關(guān)于政府主導(dǎo)城中村改造的探析——以廣州城中村改造為例

◎ 藍宇蘊 藍燕霞

以大規(guī)模推倒重建為標(biāo)志的突進式城中村改造，改變的不僅是社區(qū)的空間形態(tài)與景觀面貌，更是特定群體的城市生活方式，乃至城市生存體系，這是由城中村區(qū)域?qū)傩裕闯侵写遄鳛槌鞘械褪杖胝?，主要又是流動人口集中與穩(wěn)定的居住生活區(qū)所決定。諸多研究均顯示，就城市低收入群體而言，他們對城市綜合生活成本，特別是經(jīng)濟成本甚為敏感，更依賴城中村這樣的城市中心區(qū)域，更希望居住與生活在就業(yè)或生活配套完善區(qū)域，否則，他們生活的經(jīng)濟成本及綜合生活代價只會更高。至少從這一意義上可以說，城中村是城市低收入群體在與城市互動中，形成的理性化生活形態(tài)。并且經(jīng)歷多年發(fā)展，城中村與其特定生活群體之間，建立起比較穩(wěn)固的多層面聯(lián)系，形成了具有區(qū)域性與群體性特點的生活生態(tài)。

力度空前的城中村改造，是當(dāng)下廣州市政府在城市更新中的“重頭戲”。還在剛剛進入本世紀(jì)時，廣州城中村就以其公共性嚴重匱乏的“異類”空間形態(tài)，作為流動人口聚居區(qū)的獨特經(jīng)濟社會形態(tài)，而為媒體與公眾等建構(gòu)為世紀(jì)之初的新話題與“問題性”現(xiàn)象，并因此上升為城市“自覺公共意識”的主題，進而成為事關(guān)城市公共形象的社會問題。對尤其關(guān)注自身“美譽度”的政府而言，城中村改造亦自然成為政府重要工作議題。特別是2009至2010年間，為迎接亞運會的召開，廣州市政府更發(fā)起了一場聲勢浩大的城中村改造行動。

政府發(fā)起與展開如此規(guī)模的城中村改造,有著多層面原因，政府仍然在相當(dāng)程度上承擔(dān)著“全能型”角色，而這種角色與我國當(dāng)前社會體制與制度背景密切相關(guān)。也是基于這樣的緣由，筆者認為，分析與厘清目前城中村改造中的政府角色，是透析城中村改造邏輯的關(guān)鍵點。

一、政府主導(dǎo)城中村改造的簡要歷程回顧

廣州市政府有關(guān)部門首次提出關(guān)于城中村改造的動議，至少可追溯到2000年9月。其時，政府召開了城鎮(zhèn)建設(shè)管理工作會議。會議特別強調(diào)要把城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展放重要位置，明確提出了城中村改造概念與城中村改造的首個總體框架，詳細列出了廣州城市建設(shè)區(qū)內(nèi)138條城中村名單，界定了不同類型城中村內(nèi)涵。把城中村分為3種類型，第一種為城外村，即位于城市建成區(qū)外圍，村域土地大部分還是農(nóng)用地，居民也主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；第二種是城邊村，位于城市邊緣，村域雖有相當(dāng)土地與居民都已非農(nóng)化，但仍有部分農(nóng)地與從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者；第三種是成熟型城中村，位于城市已建成區(qū)內(nèi)，土地用途與居民職業(yè)都已完成非農(nóng)化。其中，前兩種屬廣義城中村范疇，而第三種屬狹義城中村。目前城中村改造的對象，主要是狹義意義上的城中村。以分類為基礎(chǔ)的這個總體框架,勾畫了廣州城中村改造的早期思路。

