政府向社會組織購買公共服務的問題與對策分析

◎ 王達梅

政府向社會組織購買公共服務的問題與對策分析

◎ 王達梅

政府向社會組織購買公共服務是我國公共服務制度的重要創(chuàng)新，對節(jié)約政府開支，提高公共服務效果有著重要意義。這種做法正在探索之中，購買程序、購買內(nèi)容、定價、資金來源、評估機制等都存在著問題，需從兩大方面探求解決途徑，即政府應加大培養(yǎng)社會組織的力度，從法律法規(guī)層面上健全制度設計。

社會組織 購買公共服務 問題 對策

改革開放30多年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展，成就卓越，然而公共服務供給并未緊跟經(jīng)濟發(fā)展的步伐。當前公共服務供給存在著總體水平較低、規(guī)模偏小、增長緩慢、分布不均衡等問題，由此產(chǎn)生的社會問題不容忽視。提供充足和高質(zhì)量的公共服務已經(jīng)成為我國政府一項重要而緊迫的任務。政府提供公共服務的方式比較多，隨著社會組織的發(fā)展，向社會組織購買公共服務開始成為一種重要而不可替代的方式。由于社會組織來源于民間且種類繁多，因此，與政府提供公共服務相比，社會組織提供的公共服務更具有回應性，能夠滿足公共需求的多樣性和異質(zhì)性。同時，由社會組織提供公共服務可以使政府從繁重的公共服務供給事務中解放出來，專門從事相關政策和標準的制定，負責監(jiān)督工作，由此可以明顯提高公共服務供給的效率。然而，政府向社會組織購買公共服務這種做法剛剛出現(xiàn)，在運行過程存在著諸多需要解決的問題，如社會組織的資質(zhì)與能力、招標程序、定價、資金來源、評估機制等。如何建立和完善政府向社會組織購買公共服務制度，以提高公共服務供給效果，是一個值得研究的問題。

一、政府向社會組織購買公共服務的現(xiàn)狀

“政府向社會組織購買公共服務”是指政府將原來由政府直接提供的公共服務，根據(jù)特定的選擇程序交給具備資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供公共服務的數(shù)量和質(zhì)量支付費用。我國一些地方政府將這種公共服務供給方式歸納為“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”。政府向社會組織購買公共服務在中國是新鮮事物，但在歐美發(fā)達國家早已經(jīng)屢見不鮮。20世紀80年代初興起的新公共管理運動開始倡導非政府組織參與公共服務的供給。新公共管理理論認為，公共管理是政府與非政府組織，在運用所擁有的公共權(quán)力處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務）所進行的管理活動。換言之，非政府組織與政府一樣是公共服務的提供者。20世紀末產(chǎn)生的公共治理理論更強調(diào)社會組織在公共事務管理和公共服務供給上的作用，強調(diào)治理的成功實施離不開一個繁榮、活躍的公民社會，離不開政府致力于釋放出公民組織的自主管理能量。因為公民組織發(fā)展和公民積極參與公共事務是治理得以運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎。受這些理論影響，歐美發(fā)達國家普遍重視社會組織在公共服務供給上的地位和作用，將其作為政府的重要合作伙伴，而向社會組織購買公共服務則是一種重要和通用的合作方式。

在中國，政府向社會組織購買公共服務始于21世紀初。目前，廣州、深圳、珠海、上海、北京、無錫、成都等城市已經(jīng)嘗試推行政府購買社會組織服務。2004年廣州市率先在全國地推出了“政府購買服務”的做法，舉辦招聘會由政府財政補貼。2007年，廣州財政出資60萬元購買志愿服務項目。2008年，廣州荔灣區(qū)政府購買廣州市大同社會工作服務中心的社區(qū)居民就業(yè)服務項目。荔灣區(qū)計劃在一年內(nèi)拿出230萬元，在8條街道的社區(qū)進行政府購買服務的試點。上海市政府2004年開始政府購買公共服務試點，政府向民間組織購買的服務主要集中于助老服務、慈善救助、社區(qū)青少年和外來人員服務等領域，已形成了‘項目制’‘招標制’等多種運作形式。浦東新區(qū)政府購買公共服務進展較快，2007年6月，區(qū)政府與32家培訓機構(gòu)簽訂政府購買職業(yè)技能培訓成果的協(xié)議。據(jù)統(tǒng)計，最近3年，浦東新區(qū)政府向民間組織購買服務的費用分別達到2228.2萬元、4197.3萬元和5955萬元。

