論地方政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

海云志，劉徽翰

(甘肅省社會(huì)科學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

當(dāng)前，中國社會(huì)正在經(jīng)歷巨大的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變無論在速度、廣度還是難度方面都是前所未有的。伴隨著社會(huì)階層分化加劇和利益格局重構(gòu)，各種社會(huì)矛盾開始凸現(xiàn)出來,特別是群體性事件日漸呈上升趨勢(shì)，規(guī)模不斷擴(kuò)大，表現(xiàn)形式趨于激烈，造成的后果和影響也越來越嚴(yán)重。《2005年中國社會(huì)藍(lán)皮書》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從1993年到2003年間，因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的上訪、集會(huì)、請(qǐng)?jiān)?、游行、示威、罷工等群體性事件數(shù)量已由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由約73萬人增加到約307萬人?！?010年中國社會(huì)藍(lán)皮書》指出，2009年群體性事件仍然保持著多發(fā)態(tài)勢(shì)，環(huán)保問題成為引發(fā)社會(huì)沖突事件的重要因素。《2010年中國法治藍(lán)皮書》預(yù)測(cè)，由于社會(huì)還沒有完全走出金融危機(jī)陰影，一些群體就業(yè)困難，貧富差距加大，相對(duì)貧困人口增加，加上各種社會(huì)矛盾引發(fā)的各種群體性事件多發(fā)，2010年社會(huì)治安形勢(shì)仍然會(huì)比較嚴(yán)峻，維穩(wěn)壓力不會(huì)減輕。這些都說明頻頻發(fā)生的群體性事件已經(jīng)成為影響公共安全、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，同時(shí)也成為地方政府義不容辭的責(zé)任。預(yù)防突發(fā)性群體事件必須從源頭上加以治理，為此需要建立和完善一系列程序化、制度化和穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、社會(huì)危機(jī)預(yù)警機(jī)制

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)變革的社會(huì)，在后發(fā)展國家進(jìn)行現(xiàn)代化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)動(dòng)蕩和危機(jī)程度與現(xiàn)代化的速度有關(guān),亨廷頓認(rèn)為，“現(xiàn)代性帶來穩(wěn)定，現(xiàn)代化引起動(dòng)亂”[1]?，F(xiàn)代社會(huì)更是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。有學(xué)者斷言，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)從工業(yè)社會(huì)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，現(xiàn)代人正“坐在文明的火山口上”[2]。在這樣一個(gè)充滿變化和風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)中，只有建立完備的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，才能未雨綢繆，在發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)危機(jī)的某些征兆時(shí)，快速、有效地采取措施，將其化解在萌芽狀態(tài)中。

針對(duì)群體性突發(fā)事件的社會(huì)危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，關(guān)鍵是建立高效的社會(huì)心理檢測(cè)信息系統(tǒng)[3]。其重點(diǎn)有兩個(gè)方面，一是及時(shí)搜集和發(fā)現(xiàn)危機(jī)信息，對(duì)搜集到的信息進(jìn)行快速分析處理，然后根據(jù)科學(xué)的信息判斷標(biāo)準(zhǔn)和信息確認(rèn)程序?qū)Ρl(fā)危機(jī)的可能性作出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)和判斷；二是及時(shí)向相關(guān)部門發(fā)布危機(jī)可能爆發(fā)或即將爆發(fā)的信息，以引起有關(guān)人員或全社會(huì)的警惕。具體措施有：(1)成立專門的民意社情調(diào)研小組，進(jìn)行輿情采集、分析和評(píng)估，特別是對(duì)一些高危群體和利益受損群體，如農(nóng)民工、失業(yè)下崗工人、未就業(yè)大中專畢業(yè)生、高校學(xué)生、移民群體等要進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查；(2)對(duì)于勞資關(guān)系、農(nóng)村征地、城市拆遷、企業(yè)改制重組、移民安置補(bǔ)償、民族宗教隔閡等容易引發(fā)群體性沖突的領(lǐng)域，要高度敏感；對(duì)一些關(guān)鍵場(chǎng)所和重大節(jié)慶活動(dòng)要進(jìn)行專門監(jiān)測(cè)；(3)建立快速、準(zhǔn)確的社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)依法及時(shí)公開發(fā)布；(4)建立危機(jī)處理預(yù)案和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一旦發(fā)生群體性事件，能夠快速啟動(dòng)。