此后近10年時間里，政府輪番地發(fā)起城中村改造攻勢。2002年，廣州市政府決定，城中村改造通過“以點帶面”方式來推行，并確定了7條參與試點改造城中村，要求因地制宜、按“一村一策”原則推進；同時還定下了資金籌集原則，即要求按照既不依賴政府，也不依賴市場，而依賴村集體經(jīng)濟組織的方式，解決改造資金平衡問題。在這些原則的規(guī)定與限制下，幾年下來，試點改造的城中村，除白云區(qū)棠溪村借助市政建設(shè)帶動稍有成效外，其余大多僅停留在區(qū)域改造的規(guī)劃藍圖上，改造工作并沒有實質(zhì)性進展。

為求得改造工作的實質(zhì)性突破，2005年，廣州市政府提出了城中村改造應(yīng)該借鑒危房改造模式的新思路，并提出爭取在2010年廣州亞運會召開前，基本完成城中村改造。此時，雖然引入了危房改造路子，但之前關(guān)于城中村改造的約束條件仍沒有改變，特別是受到資金籌集方式的制約，改造工作仍處于緩慢推進狀態(tài)，與政府的改造期望存在很大距離。如2007年初，白云區(qū)擬就白云新城周邊城中村進行試點改造，其中又以槎龍村作為改造重點，而實際操作中僅以打通區(qū)域消防通道為目標(biāo)，以改善供水供電與路燈照明為內(nèi)容。并且即便是這些動作，也還是以用好市政府所撥億元專項整治資金為名義，與街道3年環(huán)境綜合整治結(jié)合起來推行。可以說，此時的城中村改造，如果落實在政府行動中，充其量只能算是溫和型的局部環(huán)境治理。

廣州市政府城中村改造的突破性進展，是以獵德村改造為標(biāo)志的。2007 年年中，獵德村在政府自上而下的推動下，利用市場融資渠道，開始了整體性區(qū)域改造。獵德村改造，不論是改造動議還是改造工作的全面展開，政府都在其中承擔(dān)了主導(dǎo)性角色。獵德改造的“導(dǎo)火線”，是由市政重點工程新光快線與獵德大橋建設(shè)“點燃”的，并于2007年10月正式啟動。新光快線是廣州東部貫通市區(qū)南北的主干道，而獵德大橋則是連接新光快線的一座主干橋梁，恰好位于獵德村旁邊。早在2003年，獵德大橋就由政府委托相關(guān)單位設(shè)計招標(biāo)，并于2006年底動工建設(shè)。至獵德村完全確立拆遷改造意向前，獵德大橋的修建工作已形成“兵臨城下”之勢，高高屹立在珠江之上的大橋雄姿，讓緊鄰邊上的大堆獵德村樓房凸顯低矮無力。由于之前的隧道貫通方案被否決，獵德大橋已建成架勢也顯示出，與大橋接通的新光快線必須貫穿獵德村域范圍，至少需要獵德村作部分拆遷。此時，正苦于城中村改造沒有起色的政府，為適應(yīng)新光快線工程的需要，干脆以獵德大橋和新光快線建設(shè)為突破口，推進獵德村整體改造，并以此為今后城中村改造積累經(jīng)驗。在政府這只大“手”的籌劃與安排下，獵德村被確定為廣州城中村整體改造“第一村”，被譽為廣州城中村改造“破冰”之舉。

城中村整體改造“破冰”之后，政府獲得了改造的信心與新思路，改造動作急速加大。2009年，廣州作為舉辦2010年亞運會的東道主，需進行多方面籌備，其中整治市容市貌就被認為是重中之重。這一背景下的同年7月，市政府推出了“城中村”改造的重量級決定，即提出城中村改造的具體時間表，并于2010年1月正式出臺包括城中村改造在內(nèi)的《關(guān)于加快推進“三舊”改造工作的意見》，達成了政府主導(dǎo)、市場參與的改造原則，并提出爭取在10年時間內(nèi)全部完成全市“三舊”（舊城區(qū)、城中村、舊廠房）改造任務(wù)，要求通過3至5年基本實現(xiàn)城市重點功能區(qū)的舊城舊村改造，包括整體拆除重建52條城中村，并要求在10年內(nèi)基本完成139條登記在冊城中村的改造。為順利推進改造，政府專門成立了“三舊”改造辦公室，制訂系列相關(guān)配套措施，出臺稅費減免返還等優(yōu)惠政策。同時，《改造意見》還決定，在2010年的亞運年內(nèi)，完成獵德、冼村，小新塘、蕭崗村、三元里、林和、楊箕、琶洲與棠下（白云區(qū)）等9條城中村的改造，總拆遷面積達1000萬平方米。此次以“迎亞運”為旗號的城中村改造，其規(guī)模之大與速度之快，實屬空前。

