)計電價水平（初步設(shè)計時測算的不含稅上網(wǎng)電價為0.45元/（kW·h）），平均年發(fā)電收入1.4億元左右，難以承擔(dān)工程維修養(yǎng)護(hù)等日常費用支出。同時，工程利用中國建設(shè)銀行貸款13.39億元，貸款期限19年，平均每年還本付息至少1.54億元，高峰還款將達(dá)到2.87億元，給工程造成無法承擔(dān)的巨大資金壓力。工程運行初期又趕上枯水期，為了償還銀行貸款本息，截至2008年底已經(jīng)占用水保環(huán)保工程和移民資金7 272萬元（被銀行強(qiáng)制劃走），占用施工單位質(zhì)保金3 173萬元，占用合同尾款2 135萬元，累計虧損9 101萬元。工程運行陷入極大困境，難以正常發(fā)揮更大作用。

2 問題成因

（1）管理體制不適。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的《水利工程管理體制改革實施意見》（國辦發(fā)[2002]45號）精神，承擔(dān)以社會效益為主的水利工程管理單位，不具備自收自支條件的，應(yīng)定性為事業(yè)單位。尼爾基水利樞紐工程是以防洪、供水等社會效益為主的大型水利工程，不能做到“以電養(yǎng)水”，根本不具備“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”企業(yè)條件。

（2）貸款額度過大。據(jù)中國國際工程咨詢公司財務(wù)評價報告：按批準(zhǔn)的上網(wǎng)電價、設(shè)計發(fā)電量、現(xiàn)行的貸款利率和償還期限，在只計發(fā)電收入情況下，最大貸款能力8.49億元，工程本身額外承擔(dān)了社會公益性貸款為4.90億元。

（3）供水沒有收益。目前尼爾基水庫主要是通過下游河道補(bǔ)償供水，且各用水戶在工程建設(shè)前基本形成了取水規(guī)模。因而，對于下游各業(yè)用水只是起到補(bǔ)償調(diào)節(jié)作用，提高了供水保證率，很難計量和收取供水水費。

（4）上網(wǎng)電價偏低。國家發(fā)改委2007年9月批準(zhǔn)尼爾基水電站含稅上網(wǎng)電價為0.357元/（kW·h），可研評估時測算的不含稅上網(wǎng)電價為0.43元/（kW·h），初步設(shè)計時測算的不含稅上網(wǎng)電價為0.45元/（kW·h）。上網(wǎng)電價與前期設(shè)計階段測算的上網(wǎng)電價差距較大，降低了工程的貸款償還能力。

（5）來水量偏少。尼爾基工程運行以來，2006年入庫水量77.37億m3，占多年平均水量的73.89％，發(fā)電量2.05億kW·h，發(fā)電收入3 366萬元；2007年入庫水量32.90億m3，占多年平均水量的31.42％，是建國以來最枯年份，發(fā)電量3.14億kW·h，發(fā)電收入7 319萬元；2008年入庫水量44.88億m3，占多年平均水量的42.86％，發(fā)電量1.43億kW·h，發(fā)電收入4 683萬元。由于連續(xù)遇到枯水年份，一方面發(fā)電效益較差；另一方面為了緩解下游各業(yè)用水矛盾，按照上級指令增加了特需時段放流，發(fā)揮了較好的社會效益，損失了自身較大經(jīng)濟(jì)效益。

3 解決措施

3.1 突出主業(yè)，優(yōu)先抓好工程運行管理

作為嫩江干流上唯一的控制性工程，按照科學(xué)發(fā)展觀和水利部黨組可持續(xù)治水新思路總要求，把民生水利放在更加重要位置，優(yōu)先抓好工程防汛度汛、興利調(diào)度，確保樞紐工程的安全運行，為嫩江流域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮出不可替代的作用。這是尼爾基工程主業(yè)，更是定性和存在的基礎(chǔ)。

（1）扎實做好防汛工作，確保樞紐安全度汛。要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《防洪法》及國家防總批準(zhǔn)的《尼爾基水利樞紐洪水調(diào)度方案》，按照“防大汛、搶大險、抗大災(zāi)”的要求，切實做到認(rèn)識、領(lǐng)導(dǎo)、組織、責(zé)任、措施“五到位”，確保工程安全度汛，為全流域防汛做出重要貢獻(xiàn)。要進(jìn)一步完善《尼爾基水利樞紐防洪搶險應(yīng)急預(yù)案》、《尼爾基水利樞紐防汛制度》。要成立防汛指揮機(jī)構(gòu)和防汛搶險隊伍，備足搶險物資。要認(rèn)真做好水情自動測報系統(tǒng)安裝、調(diào)試、運行管理工作。汛前做好遙測站設(shè)備、水情中心站網(wǎng)絡(luò)設(shè)備檢查，水庫水情、調(diào)度資料的收集整理工作。要認(rèn)真做好汛期雨水情測報和預(yù)報工作，密切關(guān)注流域內(nèi)雨情水情、水文氣象信息，及時組織會商，提出合理出庫流量。