在進行政府向社會組織購買公共服務試點過程中，一些地方出臺了政府購買社會組織公共服務的實施意見。例如，北京西城區(qū)2005年出臺《關于積極培育民間組織參與和諧社區(qū)建設若干意見（試行）》，2005年無錫市政府頒布《關于政府購買公共服務的指導意見（試行）》，2009年成都市政府頒布《關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》等。這些指導性意見對政府購買的服務對象、服務范圍、服務標準、購買程序等進行規(guī)定，是政府向社會組織購買公共服務走向制度化的表現(xiàn)，規(guī)范了政府和社會組織的行為，有力地提高了公共服務效果。

盡管廣州、深圳、上海、北京等地方政府已經(jīng)向社會組織購買公共服務，并取得了良好的效果。但政府向社會組織購買公共服務還存在服務項目范圍過窄、資金規(guī)模小、制度不健全等問題，同時這種做法只是在少數(shù)地方政府開展，其他多數(shù)地方政府并沒有進行。因此整體而言，政府向社會組織購買公共服務在我國的發(fā)展總體水平較低，仍處于探索和起步階段。為了推動政府向社會組織購買公共服務健康和快速發(fā)展，就需要找到存在的問題，尋求相應的解決方法和途徑。

二、政府向社會組織購買公共服務存在的問題

政府向社會組織購買公共服務這種做法在中國的探索還不到10年時間，在地方政府的試點過程中出現(xiàn)了較多的問題。這些問題可以歸納為兩大方面，一方面是社會組織自身存在的問題；另一方面從政府角度看，還缺乏完善的制度設計。

（一）社會組織自身存在的問題

社會組織要高質(zhì)量地完成公共服務供給的任務，自身必須具有一定的能力和條件。因此，政府在選擇社會組織作為公共服務供應方時，從資質(zhì)和能力上嚴格把關。然而從現(xiàn)實看，社會組織自身還存在著許多問題，使得可供政府的社會組織比較少。首先，我國社會組織總體數(shù)量偏少，規(guī)模較小。從數(shù)量上看，按每萬人擁有民間組織的數(shù)量計算，法國是110個，日本是97個，美國擁有52個，阿根廷擁有25個，新加坡?lián)碛?5個，巴西擁有13個，而我國只有3.1個（根據(jù)2009年民政部統(tǒng)計的43.1萬個社會組織計算），不僅與發(fā)達國家相比有差距，就是與一些發(fā)展中國家相比也存在較大差距。從規(guī)模上看，美國非營利組織2002年總資產(chǎn)達到24000億美元，而我國社會組織2009年資產(chǎn)總額只有1030億元（合美元約170億）。其次，組織結(jié)構(gòu)不健全，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專業(yè)和專職人員比重少，從業(yè)人員的學歷結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)不合理。最后，運作不夠規(guī)范，服務意識和服務水平還有待提高，一些社會組織亂收費，亂評比，一味追求經(jīng)濟效益，很少考慮誠信和遵循職業(yè)道德，導致缺乏應有的社會公信力，得不到社會的認可。

（二）政府向社會組織購買公共服務制度建設不健全

法律法規(guī)具有權(quán)威性、強制性與規(guī)范性，是推進制度建設的強有力工具。當前與政府向社會組織購買公共服務有關的法律是《政府采購法》，但該法沒有將公共服務項目納入采購范圍，購買的客體也沒有社會組織，意味著社會組織不具備公共服務的主體資質(zhì)。為推進政府向社會組織購買公共服務工作的進展，一些地方政府出臺了相關的措施，在一定程度上促進了政府向社會組織購買公共服務制度建設。然而，這種制度建設多數(shù)通過紅頭文件方式進行，紅頭文件的出臺與否，與當?shù)仡I導重視程度成正比，使得這種制度建設不僅效力低，且隨意性很大。此外，目前所頒布的措施也很不健全，在購買程序、購買內(nèi)容、定價、資金來源、評估機制等方面都存在著需要改進的地方。