二、群體利益表達(dá)機(jī)制

不平則鳴，由于“訴苦文化”的傳承和公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，那些以往缺乏自己的代言人的地位低微的弱勢(shì)群體，現(xiàn)在已不甘于充當(dāng)沉默的大多數(shù)。在權(quán)益訴求和政治參與愿望提高的同時(shí)，如果沒有相應(yīng)的表達(dá)渠道，會(huì)積累社會(huì)不滿和怨恨。亨廷頓認(rèn)為，任何一個(gè)給定政體的穩(wěn)定都依賴于政治參與程度和政治制度化程度之間的關(guān)系，“如果要想保持政治穩(wěn)定，當(dāng)政治參與提高時(shí)，社會(huì)政治制度的復(fù)雜性、自治性、適應(yīng)性和內(nèi)聚力也必須隨之提高”[4]。從社會(huì)政治體系的角度看，當(dāng)一個(gè)權(quán)威性分配價(jià)值的系統(tǒng)無法滿足各種要求或無力承受壓力時(shí)，特別是利益表達(dá)的通道不足或者受到形形色色的“守門人”的阻礙時(shí)，當(dāng)局權(quán)威的合法性就會(huì)下降，該系統(tǒng)也會(huì)隨之崩潰[5]。群體性事件恰恰是系統(tǒng)輸入失敗的結(jié)果，在“全能主義”國家體制條件下，政府必然成為所有不滿訴求的對(duì)象。從絕大多數(shù)群體性事件案例可以看出,當(dāng)某一群體的合法權(quán)益受到威脅或損害時(shí)，利益相關(guān)群體會(huì)積極行動(dòng)起來。這時(shí)候如果群體利益表達(dá)的合法渠道不暢或受到壓制，行動(dòng)者就會(huì)采取更加極端的、非法的甚至暴力行為。應(yīng)星對(duì)中國西南一個(gè)水庫移民區(qū)集體上訪的研究表明，當(dāng)移民利益受到威脅時(shí)，他們首先是到相關(guān)管理部門“討說法去”[6]。游正林對(duì)某大型國有企業(yè)“重機(jī)廠”職工集體到政府部門上訪、靜坐事件的分析表明，由于企業(yè)負(fù)責(zé)人在企業(yè)兼并重組過程中沒有與職代會(huì)、黨委會(huì)、董事會(huì)、各年齡層次職工群體以及退休人員代表等各利益方進(jìn)行充分協(xié)商就單方面宣布破產(chǎn)，遂引發(fā)群體不滿和抗議行為[7]。隨著雙方?jīng)_突升級(jí)，最終政府也被牽涉其中，從間接利益訴求對(duì)象變成直接利益訴求對(duì)象。

建立和完善群體利益表達(dá)機(jī)制的措施主要有：(1)增加利益表達(dá)渠道的數(shù)量、場(chǎng)所和時(shí)間，形成專門的機(jī)構(gòu)，如各級(jí)信訪部門，在各種企業(yè)、事業(yè)單位和社團(tuán)組織內(nèi)部成立關(guān)乎群體利益要求的接待室；(2)重視和加強(qiáng)弱勢(shì)群體的話語表達(dá)權(quán)，積極為其提供行政、司法和道義性援助；(3)根據(jù)羅爾斯正義理論的第二個(gè)原則[8]，使社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等安排被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，在尊重效率和差別的情況下對(duì)弱勢(shì)群體利益優(yōu)先考慮和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)制度正義；(4)改變官僚主義、形式主義作風(fēng)，實(shí)行政務(wù)公開；(5)在涉及國計(jì)民生的政策制定過程中堅(jiān)持民主決策，加強(qiáng)各群體和組織代表的參與性，對(duì)各社會(huì)群體權(quán)益的合理合法性給予承認(rèn)，尊重和傾聽各方面的立場(chǎng)。

