構(gòu)建新型的高校教師權(quán)利救濟(jì)機(jī)制——教育仲裁

陸波

（常熟理工學(xué)院 機(jī)械工程學(xué)院，江蘇 常熟 215500）

我國(guó)對(duì)教師權(quán)利的關(guān)注始于20世紀(jì)90年代，隨著《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)教師法》（下文稱《教師法》）的頒布與實(shí)施，學(xué)者們對(duì)《教師法》第七條規(guī)定的我國(guó)教師現(xiàn)階段的六項(xiàng)權(quán)利①均有較詳細(xì)的敘述和探討。1998年教育部制定了《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》后，學(xué)者們又開始了對(duì)教師聘任制的研究，認(rèn)為應(yīng)對(duì)聘任的諸多問題作出具體細(xì)致的法律規(guī)定。2001年，李曉燕、楊漢平等學(xué)者對(duì)我國(guó)教師權(quán)益范疇、教師權(quán)利的保障、教師在教育法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)、教師法律責(zé)任、教師權(quán)利的救濟(jì)作了比較深入的論述。［1-2］2003年，北京大學(xué)推行人事制度改革試點(diǎn)，開始實(shí)施高校教師聘用制，掀起大的風(fēng)波，學(xué)界對(duì)聘用制介入高校褒貶不一。針對(duì)因此引發(fā)的各種權(quán)利糾紛，學(xué)者們開始從不同的視角對(duì)高校教師權(quán)利救濟(jì)機(jī)制展開研究。朱應(yīng)平談到了我國(guó)教師申訴救濟(jì)手段難以突破的原因，并提出通過立法解釋對(duì)《教師法》第39條第1款規(guī)定的“申訴”作出擴(kuò)大性的解釋。［3］何斌提出大陸法系國(guó)家公立高校屬于公務(wù)法人，高校與教師之間的關(guān)系屬特別權(quán)力關(guān)系；文章對(duì)高校教師管理糾紛和高校內(nèi)部管理規(guī)章制度的性質(zhì)進(jìn)行了法理分析，并從這一角度對(duì)高校管理中存在的問題提出了自己的意見。［4］大多數(shù)的研究都是在聘用合同的前提下，從教師與學(xué)校關(guān)系的變化出發(fā)，對(duì)高校教師權(quán)利救濟(jì)的問題進(jìn)行了分析；但對(duì)如何從制度上克服弊端，從根本上保障教師權(quán)益，構(gòu)建完善的教師權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，并未有深入的論述。

一、現(xiàn)行高校教師權(quán)利救濟(jì)機(jī)制分析

目前，高校與教師糾紛的權(quán)利救濟(jì)途徑主要是教師申訴、教育行政復(fù)議和教育行政訴訟。教師申訴制度是一項(xiàng)專門性的權(quán)利救濟(jì)制度，是一種非訴訟意義上的行政申訴制度。教育行政復(fù)議是以教育行政爭(zhēng)議為處理對(duì)象，教師不服教育行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，認(rèn)為該行為侵犯其合法權(quán)益的，就產(chǎn)生了教育行政爭(zhēng)議，教師可向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議。教育行政訴訟作為一種教育行政法律救濟(jì)手段，是由教師向人民法院提起訴訟，人民法院依照法定程序作出裁判的一種活動(dòng)。它對(duì)爭(zhēng)議的判斷和處理是最后的和最具權(quán)威的。［5］1995年10月6日，國(guó)家教委印發(fā)的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)教師法>若干問題的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）對(duì)三者的關(guān)系做出了說明：“申訴當(dāng)事人對(duì)申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請(qǐng)復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！?/p>

