農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)化中的政府責(zé)任研究
——以重慶市為例

鐘 宜

(重慶行政學(xué)院，重慶 400041)

一、重慶農(nóng)民市民化特殊機(jī)理與路徑選擇

現(xiàn)代化是工業(yè)化、城市化和市民化遞進(jìn)發(fā)展過(guò)程，不同國(guó)家由于制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和采取政策措施不同，會(huì)形成不同的道路和實(shí)際效果。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)人口占很大比例，而西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更落后，農(nóng)民市民化任務(wù)更艱巨，進(jìn)程更復(fù)雜。

(一)重慶特殊市情使農(nóng)民市民化面臨巨大挑戰(zhàn)

重慶地處內(nèi)陸西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展相對(duì)滯后，市場(chǎng)、技術(shù)、信息基礎(chǔ)薄弱，自然條件差，人口壓力大，與中外農(nóng)民市民化問(wèn)題比更具特殊性。首先，重慶是大城市、大農(nóng)村和大庫(kù)區(qū)并存。農(nóng)村面積占全市幅員97%以上，2006年末農(nóng)村戶(hù)籍人口2 353萬(wàn)人，占全市總?cè)丝?3.5%，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠強(qiáng)大，工業(yè)化發(fā)展不充分，就業(yè)容量大的服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)體系尚不完善。其次，地區(qū)發(fā)展不平衡?！耙蝗Α迸c“兩翼”之間發(fā)展差距大，人均GDP之比為2.4∶1，城市居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入比達(dá)4∶1，高于全國(guó)的3.3∶1。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著諸多體制約束，人的綜合素質(zhì)和觀念行為還不適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展需要。

(二)以農(nóng)民流動(dòng)轉(zhuǎn)移為突破口是重慶推進(jìn)農(nóng)民市民化的現(xiàn)實(shí)選擇

首先，農(nóng)民工是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的特有現(xiàn)象，是農(nóng)民市民化的重要方式和渠道。重慶既是農(nóng)民工輸出大市，也是農(nóng)民工就業(yè)大市，總體上看重慶農(nóng)民工有兩個(gè)特點(diǎn)：一是規(guī)模龐大。截至2006年底，全市農(nóng)村勞動(dòng)力總量1 473萬(wàn)人中已向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移825萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的56%，已轉(zhuǎn)移比重位居全國(guó)第一，在全市城鎮(zhèn)職工中農(nóng)民工已占職工總數(shù)60%以上。二是分布廣泛。除在市外務(wù)工外，全市40個(gè)區(qū)縣均有各類(lèi)型農(nóng)民工，其中主城區(qū)和其他區(qū)縣城吸納農(nóng)民工316.3萬(wàn)人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納農(nóng)民工118.7萬(wàn)人左右。在產(chǎn)業(yè)分布上從事第二產(chǎn)業(yè)的約占42%，從事第三產(chǎn)業(yè)的約占54%。其中以在建筑業(yè)、機(jī)械制造業(yè)、餐飲業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)民工最多，占其總量的83%。其次，農(nóng)民工已成為擴(kuò)大就業(yè)、增加農(nóng)民收入的主渠道。重慶農(nóng)村土地資源少和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力多，農(nóng)民外出務(wù)工拓寬了就業(yè)渠道，成為增加收入的重要來(lái)源。農(nóng)民工群體中的一些人在城市務(wù)工增長(zhǎng)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)本領(lǐng)，走上了回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)道路。據(jù)估計(jì)，目前每100個(gè)外出農(nóng)民工就有4人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，他們帶回了資金、技術(shù)、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)觀念和現(xiàn)代管理方式，促進(jìn)了農(nóng)村特別是西部落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(三)目前農(nóng)民外出務(wù)工和權(quán)益保障問(wèn)題，影響并制約著農(nóng)民的流動(dòng)轉(zhuǎn)移