三、信息溝通與即時(shí)反饋機(jī)制

“媒介即信息”，在信息化時(shí)代，當(dāng)局要想單一壟斷和控制信息傳播已顯得力不從心。信息傳播過程同時(shí)也是信息加工過程，傳播渠道越長(zhǎng)、范圍越廣，信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性會(huì)越小。一旦出現(xiàn)謠言四起、小道消息滿天飛的情形，事件本身的真相就會(huì)變得黑白顛倒，信息接收者就會(huì)出現(xiàn)盲從行為。當(dāng)前媒體在有關(guān)群體性突發(fā)事件報(bào)道過程中存在的問題主要有：(1)關(guān)于事件發(fā)生端倪的信息獲取滯后。往往在事件發(fā)生后有關(guān)部門才發(fā)現(xiàn)問題，在事件過程中不能即時(shí)發(fā)布有關(guān)情況，例如2008年貴州甕安“6·28”事件。(2)信息不對(duì)稱。受眾沒有其他權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的信息，使得官方唯一發(fā)布的信息的真實(shí)性受到懷疑；(3)對(duì)信息進(jìn)行封鎖。一旦突發(fā)事件發(fā)生，首先采取的措施不是及時(shí)反饋，而是封鎖信息，不讓公眾和上級(jí)部門知道，或者迫于壓力謊報(bào)、瞞報(bào)信息，例如2003年湖南嘉禾強(qiáng)制拆遷事件。(4)極力辟謠，敷衍了事。相關(guān)部門在群體性事件發(fā)生過程中，面對(duì)媒體的報(bào)道和公眾的批評(píng)質(zhì)疑往往一味進(jìn)行辟謠和否認(rèn)，或者前后報(bào)道不一致、閃爍其詞，如2009年湖北石首“6·17”事件。諸如此類遲滯和不良的信息反饋方式，既損害了政府的形象和公信力，也無助于危機(jī)的預(yù)防和化解。如果說群體性事件中那些利益不相關(guān)者也積極行動(dòng)起來是因?yàn)椤安幻髡嫦唷?，那么掌握“知情?quán)”和“信息發(fā)布權(quán)”的地方政府權(quán)威部門就有責(zé)任首先告知真相，而不要事后一味指責(zé)群眾的盲從和無知。

當(dāng)前政府在涉及報(bào)道群體性事件方面趨向于強(qiáng)化媒介管理，這一動(dòng)機(jī)根源于國家社會(huì)主義的政權(quán)合法性特點(diǎn)，因?yàn)椤爱?dāng)合法性建立于政績(jī)表現(xiàn)基礎(chǔ)上時(shí)，政府危機(jī)容易引發(fā)政體危機(jī)”[9]。然而這種單一聲音和強(qiáng)化管制反過來又導(dǎo)致公眾更大的不信任。因此，只有建立完備的、開放的和快速的信息溝通與反饋機(jī)制，才能掌控輿論制高點(diǎn)，引導(dǎo)公眾輿論，化解群體行動(dòng)，消除謠言和媒體炒作的負(fù)面影響。2008年重慶出租車罷運(yùn)事件中，對(duì)媒體的成功運(yùn)用，為信息時(shí)代地方政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)和重大突發(fā)事件提供了有益借鑒[10]。官方媒體在事件發(fā)生后，由于在第一時(shí)間公開問題真相，采取對(duì)話和協(xié)商的態(tài)度處理問題，迅速平息了群體性事件趨于惡化的可能性。針對(duì)以上問題和一些案例的成功經(jīng)驗(yàn)，完善針對(duì)群體性事件的信息反饋機(jī)制應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：(1)第一時(shí)間原則，即在最短時(shí)間內(nèi)發(fā)布事件情況；(2)公開透明原則，公開事實(shí)真相，不隱瞞事實(shí)；(3)第三方正名原則，允許其他媒體參與報(bào)道；(4)坦誠、真實(shí)原則，堅(jiān)持實(shí)事求是，不歪曲事實(shí)；(5)情感共鳴原則，政府當(dāng)局和社會(huì)各界要對(duì)事件中的受害者和利益受損者給予理解和同情；(6)口徑一致原則，對(duì)事件的定性要得當(dāng)，前后報(bào)道保持統(tǒng)一；(7)留有余地原則，地方管理部門領(lǐng)導(dǎo)人公開承諾要適度，留有余地。