1．購買程序

購買程序是政府選擇具有較強能力的社會組織作為公共服務供給者的重要途徑。為了達到這個目的，購買程序應當具有公開性、競爭性、以及明確的選擇標準，然而目前的購買程序遠未能達到這些要求。在公開性方面，盡管名義上是公開招標，但一些地方政府通常是私底下與一些社會組織談，然后選擇合適的社會組織；或者是通過定向購買方式把公共服務項目交給某個社會組織。在競爭性方面，由于定向購買、社會組織資質(zhì)不夠等原因，來參加競標的社會組織通常是幾個家，且一些社會組織實力較弱，沒有能夠形成相互競爭的競標局面。在選擇標準方面，沒有制定詳細與合理的標準，使得選擇的隨意性較大，例如有些地方將是否愿意聽政府話作為選擇標準。購買程序存在的缺陷不僅使公共服務的多元選擇和外部監(jiān)督難以形成，而且還沖擊了社會組織參與公共服務購買的熱情。

2．購買內(nèi)容

社會所需要的服務種類繁多，既包括由政府提供的公共服務，又包含由市場提供的私人服務。政府提供的公共服務又可以分為純公共服務和準公共服務兩大類型。然而在現(xiàn)實中，不同類型的公共服務的區(qū)分標準和界限并非十分明確，哪些公共服務可以應作為購買內(nèi)容，哪些不應該，不同地方政府存在著非常懸殊的理解和做法，有些地方政府甚至將私人服務也納入了購買內(nèi)容中。譬如培訓課程，針對個人需要和愛好設置的培訓課程完全是私人服務，應由市場機制來解決；但是一些特殊人群的培訓課程，就是公共服務，如對生活困難的待業(yè)人員的技能培訓、對殘障人士的護理知識培訓等。但某些地方政府對所提供的培訓服務不加區(qū)分，將私人服務和公共服務一并納入購買范圍。這種對于公共服務與購買內(nèi)容認識上的模糊與偏差，成為影響我國政府向社會組織購買公共服務發(fā)展的重要因素。

3．定價難題

確定某項公共服務的價格是政府向社會組織購買公共服務的重要問題，但也是一個難點問題。私人服務的成本和受益范圍是明確的，它的價格可以計算，但公共服務由于其外部性強，成本和受益范圍比較模糊，因此不僅單項公共服務價格難以確定，而且公共服務的總價格也難以確定。對于純公共服務而言，它的外部性更強，其價格更無法計算。目前一些地方政府模擬市場價格來確定公共服務價格，這種做法不科學，確定的價格也夠不合理，往往會確定過高或過低的價格。價格過高無法起到節(jié)約政府開支的作用，而價格過低將打擊社會組織的積極性，會使社會組織偷工減料，影響公共服務的質(zhì)量。如何合理地確定公共服務價格，這是需要在實踐中探索和解決的問題。

4．資金來源問題

資金是充分發(fā)揮社會組織能力的重要保障，如果政府給予充足和穩(wěn)定的資金支持，那么不僅有利于社會組織完成公共服務任務，還能夠有效培育社會組織的成長和發(fā)展，但目前我國社會組織面臨的最大問題是沒有錢。當前政府向社會組織購買公共服務的資金來源主要有專項業(yè)務基金、預算外資金、財政預算三種類型，而預算外資金占絕大部分。預算外資金具有不穩(wěn)定性，如果領導重視，資金就能夠得到保障，如果領導不重視或者換了領導，那么資金就可能被取消。資金得不到保證，將影響社會組織的積極性，降低公共服務效果。