以重慶為例，目前農(nóng)民工存在的主要問(wèn)題有：一是城鄉(xiāng)游離性強(qiáng)，不夠穩(wěn)定。調(diào)查顯示，目前重慶農(nóng)民工超過(guò)5年以上的占21%，工作2～5年的占30%，工作1～2年的占32%，l年以下的占17%。二是職業(yè)及收入等方面差異性大。從就業(yè)看用工單位農(nóng)民工約240萬(wàn)人，占76%；自主經(jīng)營(yíng)者、個(gè)體工商戶(hù)約50萬(wàn)人，占16%；其他靈活就業(yè)人員約26.3萬(wàn)人，占8%。從收入看，2006年，從事商貿(mào)、家政等服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員月均收入為400～800元，而管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)工人月均收入在1 000～1 200元左右。絕大多數(shù)農(nóng)民工收入明顯低于城鎮(zhèn)職工平均收入水平。三是農(nóng)民工整體素質(zhì)不高。在我市農(nóng)民工中具有高中及以上文化的約占19%，初中文化的約占56%，小學(xué)及以下文化的約占25%，其中僅有25%左右的農(nóng)民工在外出務(wù)工前接受過(guò)短期技能培訓(xùn)。四是權(quán)益常常得不到有效保障。全市僅有34．7%的農(nóng)民工與雇主簽訂了用工合同，并且在已簽合同中大部分僅強(qiáng)調(diào)用工單位權(quán)利和農(nóng)民工義務(wù)，許多合同內(nèi)容不規(guī)范。在社會(huì)保障方面，全市農(nóng)民工社會(huì)保障覆蓋面窄，多數(shù)沒(méi)有工傷保險(xiǎn)，由于勞動(dòng)用工制度不健全和缺乏規(guī)范管理，加之保險(xiǎn)費(fèi)繳納不能跨省市、地區(qū)、城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，使已有的政策難以落實(shí)。在公共服務(wù)方面，農(nóng)民工在子女就學(xué)、看病就醫(yī)、文化服務(wù)及權(quán)益保護(hù)等方面面臨許多困難，制約著農(nóng)民工的生存與發(fā)展。五是生活條件艱苦，在城鎮(zhèn)就業(yè)謀生不易。與城市居民比，農(nóng)民工就業(yè)領(lǐng)域主要集中在一些臟、累、苦、險(xiǎn)工種上，工作環(huán)境較差，大多以體力勞動(dòng)為主，居住條件普遍簡(jiǎn)陋。六是制度明顯缺失，使農(nóng)民工問(wèn)題難以從根本上得到解決。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，我國(guó)許多法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民工沒(méi)有明確的權(quán)益保護(hù)條款，在一些重要的具體制度和政策上，與其他社會(huì)群體比最為缺失。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，一些相關(guān)部門(mén)缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理的職能依據(jù)，影響著農(nóng)民工服務(wù)管理體制形成有效。

(四)地方政府在農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)化中的重要作用

農(nóng)民市民化實(shí)質(zhì)是政策和制度的變遷過(guò)程，政府扮演著重要的角色和發(fā)揮著重要作用。首先，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年發(fā)展，重慶已初步具備了“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”條件，可以和能夠加大對(duì)農(nóng)民市民化的投入及工作力度。其次，重慶積累了一些統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。包括初步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共財(cái)政框架；積極縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距；加快交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的框架體系；初步構(gòu)建起行政層次少、管理較規(guī)范、運(yùn)行成本低的直轄市行政管理體制；大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，等等。第三，在戰(zhàn)略思想上形成了比較完整的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思路和推進(jìn)農(nóng)民市民化發(fā)展方案。概括起來(lái)就是“打造一個(gè)平臺(tái)，突破一個(gè)關(guān)鍵，推動(dòng)雙向?qū)M(jìn)，完成三項(xiàng)任務(wù)”。即打造好“一圈兩翼”戰(zhàn)略平臺(tái)，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局；突破農(nóng)民工制度建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題，逐步構(gòu)建起城鄉(xiāng)相互銜接的制度體系；推動(dòng)農(nóng)村人口“進(jìn)城就業(yè)”、城鎮(zhèn)資源要素“進(jìn)村扶農(nóng)”雙向?qū)M(jìn)，體現(xiàn)“兩哺”方針，推進(jìn)“兩化”進(jìn)程，在加快發(fā)展中縮小城鄉(xiāng)差距；通過(guò)改革試驗(yàn)，完成“共建共享新重慶”發(fā)展任務(wù)、“構(gòu)建科學(xué)發(fā)展機(jī)制”改革任務(wù)和“為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供范例”的試驗(yàn)示范任務(wù)。