四、社會(huì)不滿疏導(dǎo)機(jī)制

一項(xiàng)集體行動(dòng)的發(fā)生，并不單純是工具理性計(jì)算的結(jié)果，情感在集體行動(dòng)過程中起著更為突出的“催化劑”作用。勒朋通過對(duì)群體心理的分析表明，當(dāng)人們結(jié)合為一個(gè)群體時(shí)，由于規(guī)模和力量增加、責(zé)任分散以及相互感染等原因，群體容易出現(xiàn)集體興奮狀態(tài)，在行動(dòng)過程中會(huì)變得沖動(dòng)、易變、急躁、易受暗示、輕信、簡(jiǎn)單化、狂熱、偏執(zhí)、專橫和保守。這樣的群體“很容易作出劊子手的舉動(dòng)，同樣也容易慷慨就義”[11]。于建嶸對(duì)貴州甕安事件分析后認(rèn)為這是一起“社會(huì)泄憤事件”，因?yàn)橐恍┥顚拥拿軟]有得到解決，在遇到個(gè)別觸發(fā)事件時(shí)，即使是利益不相關(guān)者群體也會(huì)借機(jī)發(fā)泄原先積郁的社會(huì)不滿，參與打砸搶燒[12]。應(yīng)星通過對(duì)西南地區(qū)兩個(gè)群體性事件個(gè)案的比較，認(rèn)為集體行動(dòng)與傳統(tǒng)文化心理中的“氣”的釋放、升華和調(diào)控有關(guān)，“氣場(chǎng)”(一種情感氛圍)的演化與事件周期相呼應(yīng)[13]。李培林在《2010年社會(huì)藍(lán)皮書》發(fā)布暨中國社會(huì)形勢(shì)報(bào)告會(huì)上強(qiáng)調(diào)“非階層性的、無直接利益的群體性沖突”事件在凸顯。這里的“非階級(jí)性的”是說參加的人群來自社會(huì)各個(gè)方面，“無直接利益的”是指參加群體性事件的人和事件本身沒有關(guān)系。

從以上分析中可以看出，群體性怨恨如果不能得到及時(shí)釋放，就會(huì)積重難返，所謂“川壅而潰，傷人必多”(《國語·周語上·邵公諫弭謗》)。如果發(fā)泄不滿的渠道受到壓制，不但反抗可能會(huì)趨于極端化，而且這種共同的仇恨會(huì)成為異質(zhì)成分的凝聚劑，促使對(duì)立者同仇敵愾，行動(dòng)更加團(tuán)結(jié)一致[14]。因此，需要建立完善的社會(huì)不滿疏導(dǎo)機(jī)制，建立一系列 “安全閥”制度，為群體提供一種渠道，將敵意與緊張通過社會(huì)所允許的手段及時(shí)宣泄出來，使“沖突充當(dāng)釋放敵意的出口”，從而起到“發(fā)泄釋放的通道的作用”[15]。民間諷刺、電話投訴、上訪、游行、示威等，在一定程度上都是社會(huì)沖突釋放的途徑。就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)而言，關(guān)鍵是社會(huì)沖突調(diào)解的制度化，如健全信訪制度、領(lǐng)導(dǎo)直接接待群眾制度、管理部門與群眾及其代表面對(duì)面協(xié)商制度、民主評(píng)議干部制度、公民參與聽證和公示制度、保護(hù)舉報(bào)人制度、司法無償援助集體受害者制度等。