二、政府主導(dǎo)城中村改造的主要動因分析

（一）就直觀與表層意義上，觸發(fā)政府突進式城中村改造的關(guān)鍵，是與政府政績負相關(guān)的“異類”空間形態(tài)

城中村以其“非理性的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)”、“公共空間的匱乏性與殘缺性”、“孤島型的城市空間結(jié)構(gòu)狀態(tài)”①，而被標(biāo)定為“怪異丑陋”的實體性城市空間現(xiàn)象。這些具有城市“門面”功能的現(xiàn)象，一旦進入到政府公共管理領(lǐng)域，就恰好直接赤裸裸地觸及與影響到了政府公共管理的聲譽。與此有關(guān)，政府之所以大張旗鼓地推行城中村改造，如在“迎亞運”大旗下迫切出臺改造舉措，就具有很明確尋求城市或區(qū)域市容市貌改善之目的。

有學(xué)者認為，城市空間中主要存在3種典型，如居住小區(qū)具有“鄉(xiāng)村化”空間特點，以步行速度為特征，并注重鄰里生活；而與商品經(jīng)濟相適應(yīng)的是“市民化”空間，表現(xiàn)為與自行車速度相適應(yīng)，并給日常生活提供便利商業(yè)服務(wù)；工業(yè)革命催生了現(xiàn)代意義的城市空間，城市中心或副中心區(qū)與主次干道，是以機動車通行為特征的空間，支路與街區(qū)內(nèi)則表現(xiàn)為“市民化”與“鄉(xiāng)村化”空間并存；在現(xiàn)代信息社會與全球化因素作用下，又出現(xiàn)了為全球或區(qū)域服務(wù)的中心城市及其“全球化”空間，即CBD空間。在城市空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實中，“全球化”空間、“市民化”空間與“鄉(xiāng)村化”空間往往是同時并存的②。但單純就城中村空間結(jié)構(gòu)而言，存在鮮明特殊性，或者說在區(qū)域3種類型的空間聚集中，城中村是以“鄉(xiāng)村化”與扭曲了的“市場化”空間高度聚集的存在方式，因而呈現(xiàn)出“異類”形態(tài)，在城市景觀中，與比較標(biāo)準(zhǔn)化“市民化”與“全球化”空間相比，存在很強反差。與此相關(guān)，自廣州城中村現(xiàn)象被建構(gòu)成城市“顯性”問題與公共管理中難以容忍“污點”以來，政府主動擔(dān)當(dāng)起推動城中村改造主角。近10年來，廣州市政府主要領(lǐng)導(dǎo)就多次指出，城市中心區(qū)還存在大量城中村現(xiàn)象，這與現(xiàn)代化城市很不協(xié)調(diào)，并提出要把城中村改造納入各區(qū)區(qū)長的考核指標(biāo)中，成為與領(lǐng)導(dǎo)政績掛鉤的舉措。在這樣的公共輿情環(huán)境下，政府城中村改造不僅是除“惡”揚善之舉，更是提升自身美譽度的契機。

（二）政府突進式城中村改造，還與我國政府仍是強大經(jīng)濟利益主體密切相關(guān)