二、重慶農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)化中的政府責(zé)任分析

農(nóng)民工的流動(dòng)轉(zhuǎn)移總體上可分為三大階段，這就是轉(zhuǎn)移前、轉(zhuǎn)移中和轉(zhuǎn)移后。與之相應(yīng)存在和反映出來(lái)的問(wèn)題有三大類(lèi)：一是農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程中的內(nèi)生機(jī)制問(wèn)題。目前我國(guó)農(nóng)民的非農(nóng)化過(guò)程主要還是建立在市場(chǎng)化基礎(chǔ)之上，農(nóng)民外出打工是自身勞動(dòng)力條件與城市用工單位對(duì)接、協(xié)商的結(jié)果，進(jìn)城農(nóng)民工素質(zhì)較低是一個(gè)普遍性問(wèn)題。二是農(nóng)民非農(nóng)化與市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化不同步問(wèn)題。新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民非農(nóng)化與工業(yè)化、城市化非同步可分為前期和后期，前期表現(xiàn)為工業(yè)化超前于城市化，后期指改革開(kāi)放以來(lái)，一個(gè)時(shí)期內(nèi)大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村涌入城市，造成用工需求短缺，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不足，這在西部表現(xiàn)尤為突出。三是在農(nóng)民市民化進(jìn)程中因制度及政策原因帶來(lái)的各種問(wèn)題。農(nóng)民市民化既指職業(yè)和生活來(lái)源、生活地域的改變，又指生活方式、生存狀態(tài)狀態(tài)的變化。由于戶(hù)籍制度和各種社會(huì)政策滯后，造成農(nóng)民工群體在城市的社會(huì)隔閡和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成本過(guò)高。因此研究政府責(zé)任問(wèn)題，應(yīng)立足以上三個(gè)階段和貫穿其中的各種問(wèn)題展開(kāi)。

(一)在流動(dòng)轉(zhuǎn)移前環(huán)節(jié)，政府應(yīng)強(qiáng)化和履行好職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)引導(dǎo)、跟蹤維權(quán)和權(quán)益保障等責(zé)任

據(jù)調(diào)查，目前影響農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移諸因素中，排在前面的是就業(yè)能力、就業(yè)機(jī)會(huì)、農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移的權(quán)利及相關(guān)制度。政府應(yīng)著力履行以下責(zé)任：

1.實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升工程。目前農(nóng)民工技能素質(zhì)存在的主要問(wèn)題是政府投入不足，培訓(xùn)多數(shù)時(shí)間短、質(zhì)量差，不能滿(mǎn)足企業(yè)對(duì)技術(shù)工人需要。為此要求：一是要在政府主導(dǎo)下，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)和規(guī)范各類(lèi)市場(chǎng)主體參與服務(wù)和培訓(xùn)。農(nóng)民工數(shù)量大，單憑政府力量不可能完全滿(mǎn)足培訓(xùn)和服務(wù)需求，要強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，發(fā)揮市場(chǎng)作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民工自身積極性。目前能夠開(kāi)展農(nóng)民工培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)很多，縣鄉(xiāng)閑置的教學(xué)資源也不少，政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)組織，協(xié)調(diào)各方力量形成合力。二是大力發(fā)展多層次、多形式職業(yè)技能培訓(xùn)。要積極探索新的培訓(xùn)方式和提高培訓(xùn)針對(duì)性、實(shí)效性。對(duì)農(nóng)村新生勞動(dòng)力進(jìn)行系統(tǒng)職業(yè)技能培訓(xùn)，實(shí)行和落實(shí)免費(fèi)就讀中職學(xué)校政策；對(duì)農(nóng)村務(wù)工創(chuàng)業(yè)者進(jìn)行務(wù)工創(chuàng)業(yè)常識(shí)、專(zhuān)業(yè)操作技能等短期培訓(xùn)，鼓勵(lì)已進(jìn)城農(nóng)民工參加職業(yè)技能繼續(xù)教育培訓(xùn)。政府和行業(yè)主管部門(mén)要督促企業(yè)按照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，有計(jì)劃地進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。三是各級(jí)財(cái)政要加大投入，建立“多方分擔(dān)、分級(jí)負(fù)責(zé)”培訓(xùn)籌資機(jī)制。中央和地方財(cái)政要把農(nóng)民工培訓(xùn)列入預(yù)算，加大支持力度，對(duì)承擔(dān)公益性培訓(xùn)的民營(yíng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行減免稅。對(duì)符合條件的公辦、民辦技校和其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)允許發(fā)放助學(xué)貸款。對(duì)普及性培訓(xùn)實(shí)行全免費(fèi)，對(duì)一般性勞務(wù)培訓(xùn)建立完善雇主付費(fèi)機(jī)制，對(duì)繼續(xù)教育和深造型培訓(xùn)構(gòu)建企業(yè)、個(gè)人為主體的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，對(duì)稀缺行業(yè)中高端人力資源培訓(xùn)給予適度財(cái)政補(bǔ)貼。設(shè)想利用遠(yuǎn)程教育與農(nóng)村現(xiàn)有教育資源結(jié)合方式，或采用二次培訓(xùn)或轉(zhuǎn)培訓(xùn)方式解決受經(jīng)費(fèi)不足和師資設(shè)備。四是以農(nóng)村初中畢業(yè)生為主要對(duì)象，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。地方政府應(yīng)把發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育同發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育放在同等重要位置，可在有條件地區(qū)推行“9+1”義務(wù)教育，對(duì)未升學(xué)的初中畢業(yè)生根據(jù)就業(yè)意向自愿選擇專(zhuān)業(yè)，免費(fèi)參加半年至1年的短期職業(yè)教育。大力發(fā)展以培養(yǎng)中高級(jí)技術(shù)工人為主要目標(biāo)的中高等職業(yè)院校和技工學(xué)校，通過(guò)設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金、發(fā)放助學(xué)貸款等方式，鼓勵(lì)農(nóng)村初中畢業(yè)生接受正規(guī)和高水平的職業(yè)技術(shù)教育。五是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的引導(dǎo)教育，全面提高農(nóng)民工綜合素質(zhì)。