五、地方政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)機(jī)制

群體性事件的頻繁發(fā)生,既對(duì)政府合法性提出挑戰(zhàn),也使政治決策者面臨考驗(yàn)。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)是群體性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的決策者、指揮者、協(xié)調(diào)者和法律執(zhí)行者，積極主動(dòng)采取各種措施應(yīng)對(duì)群體性事件、維護(hù)一方社會(huì)穩(wěn)定是其首要職責(zé)。從目前的一些群體性事件案例看，其發(fā)生與政府行為不當(dāng)有很大關(guān)系。如2008年重慶“11·03”出租車罷運(yùn)事件、甘肅隴南“11·17”拆遷事件和2009年吉林通鋼“7·24”事件等是政府與民爭(zhēng)利、不作為或在某一方面決策失當(dāng)引發(fā)的；2009年海南東方市感城鎮(zhèn)“3·23”事件是歷史遺留問題長(zhǎng)期積累得不到解決而引發(fā)的；2008年云南孟連“7·19”膠農(nóng)事件是政府公務(wù)人員工作粗暴、態(tài)度惡劣引發(fā)的；2008年貴州甕安“6·28”事件是在事件發(fā)生初期反應(yīng)滯后和處理不當(dāng)促使矛盾進(jìn)一步激化的。諸如此類的事件的發(fā)生，都與地方政府在事前或事件過程中的舉措有關(guān)，應(yīng)當(dāng)通過法定程序追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。貴州省委在甕安“6·28”事件后迅速啟動(dòng)干部問責(zé)程序，對(duì)州、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府主要相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行免職，被稱為“開了中國重大突發(fā)群體性事件干部問責(zé)的先河”[16]。但是，由于當(dāng)前還沒有健全、統(tǒng)一和可操作的問責(zé)法規(guī)，在一些事件之后的責(zé)任追究上，目前還存在大量爭(zhēng)議。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)被免職之后不久卻“悄悄地復(fù)出”或者明目張膽地異地為官，使得問責(zé)制在事實(shí)上形同虛設(shè)，成為“問責(zé)秀”[17]。

在這種“壓力型體制”下，完善地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和問責(zé)制還需要一段時(shí)間不懈的努力。目前可從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善：(1)改進(jìn)工作作風(fēng)，堅(jiān)持雙重負(fù)責(zé)原則，樹立為人民負(fù)責(zé)的意識(shí)，依法行政；(2)逐步減弱行政執(zhí)法的封閉性和保守性，增強(qiáng)外部監(jiān)督的力度，認(rèn)真接受人大、政協(xié)、各社會(huì)團(tuán)體和人民群眾的監(jiān)督；(3)完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和政府責(zé)任追究機(jī)制，制定對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令免職的規(guī)定，對(duì)不稱職、不勝任且不主動(dòng)辭職的干部，要責(zé)令其辭職，對(duì)負(fù)有主要責(zé)任的可以直接免職并不復(fù)錄用；(4)完善各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，改變由上級(jí)單一考核的局面，增加公民評(píng)議比重；(5)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的年度述職報(bào)告應(yīng)當(dāng)公之于眾，以便接受公民評(píng)議和監(jiān)督。

總之，群體性事件的有效應(yīng)對(duì)和積極預(yù)防，從宏觀方面說，關(guān)鍵在于調(diào)整社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，縮小貧富差距和維護(hù)社會(huì)公正；從微觀上說，針對(duì)每一個(gè)事件，地方政府管理部門要在思想上高度重視，在行動(dòng)上采取靈活適當(dāng)?shù)牟呗?。除了以上談到的五點(diǎn)機(jī)制外，還有多元利益主體協(xié)商機(jī)制、管理部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制和針對(duì)高危群體的社會(huì)保障機(jī)制等。只有通過一系列長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，將群體性抗議活動(dòng)納入到法律制度框架內(nèi)，才有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

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