眾所周知，城市由過去福利型土地配置轉(zhuǎn)為效益型配置，經(jīng)濟效益成為政府掂量更新改造重要指標(biāo)，這是政府實施城市更新改造的出發(fā)點，同時也是城中村改造的基本背景之一。1988年，中央政府調(diào)整了土地制度，改變了計劃體制下的土地資源分配方式，地方政府獲得了土地市場租賃審批權(quán)，也因此獲得土地及其資金運作權(quán)，土地得以進入商業(yè)化運營。自此，城市土地使用、拍賣和租賃都成為地方政府，特別是城市政府的重要經(jīng)濟來源，所產(chǎn)生經(jīng)濟收益占地方稅收很高的比例，許多地方高達25%～50%。為使土地價值及其相關(guān)利益最大化，包括城中村外形在內(nèi)的市容市貌建設(shè)就成了刺激經(jīng)濟的“靈丹妙藥”。其實，政府雖然是城市更新與城中村改造中的不可缺位者，但并非是其中的經(jīng)濟利益主體，也不應(yīng)有自己獨立利益傾向性，而應(yīng)代表與執(zhí)行城市公共利益，并在社會公平上扮演重要角色。然而，正是改造中的政府利益主體化，為政府城市更新改造，包括城中村改造注入了強大“興奮劑”。

（三）政府突進式城中村改造，還有著更為深刻的社會經(jīng)濟及價值轉(zhuǎn)型上的根源

改革開放以來，隨著市場機制的發(fā)育與日益強大，產(chǎn)生了與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會形態(tài)及其價值觀，如出現(xiàn)了新型的社會空間及其認同觀。具體而言，在市場經(jīng)濟作用下，城市空間難免呈現(xiàn)出階層分化特點，社會在主流價值觀與生活方式認同上，呈現(xiàn)中產(chǎn)階層化趨勢。改革開放前和改革開放后的近20年間，城市居民主要居住在單位福利住房及其所依附的單位社區(qū)中，過著同質(zhì)性強的低水準(zhǔn)生活。但改革開放后，特別是我國20世紀(jì)90年代末單位福利住房制度終結(jié)以來，城市房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，市場化住房越來越成為支配人們居住選擇的重要途徑，并成為再塑城市空間的新動力。在資本高度密集的房地產(chǎn)市場，城市空間越來越階層化。強勢興起還來不及規(guī)范的城市房地產(chǎn)業(yè)，更是資本放縱狂歡的領(lǐng)域，結(jié)果是，具有高額利潤的超級豪宅區(qū)，以及同樣具有可觀利潤的中產(chǎn)階級社區(qū)，以超常規(guī)速度產(chǎn)生出來，且成為城市房地產(chǎn)市場主流。這些新型社區(qū)所代表與所折射的價值觀及生活方式，同樣被塑造成新型主流社會價值觀及生活方式。

市場及社會在創(chuàng)造著新型城市空間及其價值認同時，也同時地在創(chuàng)造著被主流社會所排斥的邊緣化空間，而城中村就屬這樣的城市空間。作為城市非正式流動人口聚居區(qū)，城中村是自發(fā)市場化及其空間階層化的直接體現(xiàn)。其經(jīng)濟社會生存體的產(chǎn)生，也同時催生出相應(yīng)的城市生活方式及其價值。20世紀(jì)90年代以來，廣州外來流動人口大舉進入，在經(jīng)濟因素的主導(dǎo)作用下，聚居到租金低廉的原村民聚落，久而久之，原村聚落成為城市擴展后的城中之村，成為具有獨特空間結(jié)構(gòu)與生存方式的特殊城市社區(qū)，其中的生存與生活方式,必然與流動人口群體性特點密切相關(guān)。

換言之，由流動人口相對低下經(jīng)濟社會地位所決定，城中村在具有階層分化的空間結(jié)構(gòu)中，是以類似城市所謂“下只角”或“棚戶區(qū)”狀態(tài)而存在的。一定意義上，城中村這種城市區(qū)域，在我國快速城市化條件下，有著強大的市場空間與活力，但也難以避免地會沉淀與積聚底層社會的許多問題。只不過這些問題恰好與主流社會所認同的空間形態(tài)以及價值觀及生活方式存在矛盾，致使城中村成為被主流社會所排斥與打擊的目標(biāo)。城中村作為城市邊緣化生存方式，從主流社會的排斥到政府排斥，其納入被改造命運在所難免。