2.實(shí)施就業(yè)引導(dǎo)工程。擴(kuò)大和疏通就業(yè)信息渠道是實(shí)現(xiàn)就業(yè)的重要條件，目前農(nóng)民外出就業(yè)主要是依靠親戚朋友介紹、同鄉(xiāng)引薦或自謀出路，由于市場(chǎng)中介行為不規(guī)范，一些不法分子以職業(yè)介紹為名從事詐騙活動(dòng)。政府要強(qiáng)化公益服務(wù)與規(guī)范市場(chǎng)服務(wù)結(jié)合，大力開(kāi)拓和發(fā)展適合農(nóng)民工需要的就業(yè)服務(wù)。一是由勞動(dòng)力流出地政府主導(dǎo)、各類(lèi)服務(wù)組織參與，圍繞外出就業(yè)農(nóng)民的需求發(fā)展有組織的勞務(wù)輸出。健全縣鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系和信息渠道，免費(fèi)為準(zhǔn)備外出就業(yè)的農(nóng)民發(fā)放相關(guān)資料，提供政策咨詢(xún)和就業(yè)信息，發(fā)揮公共信息渠道作用。鼓勵(lì)社會(huì)各類(lèi)服務(wù)組織和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與企業(yè)建立固定聯(lián)系，定向輸送勞動(dòng)力，搞好輸出后服務(wù)。二是勞動(dòng)力流入地公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要普遍向外地農(nóng)民工開(kāi)放，免費(fèi)為其提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹等服務(wù)。要降低門(mén)檻，簡(jiǎn)化手續(xù)，收集適合農(nóng)民工崗位信息。鼓勵(lì)有條件的大中城市建立專(zhuān)門(mén)的公共就業(yè)服務(wù)場(chǎng)所，集中為農(nóng)民工提供免費(fèi)就業(yè)服務(wù)。三是勞動(dòng)力流入較多的城市要建設(shè)政府監(jiān)督管理的零工交易場(chǎng)所，免費(fèi)為農(nóng)民工提供供求直接見(jiàn)面平臺(tái)。要加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)管理，有關(guān)部門(mén)要聯(lián)手規(guī)范職業(yè)中介行為，嚴(yán)格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，打擊違法犯罪活動(dòng)。四是政府要完善農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)吸納政策，保障享有平等就業(yè)權(quán)利和同等勞動(dòng)待遇。包括鼓勵(lì)扶持吸納農(nóng)民工能力強(qiáng)的建筑安裝、勞務(wù)分包、交通運(yùn)輸、紡織服裝、商貿(mào)飲食、生活服務(wù)等行業(yè)和企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)城市企業(yè)招收吸納農(nóng)民工；消除就業(yè)身份歧視，不得再以城鄉(xiāng)戶(hù)籍設(shè)置行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位用工招錄門(mén)檻；全面推行勞動(dòng)合同制度，建立農(nóng)民工工資支付保障制度；扶持和規(guī)范勞務(wù)中介公司發(fā)展，鼓勵(lì)打造勞務(wù)品牌，政府勞務(wù)采購(gòu)訂單優(yōu)先向品牌勞務(wù)公司傾斜；完善市、區(qū)縣(自治縣)兩級(jí)管理，三級(jí)網(wǎng)絡(luò)覆蓋的促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.鼓勵(lì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城。農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)轉(zhuǎn)移涉及權(quán)利和制度環(huán)境，當(dāng)前農(nóng)民市場(chǎng)就業(yè)障礙已基本排除，但勞動(dòng)權(quán)益、社會(huì)權(quán)利、自由遷移權(quán)利缺失狀況沒(méi)有根本改變，需進(jìn)行一系列制度創(chuàng)新。一是以居定戶(hù)、分類(lèi)管理、著眼流動(dòng)，實(shí)行激勵(lì)城鎮(zhèn)化戶(hù)籍管理政策。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移戶(hù)口的兩年內(nèi)，繼續(xù)享受原農(nóng)村居民惠農(nóng)政策，對(duì)本市籍農(nóng)村居民全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)條件，具有合法固定居所即可入戶(hù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或放棄或保留由承包人自愿選擇。有條件地放開(kāi)區(qū)縣城和主城區(qū)落戶(hù)條件，入戶(hù)后應(yīng)依法退出農(nóng)村承包地。對(duì)可保留但自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，予以減免創(chuàng)業(yè)稅費(fèi)等獎(jiǎng)勵(lì)政策。二是鼓勵(lì)農(nóng)村新生勞動(dòng)力、大中專(zhuān)學(xué)生、退伍士兵將戶(hù)口轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)。通過(guò)資助就讀中職學(xué)校等政策，鼓勵(lì)農(nóng)村新生勞動(dòng)力自愿將戶(hù)口轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)。本地籍農(nóng)村學(xué)生在市內(nèi)就讀大中專(zhuān)學(xué)校的可自愿選擇是否轉(zhuǎn)戶(hù)。引導(dǎo)退伍士兵自愿將戶(hù)口遷移到城鎮(zhèn)，享受落戶(hù)地城鎮(zhèn)復(fù)轉(zhuǎn)軍人安置政策和資助就讀職業(yè)學(xué)校政策。三是對(duì)市外人口遷移落戶(hù)，仍按有利于資本集聚和技術(shù)引進(jìn)原則實(shí)行必要的門(mén)檻限制。對(duì)投資人員、科技人員實(shí)行便利準(zhǔn)入，對(duì)其他人員視情況制定準(zhǔn)入條件。四是探索將特殊群體成建制轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口。對(duì)1985年以來(lái)我市征而未轉(zhuǎn)、人均土地低于0.5畝的農(nóng)村居民，人均耕地低于0.3畝的“城中村”居民，可考慮全部成建制就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