（2）努力提高水庫調(diào)度水平，為下游各業(yè)用水提供了可靠保證。按照由“控制洪水向洪水管理”的新時期治水思路，正確處理局部利益與整體利益之間關(guān)系，按照《尼爾基水庫興利調(diào)度管理辦法》及調(diào)度計劃，適時調(diào)整下泄流量，為流域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)居民生活、生態(tài)環(huán)境改善用水提供可靠保障。按照松花江防總調(diào)度要求，認(rèn)真做好枯水期的水資源應(yīng)急調(diào)度工作。組織開展水庫“動態(tài)汛限水位”研究工作，為科學(xué)蓄水、合理調(diào)度水資源、發(fā)揮更大發(fā)電效益提供技術(shù)支撐。

（3）切實做好樞紐建筑物養(yǎng)護(hù)維修，確保工程安全運行。全面抓好樞紐運行管理，特別是連續(xù)高水位狀態(tài)下的工程安全運行。加強(qiáng)對主壩、副壩、電站廠房、溢洪道、灌溉輸水洞等主要建筑物和設(shè)備的檢查、監(jiān)測、養(yǎng)護(hù)，確保工程設(shè)施在連續(xù)高水位狀態(tài)下的運行安全。高度重視安全生產(chǎn)管理工作，始終堅持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，明確安全生產(chǎn)目標(biāo)，制定有效防范措施，認(rèn)真進(jìn)行事故隱患大檢查，嚴(yán)肅處理安全事故責(zé)任人，積極開展“安全生產(chǎn)月”活動。扎實做好轄區(qū)治安綜合治理、安全防火工作，確保轄區(qū)內(nèi)不發(fā)生重特大刑事、治安案件及火災(zāi)事故，為工程充分發(fā)揮效益創(chuàng)造了優(yōu)良環(huán)境。

（4）加強(qiáng)發(fā)電廠運行與生產(chǎn)管理。發(fā)電廠以構(gòu)建平安企業(yè)、和諧企業(yè)為目標(biāo)，注重加強(qiáng)安全管理，全面提升安全性管理水平；重視電廠運行硬件設(shè)備的配置和維護(hù)，保障設(shè)備的完好與穩(wěn)定；加強(qiáng)人才引進(jìn)與培養(yǎng)，實現(xiàn)職工整體技術(shù)水平的穩(wěn)步提升。不斷促進(jìn)發(fā)電廠生產(chǎn)管理工作程序化、制度化和規(guī)范化，不斷發(fā)掘自身資源和人才優(yōu)勢，不斷向現(xiàn)代化電力企業(yè)管理模式轉(zhuǎn)變，努力創(chuàng)建一流水電企業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化和長遠(yuǎn)發(fā)展。

（5）強(qiáng)化尼爾基水利樞紐水資源保護(hù)工作。尼爾基水利樞紐是下游工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)居民生活的重要水源工程，遠(yuǎn)景承擔(dān)著“北水南調(diào)”的龍頭作用。保護(hù)好尼爾基工程水資源責(zé)任重大。必須會同國家及地方環(huán)保部門，根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)有關(guān)政策和規(guī)定，結(jié)合工程實際情況，編制出臺《尼爾基水利樞紐環(huán)境保護(hù)管理辦法》、《尼爾基水利樞紐環(huán)境監(jiān)測評價實施方案》、《尼爾基水利樞紐重要供水水源地保護(hù)應(yīng)急預(yù)案》等，明確職責(zé)，健全機(jī)構(gòu)，制定規(guī)章，配齊工作人員，積極開展環(huán)境保護(hù)與水土保持工作，妥善應(yīng)對突發(fā)性水污染事件，讓工程在流域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中發(fā)揮出更大作用。

3.2 抓住重點，解決好制約工程良性運行問題

公司將始終把解決工程管理體制不適合、還本付息壓力大等問題作為工作重點，采取多種方式、多種渠道、積極向上級反映，促進(jìn)制約工程良性運行問題盡早解決。

（1）積極協(xié)調(diào)國家有關(guān)部委，按照準(zhǔn)公益性水管單位體制，盡快批準(zhǔn)組建事業(yè)單位性質(zhì)的尼爾基水利樞紐管理局，落實公益性部分的運行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費，保證尼爾基工程防洪、生態(tài)環(huán)境供水等社會效益的發(fā)揮。