5．評估機制

要全面獲知社會組織所提供的公共服務的效果和問題，需要有一套專業(yè)的評估機制，但當前的評估機制還遠不夠成熟。在評估人員方面，評估人員組成主要以政府人員為主，人大、專家學者、社會公眾參與度不夠，由此在很大程度上影響評估結(jié)果的客觀性和公正性。在評估標準上，還沒有形成比較系統(tǒng)和詳細的評估標準，評估標準的隨意性較大。在評估方式上，主要以聽取匯報和檢查為主，這些方式不可避免具有主觀性。

三、完善政府向社會組織購買公共服務制度的建議

根據(jù)政府向社會組織購買公共服務試點過程中存在的問題，需從兩大方面尋求解決之道：一是加大培養(yǎng)社會組織的力度；二是要從法律法規(guī)層面上完善制度設計。

（一）大力培育社會組織

當前政府在將公共服務委托給社會組織時，所面臨的現(xiàn)實是，可供選擇的社會組織數(shù)量較少，專業(yè)化程度不高，能力難以令人滿意。為改變這種狀況，政府應當通過多種舉措大力培育社會組織，以不斷擴大社會組織的數(shù)量和規(guī)模，提高其專業(yè)化水平，提升其能力和素質(zhì)。從當前情況看，政府要在如下三個方面作出努力。

首先，改革社會組織管理體制。當前社會組織管理體制依然是1989年確立的雙重管理體制，即登記部門管理和業(yè)務部門管理相結(jié)合的體制。這種體制雖然加強了政府對社會組織的有效監(jiān)管，但在很大程度上使社會組織演變成為政府部門的“另一只手”。在這種體制下，社會組織若想成立，必須要找到“婆婆”（業(yè)務主管部門）并得到其同意，否則無法在登記部門進行注冊登記?，F(xiàn)實中很多潛在的具有“社會合法性”的社會組織因不愿或難以找到一個“婆婆”而無法取得合法身份。這種嚴格管理體制嚴重制約了社會組織的發(fā)展壯大，且不符合世界大多數(shù)國家的做法。改革當前社會組織管理體制的最徹底做法是，取消社會組織的業(yè)務主管部門，在政府中設立“社會組織管理和發(fā)展促進局”，負責社會組織的審批和監(jiān)督工作，這也絕大多數(shù)發(fā)達國家的通用做法。不過這種改革阻力較大，可以采用歸口管理和歸類管理兩種折中做法。歸口管理是將當前的將近100個業(yè)務主管部門歸口為10至15個部門管理；歸類管理是根據(jù)社會組織的類別劃分業(yè)務主管部門，如行業(yè)協(xié)會類、民辦非企業(yè)單位類、公益性組織類、學術(shù)團體類、聯(lián)合性團體類等，不同類別社會組織由不同的業(yè)務主管部門來管理。

其次，政府要制定包括資金、稅收、人才、場地等在內(nèi)多種優(yōu)惠措施來支持社會組織發(fā)展。在這種措施中，資金支持尤其重要，在國外社會組織組織的生存發(fā)展離不開政府的資助，如德國非營利組織約70%的收入來自政府，法國為60%，意大利為43%，英國為40%，澳大利亞為56%。因此，政府須將發(fā)展社會組織作為自己重要責任之一，加大對社會組織的資金扶持力度。

最后，營造有助于社會組織發(fā)展的社會氛圍。目前我國企業(yè)與社會成員的公民意識不強，對公益事業(yè)參與熱情不高，捐贈風氣尚未成形，社會大環(huán)境的不成熟成為制約我國社會組織發(fā)展的重要因素。社會組織的發(fā)展壯大離不開有利的社會氛圍，政府應當通過電視、報紙、網(wǎng)絡等途徑，采用各種各樣的方法對社會組織的作用進行宣傳，提高社會公眾對社會公益事業(yè)的責任心和參與度，形成有助于社會組織發(fā)展的社會環(huán)境。

除了政府的努力外，社會組織自身也應加強建設，以不斷提升組織的能力。要明確組織的使命和目的，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，強化組織內(nèi)部管理，大力引進高水平專業(yè)人才，開展人員培訓，提高組織成員素質(zhì)，加強自律和誠信制度建設，提高社會認同度和公信力。