（一）教師申訴制度

教師申訴制度是指教師在其合法權(quán)益受到侵害或?qū)W(xué)校處理不服時(shí)，依法向主管的行政機(jī)關(guān)申訴理由，請(qǐng)求處理或重新處理的權(quán)利救濟(jì)制度。［6］482我國(guó)《教師法》第39條對(duì)此有明確的規(guī)定：“教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理?！薄敖處熣J(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理?！边@是憲法關(guān)于公民申訴權(quán)利規(guī)定在教師身上的具體體現(xiàn)，但從實(shí)踐運(yùn)作情況來看，我國(guó)教師申訴制度存在著許多不完善之處：受理部門不夠明確、申訴處理決定的形式規(guī)定不盡完善、申訴制度部分程序規(guī)范缺失、申訴后救濟(jì)渠道的封閉等。以2004年北京朝陽(yáng)區(qū)社區(qū)學(xué)院教師孟娟向區(qū)教委提出申訴［7］一案為例，北京朝陽(yáng)區(qū)教委從一開始的“不受理”到“電話告知受理”等一系列事實(shí)中，均體現(xiàn)了教師申訴制度不健全，現(xiàn)實(shí)中教師的申訴權(quán)難以得到保障。

（二）教育行政復(fù)議

教育行政復(fù)議是指教育行政機(jī)關(guān)或個(gè)人在行使教育行政職權(quán)時(shí)，與作為被管理對(duì)象的相對(duì)人就已生效的具體行政行為發(fā)生爭(zhēng)議，根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，由該教育行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查并作出決定的一種法律制度?！督逃姓幜P暫行實(shí)施辦法》（1998年）第31條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。《實(shí)施意見》里也有相關(guān)教育行政復(fù)議的規(guī)定。教育行政復(fù)議制度作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，應(yīng)成為一條重要的救濟(jì)途徑。但遺憾的是，目前的教育法律法規(guī)只是規(guī)定了教育行政部門對(duì)教師做出具體行政行為的復(fù)議，對(duì)于教師與高校發(fā)生糾紛尋求行政復(fù)議救濟(jì)的權(quán)利，現(xiàn)行法律原則上沒有賦予，雖然《實(shí)施意見》對(duì)《教師法》做了補(bǔ)充說明，賦予了教師行政復(fù)議的權(quán)利，但這個(gè)僅僅是國(guó)家教委辦公室的規(guī)范性文件，能否作為教師請(qǐng)求行政復(fù)議的救濟(jì)依據(jù)尚需探討。

（三）教育行政訴訟

教師的行政訴訟是指教師認(rèn)為其合法權(quán)益受到教育行政機(jī)關(guān)的侵犯，向人民法院提起訴訟的制度。但由于高校與教師之間還是一種行政管理意義上的關(guān)系，學(xué)校領(lǐng)域中的糾紛有其獨(dú)特的屬性，不一定全部適合于司法審查。司法審查權(quán)作為一種救濟(jì)手段，對(duì)于高校內(nèi)部管理引起的糾紛應(yīng)介入到何種程度，目前相關(guān)法律法規(guī)并無明確的規(guī)定。此類訴訟案件盡管緣起不同，但最終無外乎一種結(jié)果：被法院以不屬于自己的受案范圍為由而不予受理或駁回起訴，致使許多教育糾紛陷入僵局，教師的權(quán)利得不到應(yīng)有的救濟(jì)。

綜上所述，目前現(xiàn)存的三種救濟(jì)機(jī)制都存在弊端，往往忽視了高等教育的多元性和特殊性。即高校不僅僅具有行政權(quán)力以及平等的民事行為，還有一種非權(quán)力的權(quán)威存在——高校學(xué)術(shù)權(quán)力。由于學(xué)術(shù)問題的專業(yè)性和技術(shù)性，司法審查的不適當(dāng)介入會(huì)對(duì)高校學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生負(fù)面影響，從而損害高校的辦學(xué)自主權(quán)。所以，無論是教育行政機(jī)關(guān)還是人民法院，對(duì)于學(xué)術(shù)糾紛都望而止步，作為糾紛當(dāng)事人一方的高校也就由此筑就了一道對(duì)抗審查的防線，糾紛的解決便出現(xiàn)了“空隙”。因此，需要引入一種具有專業(yè)性、中立性和綜合性的糾紛解決機(jī)制——教育仲裁。