（2）積極與有關(guān)各方協(xié)調(diào)溝通，一方面爭取在提高電價、收取水費等方面有實質(zhì)性進(jìn)展，以解決靠工程自身經(jīng)濟(jì)效益不能還本付息問題。另一方面爭取改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)，減免承擔(dān)公益性部分的貸款。根據(jù)中國國際工程咨詢公司對尼爾基水利樞紐進(jìn)行財務(wù)評價：按批準(zhǔn)的上網(wǎng)電價、設(shè)計發(fā)電量、現(xiàn)行的貸款利率和償還期限，在不計入供水收入情況下，最大貸款能力8.49億元，需財政一次性補(bǔ)貼4.90億元用于償還貸款。只有通過國家財政一次性注入4.90億元資金，工程能夠從本質(zhì)上解決還本付息問題。

（3）積極協(xié)助水利部、松遼委做好《尼爾基水庫管理辦法》報批工作，為尼爾基水庫資源有序開發(fā)、合理利用、科學(xué)管理提供有力依據(jù)。

3.3 改革創(chuàng)新，為工程運行管理提供體制機(jī)制保證

改革創(chuàng)新是尼爾基工程抓好運行管理的關(guān)鍵，也是使其走上良性發(fā)展道路的助推器。

（1）在體制上創(chuàng)新。根據(jù)尼爾基工程性質(zhì)，應(yīng)該將其定性為準(zhǔn)公益型工程，實行“事企并行”的管理體制。但是，即使國家批準(zhǔn)成立尼爾基水庫管理局，也只能是“小事業(yè)大企業(yè)”模式。因此，我們一定要按照準(zhǔn)公益性水利管理單位性質(zhì)，建立起“管養(yǎng)分離”的體制，充分利用社會和自身的有效資源，采用先進(jìn)的、符合自身特點的運行管理模式，搞好供水、發(fā)電等經(jīng)營管理，用最小的投入，最大限度地實現(xiàn)工程的經(jīng)濟(jì)效益。采用自行管理與招聘、委托管理相結(jié)合的運行管理模式，實現(xiàn)人力、物力、財力的最優(yōu)配置。機(jī)關(guān)主要承擔(dān)工程運行管理，人員要少而精，做到一人多職、一專多能。機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)水文水情水質(zhì)測報、水庫運行調(diào)度、水資源及環(huán)境保護(hù)、樞紐安全管理等。大壩的維修養(yǎng)護(hù)不設(shè)專職大中修人員，可通過公開招標(biāo)方式，委托社會完成大中修任務(wù)。電站、水廠主要管理人員和骨干技術(shù)人員應(yīng)是本公司正式員工；不設(shè)或少設(shè)專職大修人員，可通過公開招標(biāo)方式，委托社會完成大修任務(wù)。

（2）在機(jī)制上創(chuàng)新。搞好勞動人事制度改革，建立起適應(yīng)公司發(fā)展需要的選人用人機(jī)制和激勵約束機(jī)制。在用人機(jī)制上，實現(xiàn)職工能進(jìn)能出、干部能上能下的局面；在分配機(jī)制上，打破傳統(tǒng)工資制，制定保留檔案工資、實行內(nèi)部工資改革方案，分配向一線、貢獻(xiàn)大者傾斜，突出政績、業(yè)績、實績，合理拉開各類人員收入差距。

（3）在制度上創(chuàng)新。建立一套適合尼爾基工程運行管理的規(guī)章制度，用制度管人、管事，用制度實現(xiàn)科學(xué)管理。另外要實施標(biāo)準(zhǔn)化管理，用信息化建設(shè)促進(jìn)現(xiàn)代化。

（4）在精神文明建設(shè)上創(chuàng)新。創(chuàng)新活動的內(nèi)容、形式和載體，開展群眾喜聞樂見的文體活動，陶冶職工的道德情操；推進(jìn)富有成效的職工思想政治工作，大力倡導(dǎo)“八榮八恥”，弘揚中華傳統(tǒng)美德、社會公德、職業(yè)道德，努力建設(shè)文明、和諧水管單位。