4.高度重視維護(hù)農(nóng)民工的土地承包權(quán)益和妥善處理土地承包糾紛問(wèn)題。首先，要堅(jiān)持農(nóng)村現(xiàn)有土地政策，維護(hù)農(nóng)民工的土地承包權(quán)益。按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得剝奪和限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地權(quán)利。承包期內(nèi)應(yīng)當(dāng)按照承包方意愿，保留土地承包權(quán)或允許依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。其次，在解決土地承包糾紛問(wèn)題時(shí)，必須認(rèn)真貫徹《農(nóng)村土地承包法》和中央關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系政策。外出農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，只要在土地二輪承包中獲得承包權(quán)，就應(yīng)將承包地還給原承包戶(hù)繼續(xù)耕作。鄉(xiāng)村組織已經(jīng)將承包地發(fā)包他人耕種的，如果是短期合同，應(yīng)將承包收益支付給原承包戶(hù)，合同到期后將土地還給原承包戶(hù)耕種。如果是長(zhǎng)期合同，可修訂合同將土地還給原承包戶(hù)，或通過(guò)協(xié)商給原承包戶(hù)以適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)外出務(wù)工農(nóng)民中少數(shù)沒(méi)有參加二輪承包、現(xiàn)在要求返鄉(xiāng)承包土地的，要區(qū)別情況，通過(guò)協(xié)商妥善處理。第三，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民工自愿、依法、有償轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)。鄉(xiāng)村組織要積極推進(jìn)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，但不能代替農(nóng)民決策，必須明確土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持平等協(xié)商、自愿、有償原則。