隨著越來越多城市空間在中產(chǎn)階層化與高端化，相應(yīng)的社會價值觀亦獲得主流社會接納與認可，而城中村在這一過程中則越來越被“污名化”，其空間結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟社會生存方式的負面性，廣受主流社會的垢病，并逐漸影響到履行公共職能的政府決策與行動。然而，我國城市政府的決策與行動中，由于系統(tǒng)化與規(guī)范化機制遠未建立起來，實際上往往是主要機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)在既能體現(xiàn)政績，又能吸納民意的可選項中，取得一種相對的平衡而已。因此，在政府眾多議題中，無論從哪個角度看，城中村改造都有契合政府意志之意，至少既能體現(xiàn)政績，又能迎合所謂主流社會的“民意”。

三、政府主導(dǎo)城中村改造的利弊分析

在關(guān)于城中村改造的探討中，筆者認為，加拿大籍美國社會學(xué)家簡·雅各布斯（Jane Jacobs）的有關(guān)思想極富啟發(fā)性與借鑒性。其中，關(guān)于“城市多樣性”與“城市功能多樣性”思想影響甚大。簡·雅各布斯認為，城市既然是人類密切聚居的空間場所，成千上萬人聚集在這里，他們的個性、能力、財富與興趣愛好等等，都有很大差異，不論從經(jīng)濟的、社會的還是混合的角度看，城市都有復(fù)雜而相互支持的功能多樣性,“多樣性是城市的天性”,認可城市復(fù)雜多樣性,才能滿足人的需要③。這一城市復(fù)雜多樣性的闡釋，至今已發(fā)展成為當(dāng)代城市更新，特別是舊城改造中社區(qū)價值保護的重要理論基礎(chǔ)之一。政府目前城中村改造，主要是關(guān)于城中村形體空間的改造，重心在解決城中村空間結(jié)構(gòu)問題，顯然，當(dāng)中相當(dāng)復(fù)雜多樣經(jīng)濟社會因素是被忽略的。以大舉形體更新為主的城中村改造，在雅各布斯理論觀照中，其基本理念與做法頗具啟發(fā)性。

客觀而言，現(xiàn)階段政府主導(dǎo)城中村改造，并非毫無根據(jù)?；\統(tǒng)地說，任何城市更新改造活動，政府都有不可替代的功用，這是由政府的擁有的獨特地位與資源所決定。并且，我國目前特殊的社會背景下，政府之難以替代性更加凸顯。各級政府幾乎壟斷性地占有重要社會資源，在這種社會機制下，沒有政府積極推進的任何城市更新都是不太可能的，如相關(guān)制度與政策的制訂權(quán)、自上而下的組織發(fā)動權(quán)、特定情形下的強制執(zhí)行權(quán)等，這些既為政府所獨有，而在城市改造中又不可或缺。政府主導(dǎo)城中村改造，可以借助自身權(quán)力與資源，以最直接與便利方式實施。目前，我國所有公共組織中，政府仍是最具公信力的強組織，有條件讓改造在獲得民眾接納基礎(chǔ)上推行。并且,現(xiàn)條件下的城中村改造，涉及異常龐雜的利益關(guān)系，沒有政府權(quán)威的足夠威懾力，改造是難以獲得效率的。