3.4 多種經(jīng)營，增強(qiáng)尼爾基工程良性運行能力

應(yīng)在確保防汛抗旱、城鎮(zhèn)居民飲用水的前提下，充分利用水土資源、固定資產(chǎn)等，在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過承包租賃、有償轉(zhuǎn)讓、引進(jìn)資金或技術(shù)合作開發(fā)等形式加以利用，擴(kuò)大經(jīng)營渠道，搞活多種經(jīng)營，壯大公司經(jīng)濟(jì)實力。

（1）提早做好供水管理。尼爾基工程目前雖然沒有直接供水功能，但對天然河道水資源調(diào)節(jié)作用巨大。所以要提前研究供水計量方案，做好相關(guān)水價的方案制訂、報批工作。在計量方式上，可以在取水口主江斷面以多年平均來水量為基數(shù)，高出基數(shù)的水量收取水費。在管理方式上，在用水戶單一情況下，可以成立水廠自行收繳；也可以委托地方有關(guān)部門代收水費，利益共享。在水價制定上，要分清不同種類供水，分清枯水期、豐水期，堅持“補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)”的原則，按照“兩部制水價”（基本水價和計量水價），進(jìn)行水價核算，制定出合理的供水價格。

（2）充分利用水土資源。一是水面開闊。在水庫正常蓄水水位216.0m高程，相應(yīng)水面為498.32km2；二是水質(zhì)好，嫩江又是國內(nèi)水質(zhì)最好的兩大江河之一，水質(zhì)在國家二級標(biāo)準(zhǔn)以上。以上兩個優(yōu)點可以積極發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。三是消落區(qū)土質(zhì)好。水庫類似平原水庫，在水庫正常蓄水情況下，有相當(dāng)大部分土地在216.0～216.78m高程之間，庫尾有大量的耕地和草地，可以發(fā)展種植業(yè)、畜牧業(yè)。

（3）積極開發(fā)旅游資源。尼爾基的旅游資源也比較豐富，除了工程本身所形成的氣勢恢弘、蔚為壯觀的人文景觀外，南有國家級扎龍自然保護(hù)區(qū)，北有世界地質(zhì)公園五大連池風(fēng)景區(qū)，西有國內(nèi)知名的呼倫貝爾大草原。尼爾基水庫已于2007年被水利部批準(zhǔn)為“全國水利風(fēng)景區(qū)”，如與當(dāng)?shù)芈糜物L(fēng)景區(qū)形成旅游專線，開發(fā)前景廣大，應(yīng)推動其成為尼爾基工程新的經(jīng)濟(jì)增長點。

（4）積極探索梯級開發(fā)。在突出抓好尼爾基工程運行管理這一主業(yè)，讓工程發(fā)揮最大的社會效益的同時，應(yīng)充分利用好人才、地域等優(yōu)勢，提早謀劃立足于尼爾基工程，面向于嫩江全流域梯級開發(fā)，兼顧到松遼兩大流域協(xié)調(diào)發(fā)展的大思路、大格局，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、上下聯(lián)動的集團(tuán)經(jīng)濟(jì)。如，積極協(xié)調(diào)促進(jìn)上游經(jīng)濟(jì)效益相對較好的畢拉河口水利樞紐、文得根水利樞紐等項目的開工建設(shè)，一方面實現(xiàn)嫩江流域的水資源綜合開發(fā)利用，另一方面壯大自身經(jīng)濟(jì)實力。

（5）積極探索走出去戰(zhàn)略。目前國內(nèi)國際水電市場前景廣闊，特別是當(dāng)前和今后一個時期國家實施拉動內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)快速增長戰(zhàn)略，水電項目建設(shè)增多。尼爾基工程經(jīng)過6年的建設(shè)實踐，鍛煉出一支具有施工管理經(jīng)驗和較高專業(yè)技術(shù)水平的隊伍，這是最大的一筆無形資產(chǎn)，可以探索對外承攬代建制工程建設(shè)項目。

4 結(jié)語

尼爾基工程的主業(yè)是防洪、供水，社會效益為第一位，因此必須在確保主業(yè)前提下，兼顧發(fā)電、水庫經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)效益，這是一條基本原則。尼爾基工程建成后凸顯出防洪、工農(nóng)業(yè)供水等功能，發(fā)揮了巨大的社會效益。但在自身可持續(xù)發(fā)展上，需要以科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展治水新思路為統(tǒng)領(lǐng)，在國家政策扶持下，解決好制約工程良性運行問題；需要依靠自身諸多資源和優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變觀念創(chuàng)新體制機(jī)制，著眼大局謀劃嫩江流域梯級開發(fā)，打開思路積極開展多種經(jīng)營，只有這樣才能實現(xiàn)尼爾基工程又好又快發(fā)展。