（二）從法律法規(guī)層面上完善相關制度設計

完善政府向社會組織購買公共服務制度需要從法律法規(guī)層面上進行，而不能夠依靠地方政府及政府部門出臺的紅頭文件。從中央層面看，要修訂《政府采購法》，明確社會組織的供應商地位，并對購買程序、內(nèi)容、經(jīng)費預算等做出規(guī)定。各地方應根據(jù)修訂后的《政府采購法》，出臺實施細則或配套措施，既保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性，又較好體現(xiàn)地方的靈活性。完善法律法規(guī)為政府向社會組織購買公共服務提供堅實的制度保障，它明確政府和社會組織的各自責任，有效地規(guī)范和約束雙方行為，防止政府權(quán)力濫用，制止社會組織的不良行為。當雙方出現(xiàn)糾紛時，還提供了法律解決之道。根據(jù)當前政府向社會組織購買公共服務制度存在的缺陷，法律法規(guī)的制定要特別注意解決購買程序、購買內(nèi)容、定價標準、經(jīng)費來源、評估機制等問題，以有效地提高公共服務效果。

1．規(guī)范購買程序

程序的作用在于降低不確定性和減少隨意性。規(guī)范購買程序，要做的重點工作是明確購買流程：確定購買目標、購買范圍和項目→確定購買規(guī)模，編制預算→發(fā)布購買信息→組織實施購買→確定服務供應方，簽訂合同→確定評估機制，進行效果評估。當然，這只是通用的購買流程，在實際操作中，可以根據(jù)不同的購買內(nèi)容和購買方式，確定具體的購買流程。確定購買程序還應注意公開性，目前有哪些購買服務，具備何種資質(zhì)的社會組織可以承接這些項目，社會組織通過何種途徑獲取這些項目，政府有哪些優(yōu)惠政策，購買服務要注意哪些問題等，應通過電視、報紙、網(wǎng)絡等媒介發(fā)布，讓廣大社會組織獲悉。此外，購買程序既要從資質(zhì)和能力上嚴格把關，能夠選擇出管理水平高、能力強、信譽好的社會組織，又要體現(xiàn)出公平競爭性，即凡是具備條件的社會組織都要公正對待，給予其平等競爭的機會，切勿暗箱操作，搞內(nèi)定。為提高選擇過程的客觀公正性，還應在購買過程中引入第三方，通過其他組織、專家學者、社會公眾等參與評價備選的公共服務供應方，可以有效避免由政府單方面進行評價和選擇的局限性。

2．明確購買內(nèi)容

在確定公共服務購買內(nèi)容時，要注意政府職能外包和具體任務外包的區(qū)分。政府職能外包是將政府的某項職能委托給社會組織，具體任務外包是將某項具體的公共服務委托給社會組織。政府職能與具體公共服務是宏觀與微觀的關系，例如，社區(qū)公共服務屬于政府職能，為了履行這項職能，可以開展很多項目，如舉辦圖書館，為老人、殘疾人等特殊人群開展服務，開辦閱覽室、體育館等，這些是具體公共服務。政府購買并不是將政府職能外包，而是具體任務的外包。政府職能外包的內(nèi)容是不能細化和量化的，購買的經(jīng)費也不能確定，并且還使社會組織成為政府部門的延伸，隨時接受政府部門的指令性任務，使政府的手伸得更長。具體任務外包的內(nèi)容是確定的，任務清晰，經(jīng)費也明確，這樣既有現(xiàn)實操作性，社會組織又可以充分自主地開展活動，保持組織的獨立性。

確定公共服務購買內(nèi)容，還需要把握如下三項原則。一是有限性原則。這項原則意味著政府向社會組織購買的公共服務是有限的，不能夠?qū)⑺械墓卜斩嘉薪o社會組織，例如國防、警察服務、義務教育等事關重大的核心公共服務是不能委托的，即便委托給社會組織，也沒有能力完成。而扶貧救助、扶老助殘、文化體育科普、婦幼保護、法律援助、生態(tài)環(huán)境、促進就業(yè)等是公益性公共服務，不是核心公共服務，社會組織也有能力完成，因此可以納入購買內(nèi)容中。二是符合公眾需要原則，即在購買內(nèi)容選擇上，要符合公眾需求，致力于解決老百姓的民生問題。三是動態(tài)性原則。政府購買公共服務的內(nèi)容是一個動態(tài)的范疇，隨著市場經(jīng)濟的成熟，政府職能轉(zhuǎn)變和履行職能方式的改革，原來沒有納入購買內(nèi)容的公共服務，可以將其列入政府購買服務的范圍。