政府推動城中村改造固然有其特定優(yōu)勢，但這種突進式的推進，存在系列問題，有些甚至是根本性的，會帶來長遠的消極影響，需要給予格外關(guān)注。

首先，在政府具有較強贏利性職能的行動取向下，政府的城中村改造無法解決龐大福利性資金投入的問題。筆者在此想表明，目前城中村改造龐大的資金缺口與經(jīng)濟平衡，基本是通過城中村自身范圍內(nèi)“以土地換資金”的方式來實現(xiàn)的，如獵德村就是以出賣區(qū)域三分之一的土地為代價，這是犧牲城中村利益的舉措。在西方國家城市更新改造中，也曾經(jīng)歷過政府主導(dǎo)時期，但與我們不同，其政府往往是以巨額公共資源的支持為基礎(chǔ)，來換取被改造區(qū)域居民的認可與合作，對他們而言，政府主導(dǎo)意味著能獲得相應(yīng)的福利優(yōu)惠。目前，我國政府財政投資往往是向著GDP再生能力強者，體現(xiàn)在城市更新改造中，如空間結(jié)構(gòu)的改善，相當(dāng)程度上就變成資本累積的工具與方式。一般而言，城中村改造不僅資金耗費大，在促進經(jīng)濟增長上難以有立竿見影之效，這實際也是政府城中村改造長期處于“只聞樓梯響，不見人下來”的主要原因。政府以GDP導(dǎo)向下的冒進式改造，更可能誘發(fā)新的經(jīng)濟社會問題，如改造在提升空間與環(huán)境質(zhì)量時，改造利益如改造后的空間資源，往往落在經(jīng)濟產(chǎn)出高的社會群體，很容易造成空間資源配置不平等問題，并可能致城市中心區(qū)低成本區(qū)域生態(tài)遭遇毀滅性破壞，給城市流動人口生活帶來新的難題。

其次，政府主導(dǎo)城中村改造，亦可能出現(xiàn)漠視社區(qū)個性與可持續(xù)性發(fā)展問題。政府推動的改造，主要局限于行政方式的安排，往往是整齊劃一地強行推進，是自上而下意志的貫徹執(zhí)行，至于社區(qū)自身利益或個性訴求，社區(qū)及居民細致入微而又富于珍視價值的需求，如歷史文脈和社會心理的傳承，歷史積淀與社會生態(tài)的延續(xù)等等，在強政府意志面前，容易被忽略或被抹平?；隗w制的因素，我國各級政府都往往具有超強的穿透力。城市改造中，要真正維系與顧及改造區(qū)域的個性需求，是需要在精心揣摩與考慮各種條件因素下逐步完成的。因此，涉及大規(guī)模區(qū)域性整體改造，其過程應(yīng)是漸進式與長期的，而非如當(dāng)下政府的速戰(zhàn)速決。西方城市更新改造項目，就有歷經(jīng)數(shù)十年之久者，如英國卡迪夫為解決衰敗問題而進行的復(fù)興工程，前前后后大約花了40年時間。只是我國城市更新，還多處在“粗放型”階段，對城市及建筑“量”之需求多于“質(zhì)”的需求，這往往掩蓋了改造中許多具體問題，但這些問題遲早都是要暴露出來的④。政府揮舞權(quán)力大刀猛砍的城中村改造，實際有陷入追求簡單終極狀態(tài)之嫌，忽視實施方式及過程對改造結(jié)果的影響。

與上述相關(guān)，政府城中村改造隱含偏離公共利益的多重社會風(fēng)險。任何政府強勢主導(dǎo)的更新改造，都離不開與社區(qū)居民的合作。在政府意志過于強大的情形下，改造的具體執(zhí)行者與被改造社區(qū)居民之間，更容易發(fā)生這樣那樣的矛盾沖突。廣州城中村改造中，雖然拆遷方案都有旨在讓居民盡早簽約搬遷而挖空心思設(shè)計的高額獎金激勵，但還是屢現(xiàn)“釘子戶”現(xiàn)象。通常情況下，要取得改造社區(qū)居民配合，關(guān)鍵是他們自身要有參與改造決策與執(zhí)行的權(quán)力。現(xiàn)在城中村改造中，凡是幾大主要利益相關(guān)者，他們的參與多是虛化的，如作為城中村最主要利益群體的流動人口，甚至根本就沒有任何形式的參與和利益表達，更無從影響相關(guān)制度或決策。這樣匆忙的城市更新改造，從先天上就缺乏現(xiàn)代性理念。其實，就現(xiàn)城中村社區(qū)屬性,即城市外來流動人口聚居生活區(qū)而言。這種無視龐大社區(qū)主體的改造，不僅沒有體現(xiàn)公共利益，更埋下了許多隱患。