仲裁是仲裁機(jī)關(guān)根據(jù)雙方當(dāng)事人的協(xié)議或有關(guān)的法律規(guī)定，對(duì)雙方發(fā)生的爭(zhēng)議，以第三者身份進(jìn)行調(diào)解，作出判定或者裁決的一種法律制度?！吨腥A人民共和國(guó)仲裁法》已由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議于1994年8月31日通過，自1995年9月1日起施行。教育仲裁是指學(xué)校、教師、學(xué)生將其在教育過程中發(fā)生的有關(guān)教育權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律糾紛提交給依法設(shè)立的教育仲裁委員會(huì)，由其對(duì)糾紛進(jìn)行處理，并作出對(duì)雙方具有約束力的裁決，從而解決教育法律糾紛的活動(dòng)和制度。

二、國(guó)外教育仲裁的有效開展

仲裁制度濫觴于古羅馬。1889年，英國(guó)公布第一部仲裁法，以后常設(shè)仲裁機(jī)構(gòu)紛紛建立并呈現(xiàn)出全球化趨勢(shì)。1923年，國(guó)際聯(lián)盟在日內(nèi)瓦簽訂了《仲裁條款協(xié)議書》，標(biāo)志著仲裁的法律效力由一國(guó)之內(nèi)拓展到國(guó)與國(guó)之間。國(guó)外教育仲裁制度也漸趨完善，其中尤以美國(guó)、法國(guó)值得我們借鑒。

（一）美國(guó)的教育糾紛仲裁

美國(guó)的教育糾紛仲裁，一般適用于教育法律關(guān)系主體在平等基礎(chǔ)之上形成的法律關(guān)系中所發(fā)生的教育糾紛的解決。美國(guó)高等學(xué)校與其教師的關(guān)系是一種雇傭合同的關(guān)系，學(xué)校與教師之間的糾紛主要通過仲裁及其他非行政性的程序來處理。有關(guān)此類糾紛，一般發(fā)生在教師的招聘、晉升、終身職的評(píng)定，以及對(duì)教師行為的處理等環(huán)節(jié)上。教師工會(huì)與高校董事會(huì)簽訂的集體協(xié)定都明確規(guī)定了糾紛的具體處理程序。仲裁首先由雙方在所規(guī)定的仲裁人選名單中選定滿意的仲裁人，雙方向仲裁人提交有關(guān)的資料、文件等，仲裁人按仲裁協(xié)會(huì)條例和規(guī)章舉行聽證會(huì)，并在規(guī)定的期限內(nèi)作出裁決，該仲裁決定是終局性的，對(duì)雙方都有約束力。仲裁后不得上訴法院。［8］75

（二）法國(guó)的教育系統(tǒng)內(nèi)部司法制度

法國(guó)教育行政部門享有行政裁判權(quán)。國(guó)民教育部和學(xué)區(qū)均設(shè)有專門機(jī)構(gòu)受理涉及教育的法律糾紛。設(shè)在國(guó)民教育部一級(jí)的，叫國(guó)民教育高級(jí)委員會(huì)。國(guó)民教育高級(jí)委員會(huì)源于拿破侖一世創(chuàng)辦的帝國(guó)大學(xué)審議會(huì)，當(dāng)時(shí)它既有司法審判權(quán)，又有教育行政管理的參與權(quán)?，F(xiàn)在，國(guó)民教育高級(jí)委員會(huì)共有81名成員，由國(guó)民教育行政部門、政府各部、社會(huì)各界、學(xué)生家長(zhǎng)、教師代表組成。它所受理的案件一般為行政訴訟和紀(jì)律懲處的案件。在審理案件過程中，國(guó)民教育高級(jí)委員會(huì)必須遵循由法律規(guī)定的案卷遞交、開庭審理、裁決等程序。如果法律規(guī)定的程序和方法未得遵守，國(guó)民教育高級(jí)委員會(huì)的裁決可被國(guó)家行政法院撤銷。