5.重視解決農(nóng)村“留守兒童”問(wèn)題。農(nóng)民工外出后孩子留在農(nóng)村，缺乏完整的家庭教育，地方政府要把做好“留守兒童”教育工作與農(nóng)村寄宿學(xué)校建設(shè)結(jié)合起來(lái)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建擴(kuò)建一批寄宿制學(xué)校，滿(mǎn)足農(nóng)民工子女寄宿學(xué)習(xí)的需要。中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)中西部省區(qū)寄宿學(xué)校建設(shè)的支持。

(二)在流動(dòng)轉(zhuǎn)移中環(huán)節(jié)，政府要增強(qiáng)和履行好勞動(dòng)用工、企業(yè)監(jiān)管、養(yǎng)老醫(yī)療保障、住房、社會(huì)權(quán)益保障等責(zé)任

目前農(nóng)民工問(wèn)題最多的是進(jìn)入城市就業(yè)后面臨的工資問(wèn)題、勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題、社會(huì)權(quán)益保障等問(wèn)題，政府要切實(shí)負(fù)起應(yīng)盡責(zé)任：

1.加強(qiáng)農(nóng)民工工資和用工管理。進(jìn)城農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益受損害情況較為普遍，工資、工時(shí)、工傷等勞動(dòng)權(quán)益問(wèn)題突出，加強(qiáng)農(nóng)民工用工管理是保障其各項(xiàng)勞動(dòng)權(quán)益的基礎(chǔ)工作，為此要抓好四項(xiàng)制度建設(shè)。一是建立工資支付保證金制度，杜絕拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象。要繼續(xù)以建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，認(rèn)真治理中小型勞動(dòng)密集型加工企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題。既要抓清欠、加大執(zhí)法力度，又要在建立預(yù)防和解決拖欠工資長(zhǎng)效機(jī)制上下工夫，加快推進(jìn)工資支付保證金制度、工資支付監(jiān)控制度和勞動(dòng)保障守法誠(chéng)信制度建設(shè)。要將工資支付情況作為評(píng)價(jià)企業(yè)勞動(dòng)保障誠(chéng)信等級(jí)的主要依據(jù)之一。二是嚴(yán)格執(zhí)行并不斷完善最低工資制度，推動(dòng)農(nóng)民工工資合理增長(zhǎng)。首先各地要依法適時(shí)調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)對(duì)各地制定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)和監(jiān)督，落實(shí)兩年至少調(diào)整一次的規(guī)定，加快制定小時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)。其次要加強(qiáng)執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法力度。最低工資應(yīng)包括基本工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼和個(gè)人應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但不包括加班加點(diǎn)工資、特殊勞動(dòng)條件下的工資、特殊崗位津貼等。再次要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)工資分配的宏觀調(diào)控，指導(dǎo)企業(yè)建立正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制，促使農(nóng)民工工資合理增長(zhǎng)。三是全面推行勞動(dòng)合同制度，切實(shí)加強(qiáng)勞動(dòng)用工管理。農(nóng)民工用工管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，多數(shù)都與用人單位不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同或簽訂違反法律規(guī)定合同有關(guān)。必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《勞動(dòng)法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，推動(dòng)各類(lèi)企業(yè)同農(nóng)民工按照平等自愿、協(xié)商一致、依法訂立原則簽訂勞動(dòng)合同。相關(guān)部門(mén)要制定適用于農(nóng)民工的勞動(dòng)合同示范文本，告知工資發(fā)放、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)安全、工作時(shí)間和休假制度等規(guī)定，要規(guī)定違反法律效力合同的主要責(zé)任在用人單位。重點(diǎn)抓好農(nóng)民工比較集中的建筑、餐飲、加工等行業(yè)的勞動(dòng)合同管理工作，勞動(dòng)保障部門(mén)要實(shí)行勞動(dòng)合同信息化管理，對(duì)就業(yè)登記備案、勞動(dòng)合同管理、社會(huì)保障繳費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)管理。所有用人單位都要建立勞動(dòng)合同管理臺(tái)賬，并將其與勞動(dòng)報(bào)酬支付、勞動(dòng)用品發(fā)放、社會(huì)保障繳費(fèi)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。各地要把勞動(dòng)合同簽訂情況專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察經(jīng)?；皶r(shí)糾正存在的問(wèn)題。四是積極推行企業(yè)工資集體協(xié)商制度，鞏固和完善勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制。目前全國(guó)地市一級(jí)基本建立了由政府、工會(huì)、企業(yè)代表組成的勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制，西部地區(qū)在這方面相對(duì)滯后，應(yīng)采取積極措施推進(jìn)。各級(jí)勞動(dòng)部門(mén)、工會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)，要以工資分配、工時(shí)和勞動(dòng)定額等勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容，推動(dòng)全面開(kāi)展集體協(xié)商、簽訂集體合同，督促各類(lèi)企業(yè)特別是非公有制企業(yè)簽訂專(zhuān)項(xiàng)集體協(xié)商協(xié)議。在鞏固和完善省、市兩級(jí)勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向縣、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道延伸，各級(jí)三方協(xié)調(diào)機(jī)制要從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，抓住重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展經(jīng)常性工作。