3．確定合理的價格標準

公共服務的成本構(gòu)成較為復雜，除少部分公共服務的成本可以量化外，絕大多數(shù)公共服務成本不能夠量化。目前還沒有找出對公共服務成本進行測算的有效方法，因此確定公共服務的價格是一個難點問題。為了盡可能使公共服務價格符合實際情況，在價格核算過程中，要遵循以下原則：一是應綜合考慮當?shù)氐奈飪r水平、居民收入、生活水平、財政能力等因素進行定價；二是應體現(xiàn)物有所值的原則，價格的高低要根據(jù)公共服務的實際價值大小來定；三是不以盈利為目標，重在保護公眾的利益，因為提供公共服務是政府義不容辭的責任，政府不能以提供公共服務作為盈利手段；四是適當維護作為公共服務供給者的社會組織的利益，以損益平衡或微利為標準。此外，為提高公共服務價格的合理性，應借助第三方的力量，聘請注冊會計師事務所參與價格制定。

4．確保資金來源，規(guī)范支付方式

政府向社會組織購買公共服務是一種新型公共服務供給方式，是社會組織替政府提供公共服務，而提供公共服務是政府的基本職責，既然如此，購買公共服務的資金理所當然應納入公共財政預算。在《政府采購法》以及地方的法規(guī)政策中應明確規(guī)定，向社會組織購買公共服務的資金屬于財政預算范疇，政府財政部門要根據(jù)本地區(qū)財力狀況和年度預算計劃統(tǒng)籌安排資金，合理使用資金。

在確保資金來源的基礎上，為提高資金的使用效率，還需規(guī)范支付方式。向社會組織支付公共服務資金一般不宜一次性支付，而應該分階段根據(jù)公共服務供給效果來支付。在政府與社會組織簽訂合同時，支付一定比例的資金（如20%或30%）作為啟動資金。然后根據(jù)合同履行進展程度付款，但預付比例最高不超過80%。余款待公共服務供給完成且評估結(jié)束后，根據(jù)評估結(jié)果支付，如果公共服務供給達不到合同規(guī)定的要求，余款將不予支付，或只支付部分余款。

5．建立專業(yè)評估機制

評估是測定公共服務效果的有效手段，也是最有效的監(jiān)督手段。構(gòu)建專業(yè)化的公共服務效果評估機制，要從如下幾方面著手：一是制定可操作化的評估標準，評估標準應當分級，同時要根據(jù)公共服務類別來設定不同的評估標準；二是要推進社會參與，明確公眾參與的辦法和途徑，使之制度化、常態(tài)化；三是建立評估專家?guī)?，吸納專家學者參與評估，提高評估的專業(yè)化水平；四是在評估方式上，要以客觀事實為依據(jù)，注重定期考核與結(jié)果考核相結(jié)合。

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The Issues and Strategies of Government Procurement of Public Services from Social Organizations

Wang Damei

As an important innovation in China’ public service system, government procurement of public services from social organizations is of great significance in terms of saving public expenditure and promoting the effectiveness of public services. There are issues concerning the procedure, content, pricing, financing and assessment mechanism of this developing practice, which could be solved from two aspects, namely the government support for social organizations and the relevant legislation.

social organizations; public service procurement; issues; solutions

D632．9

王達梅，廣東外語外貿(mào)大學政治與公共管理學院講師，博士，從事公共政策與政府經(jīng)濟學研究。

（責任編輯：李鈞）

教育部人文社會科學研究青年基金項目“構(gòu)建橫向援助機制，推進基本公共服務均等化——以廣東省構(gòu)建橫向援助機制為例”（項目編號：09YJC630047）。