需解釋的是，目前政府推動的城中村改造，并非毫無社區(qū)基礎(chǔ)可言，但問題是建立在何種基礎(chǔ)之上。在城中村，作為產(chǎn)權(quán)主體的本土居民是相對來說具有一定話語權(quán)的群體，他們之所以能接受改造中的“行政配合”或“市場配合”，重要原因是對于未來良好的經(jīng)濟利益預(yù)期。改造前的城中村，經(jīng)濟效益主要依靠廉價出租屋與低層次商業(yè)服務(wù)業(yè)，與同樣位置的其他物業(yè)相比,產(chǎn)出的經(jīng)濟效益低。如石牌村內(nèi)一房一廳出租屋，月租金在800元左右，而相同區(qū)位的中產(chǎn)化居民小區(qū)，租金可達1500元左右。幾乎所有城中村改造中，區(qū)域定位均是中高端社區(qū)，產(chǎn)業(yè)定位是中高端商貿(mào)服務(wù)業(yè)，租賃對象則定位在高級白領(lǐng)階層，并預(yù)期以此獲得土地及房屋的高收益。以琶洲村改造為例，據(jù)初步測算，回遷安置房市值可達70億元，比照之前的家庭房產(chǎn)價值，將有3倍以上的價值提升，而預(yù)計租金價值更會飆升3至5倍。而原約七萬平方米集體物業(yè)，將整合為27萬平方米的全新物業(yè)，這部分土地與房產(chǎn)亦將升值四至五倍，集體資產(chǎn)達到30億?？梢?，這種改造所依據(jù)的所謂社區(qū)基礎(chǔ)，主要是建立在原住民群體的經(jīng)濟利益上，并且原住民利益與城中村改造中的政府利益預(yù)期之間，恰好具有比較高的契合度。問題是，這僅僅是與特定利益相關(guān)者的契合而已，無法替代與公益的契合。

四、城中村改造中關(guān)于政府角色的一點反思

城中村改造中，政府應(yīng)承擔(dān)怎樣的角色？筆者認為，首要的是要樹立起漸進式改造理念，這具有重要現(xiàn)實意義。我國目前城市化背景下，人口向城市轉(zhuǎn)移仍處快速階段，城中村不僅沒有呈現(xiàn)大范圍的衰敗跡象，恰恰相反，而是表現(xiàn)為一派欣欣向榮景象?？梢哉f，至少是廣州許多城中村,其經(jīng)濟社會功能的發(fā)揮都還處黃金時期，沒有必要因空間形態(tài)與經(jīng)濟社會生存方式的不入流，而采取快刀斬亂麻式的改造。城市低收入者聚居區(qū)的城中村,如果在激進式改造中一拆了之，反而有可能留下難以彌補的缺憾，因這種方式下的大拆大建，在深層次問題沒有解決時，就有可能誘發(fā)流動人口城市生存問題，不可再生人文資源面臨毀滅性沖擊等諸多問題。具現(xiàn)代性內(nèi)涵的城市改造，尤其是整體性區(qū)域改造，是綜合性很強的工作，需“慢火”方能慢慢“煲”熟。因此，城中村改造比較適合自發(fā)小規(guī)模推進，而不宜大規(guī)模運動式地展開。