上述國(guó)外教育糾紛仲裁制度都將教育糾紛的解決限定在教育系統(tǒng)內(nèi)部，由專門設(shè)置的教育仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，無須法院審理。實(shí)踐證明，這種由專門設(shè)置的教育仲裁機(jī)構(gòu)裁決教育糾紛的制度，為解決教育糾紛提供了一條公正、有效的途徑。

三、構(gòu)建我國(guó)高校的教育仲裁制度

根據(jù)1995年原國(guó)家教委發(fā)布《關(guān)于開展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見》中提出的教育仲裁制度和人事部2000年發(fā)布《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》中的相應(yīng)規(guī)定，國(guó)家可以授權(quán)地方人民政府依法設(shè)立教育仲裁委員會(huì)，負(fù)責(zé)解決教育糾紛。教育仲裁制度作為一種全新的教育糾紛解決制度，其公正性、效率性、平衡性能夠有效避免申訴制度、行政復(fù)議制度的缺陷與不足，并能有效彌補(bǔ)教育行政訴訟制度受案范圍的局限性和程序繁瑣的弊端。

（一）教育仲裁委員會(huì)的設(shè)置

《仲裁法》第十條規(guī)定：“仲裁委員會(huì)可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立?！庇捎诮逃俨檬且豁?xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況和仲裁特點(diǎn)，適宜由同級(jí)政府設(shè)立市、市轄區(qū)教育仲裁委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市教育仲裁委員會(huì)。兩級(jí)仲裁委員會(huì)不存在隸屬關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在法定職權(quán)范圍內(nèi)依法獨(dú)立行使教育仲裁權(quán)，對(duì)教育糾紛進(jìn)行公正裁決。借鑒法國(guó)高級(jí)委員會(huì)成員構(gòu)成特點(diǎn)，該委員會(huì)應(yīng)設(shè)立主任一人、副主任二至四人和委員若干，組成人員中要充分體現(xiàn)教育與法律的結(jié)合，由教育專家、法學(xué)專家、教育管理專家等擔(dān)任，以此提高仲裁的公正性、科學(xué)性、權(quán)威性和合法性。教育仲裁委員會(huì)的職責(zé)是：（1）負(fù)責(zé)處理管轄范圍內(nèi)的教育糾紛爭(zhēng)議案件。（2）聘任具有高級(jí)職稱的教育專家、法律專家和教育行政管理專家擔(dān)任專職或兼職仲裁員，并對(duì)仲裁員進(jìn)行管理。（3）領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督仲裁工作。（4）總結(jié)并組織交流辦案經(jīng)驗(yàn)，向高校、教育行政部門、司法機(jī)構(gòu)提供有關(guān)處理教育糾紛的建議。

（二）教育仲裁的受案范圍及程序

借鑒美國(guó)教育糾紛仲裁的適用范圍和程序，可提請(qǐng)教育仲裁的范圍主要為教育法律關(guān)系主體之間的教育合同糾紛、教育侵權(quán)糾紛（民事侵權(quán)、教育管理中的侵權(quán)、學(xué)術(shù)糾紛）等。但對(duì)于涉及公民身體權(quán)、生命權(quán)等重大人身權(quán)利的案件，不由仲裁機(jī)關(guān)受理。教育糾紛當(dāng)事方在協(xié)商解決不成的情況下，可將爭(zhēng)議提交教育仲裁委員會(huì)處理，根據(jù)我國(guó)《仲裁法》及有關(guān)法律的規(guī)定，教育仲裁可按照下列程序進(jìn)行：

1.申請(qǐng)與受理。提出仲裁要求的一方應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)（即受理時(shí)效內(nèi)）向教育仲裁委員會(huì)提出書面申請(qǐng)。教育仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書后七日內(nèi)審查并作出受理與否的決定。