漸進式城市更新改造理念，是得到充分先行實踐經(jīng)驗支持的。美國早期也曾大肆進行過類似城中村這種低收入群體居住區(qū)的拆遷改造，后發(fā)現(xiàn)這樣仍無法解決深層次社會問題，轉(zhuǎn)而向綜合性更新改造轉(zhuǎn)變，并有意識地結(jié)合眾多因素，如商業(yè)發(fā)展、社會福利、歷史文化等等，創(chuàng)造出有品質(zhì)的鄰里居住生活環(huán)境，實際效果反而更成功。這方面的國內(nèi)經(jīng)驗亦表明，為避免政府運作下所產(chǎn)生的各種問題，盡可能采取政府引導(dǎo)與社區(qū)參與，并和一定程度的市場化運作相結(jié)合，這樣更有助于降低改造中的經(jīng)濟社會成本⑤。這些具有借鑒意義的經(jīng)驗表明，城市改造，特別是成熟區(qū)域的改造，涉及復(fù)雜工藝流程與社會人文因素的考量，政府暴風(fēng)雨式改造難以獲得真正的成功。

就政府角色而言，在我國目前國情背景下，無論是城市更新，還是具體的城中村改造，如果要最大限度地規(guī)范在公共利益軌道上，大量基礎(chǔ)性社會條件的培育非常重要。其實,政府在城市更新中的基本角色，是基本沒有爭議的，如在建立與完善有針對性的、內(nèi)含公平合理理念、又具有可操作性的制度及機制中，政府的積極作用就非常重要。并非抽象的西方經(jīng)驗就一再表明，城市更新改造有賴于有效的制度與機制，如包容開放的決策體系，多方參與和凝聚共識的決策過程與協(xié)調(diào)合作的實施機制等等。⑥需要特別強調(diào)的是，大多數(shù)城市改造都牽涉政府、開發(fā)商與社區(qū)居民這三大利益群體，而這三方公平合作參與改造的制度及機制，往往是成功改造的重要前提，城中村改造亦不例外?？偠灾?，政府欲在城中村改造中有所作為，則需要真正摒棄政府本位與GDP本位傾向，建立與完善起規(guī)范而不失彈性的制度與機制，并在改造實踐中扮演積極的引導(dǎo)、協(xié)商與監(jiān)察角色。在這樣的政府角色下，城中村改造才有可能和諧地推進。

注釋：

①藍宇蘊.城中村空間結(jié)構(gòu)的社會因素分析,學(xué)術(shù)研究,2008年第3期.

②張其邦,馬武定.空間—時間—度:城市更新的基本問題研究,城市發(fā)展研究,2006年4期.

③簡·雅各布斯,《美國大城市的死與生》,金衡山譯,譯林出版社,2006年版,第143頁.

④同注②.

⑤林春梅,王敏鋒.老工業(yè)基地城市棚戶型低收入住區(qū)改造模式探討—以沈陽市為例,現(xiàn)代城市研究,2008年3期.

⑥張更立.走向三方合作的伙伴關(guān)系：西方城市更新政策的演變及其對中國的啟示,城市發(fā)展研究,2004年4期.

[1]呂拉昌、梁政驥,廣州城市創(chuàng)新職能的若干建議,城市觀察,2010年第1期.

[2]張更立,走向三方合作的伙伴關(guān)系：西方城市更新政策的演變及其對中國的啟示,城市發(fā)展研究,2004年4期.

[3]軒明飛,村(居)改制:城市化制度下的制度變遷,社會科學(xué)文獻出版社,2008年.

[4]藍宇蘊,城中村空間結(jié)構(gòu)的社會因素分析,學(xué)術(shù)研究,2008年第3期.

[5]藍宇蘊,都市里的村莊：一個“新村社共同體”的實地研究,三聯(lián)書店,2005年.

[6]張其邦、馬武定,空間—時間—度:城市更新的基本問題研究,城市發(fā)展研究,2006年4期.

[7]魏立華等,中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)“非正式移民聚居區(qū)”——城中村的形成與演進,管理世界,2005年第8期.

[8]簡·雅各布斯,美國大城市的死與生,金衡山譯,譯林出版社,2006年.