2.案件受理。教育仲裁委員會(huì)決定受理后，首先成立仲裁庭，根據(jù)糾紛案件繁簡(jiǎn)、難易程度決定仲裁庭組織形式。一般來說，簡(jiǎn)單的學(xué)校管理糾紛案件由仲裁委員會(huì)指定一名仲裁員審理；對(duì)重大、復(fù)雜的學(xué)校管理糾紛案件，由三名仲裁員共同審查，學(xué)生、教師及學(xué)校各方當(dāng)事人可各選一名承辦案件的仲裁員，首席仲裁員由雙方共同推舉或由仲裁委員會(huì)指定。其次，由仲裁委員會(huì)工作人員進(jìn)行調(diào)查取證。仲裁庭在查明糾紛事實(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)先行調(diào)解，若調(diào)解不成功，仲裁庭應(yīng)當(dāng)開庭仲裁。

3.仲裁的裁決。教育仲裁庭應(yīng)在開庭前四天將開庭時(shí)間、地點(diǎn)書面通知當(dāng)事人，當(dāng)事人拒不到庭或未經(jīng)仲裁庭同意中途退庭的，對(duì)申請(qǐng)人按照撤訴處理，對(duì)被訴人按照缺席仲裁。仲裁庭采用對(duì)抗式辯論，即在仲裁庭主持下，當(dāng)事人就已經(jīng)過仲裁庭調(diào)查的事實(shí)和證據(jù)以及法律法規(guī)的使用問題，提出自己的仲裁請(qǐng)求和對(duì)對(duì)方提出的主張進(jìn)行辯駁。在辯論結(jié)束后，經(jīng)仲裁庭評(píng)議裁決，并按照一定格式制作成裁決書，送達(dá)各方當(dāng)事人。

4.仲裁裁決書自作出之日起發(fā)生法律效力，如同法院的判決書，當(dāng)事人必須執(zhí)行。敗訴方不自動(dòng)履行的，勝訴方可請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行仲裁裁決。法院的強(qiáng)制執(zhí)行能體現(xiàn)仲裁的權(quán)威性，在保證實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利的同時(shí)，也保證了教育仲裁制度的順利發(fā)展。

（三）教育仲裁與司法的關(guān)系

對(duì)仲裁活動(dòng)的司法監(jiān)督，是保障仲裁合法公正的必要條件。由于教育仲裁委員會(huì)實(shí)行一次裁決制，當(dāng)事人如不服，在法定期限內(nèi)，屬于人民法院受案范圍的可以向人民法院起訴；而對(duì)學(xué)術(shù)糾紛等特殊教育法律糾紛實(shí)行一裁終局，裁決立即生效，當(dāng)事人如不服不得再向法院起訴。但這并不意味著教育仲裁和法院毫無關(guān)系，當(dāng)事人在裁決生效后，可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。國(guó)家通過法院對(duì)仲裁協(xié)議的效力、仲裁程序的制定以及仲裁裁決的執(zhí)行進(jìn)行干預(yù)。因此，教育仲裁活動(dòng)具有司法性，是一種準(zhǔn)國(guó)家司法活動(dòng)。

隨著高校辦學(xué)主體的多元化，高校辦學(xué)自主權(quán)的逐步實(shí)現(xiàn)，建立教育仲裁制度作為銜接申訴和訴訟的重要救濟(jì)途徑是必要和可行的。當(dāng)然，建立教育仲裁制度需要一系列配套的立法保障：制定一套教育系統(tǒng)內(nèi)部的《教育仲裁法》作為上位法支撐，并在已有相關(guān)教育法律法規(guī)中補(bǔ)充包括教育仲裁在內(nèi)的救濟(jì)體制；在《高等教育法》中明確高校與教師的法律關(guān)系內(nèi)容和性質(zhì)以及高校教師的法律地位，為糾紛的解決提供法理依據(jù)。

當(dāng)然，教育仲裁制度設(shè)計(jì)中還有很多法律問題懸而未決，還需要更多專業(yè)人士對(duì)此作進(jìn)一步的探究與思考。

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