2.建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障體系。目前農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)利嚴(yán)重缺失，在西部地區(qū)，農(nóng)村中青年勞動(dòng)力大部分已成為農(nóng)民工，這已成為影響他們離鄉(xiāng)進(jìn)城的主要問(wèn)題之一。為此建議采取以下政策措施：一是所有單位都要執(zhí)行《工傷保險(xiǎn)條例》，把農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)。這在法律上、制度上、操作上都沒(méi)有障礙，關(guān)鍵是加大工作力度和執(zhí)法力度。二是繼續(xù)堅(jiān)持“低門(mén)檻、便參保、廣覆蓋、易流動(dòng)”原則，做好農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作。引導(dǎo)企業(yè)和農(nóng)民工按一定繳費(fèi)比例建立養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系市內(nèi)自由轉(zhuǎn)接，銜接省際養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系劃轉(zhuǎn)。三是完善農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在建筑、礦山等行業(yè)推行強(qiáng)制性工傷保險(xiǎn)制度。按照“低費(fèi)率、保大病、保當(dāng)期、用人單位繳費(fèi)為主”原則推行農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)。探索建立農(nóng)民工生育保險(xiǎn)制度。四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)救助。及時(shí)將失業(yè)、遭遇災(zāi)禍或重疾致使生活陷入困境的農(nóng)民工納入救助救濟(jì)范圍。農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)籍后符合城鎮(zhèn)低保條件的可享受城鎮(zhèn)低保，返鄉(xiāng)后符合農(nóng)村低保條件的享受農(nóng)村低保，逐步提高城鄉(xiāng)低保水平。五是按“新賬不欠、舊賬分年歸還”原則，逐步解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)遺留問(wèn)題。努力擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保面，分五年逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。建立和完善“一個(gè)平臺(tái) 兩套標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡服務(wù)”新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。將非公有制企業(yè)從業(yè)人員納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)體系。

3.開(kāi)展多層次農(nóng)民工安居扶持。居住問(wèn)題是農(nóng)民工在城市生活遇到的最基本問(wèn)題之一，解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題是地方政府的重要責(zé)任。其思路是：一要納入規(guī)劃。把解決農(nóng)民工住房問(wèn)題納入城市住房保障目標(biāo)責(zé)任，在城市規(guī)劃和建設(shè)中綜合考慮。二是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。政府不能大包大攬，要注意調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量解決。三要從實(shí)際出發(fā)。根據(jù)農(nóng)民工需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件逐步解決，當(dāng)前最迫切的是為農(nóng)民工提供具備基本人居條件的住所。建議采取如下政策措施：首先，積極改善農(nóng)民工在務(wù)工地居住條件。制定農(nóng)民工居住最低標(biāo)準(zhǔn)，以減免費(fèi)用為引導(dǎo)，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)建設(shè)職工宿舍；加大城市舊廠(chǎng)房、倉(cāng)庫(kù)等改造力度，或依托工業(yè)園區(qū)統(tǒng)一興建農(nóng)民工集體宿舍、務(wù)工公寓，擴(kuò)大廉租公寓、經(jīng)濟(jì)公寓覆蓋面；通過(guò)政府補(bǔ)貼租金，為在城鎮(zhèn)企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工提供廉租房。其次，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期務(wù)工并已定居的農(nóng)民工退出宅基地。對(duì)退出宅基地的區(qū)分在不同級(jí)次城鎮(zhèn)安置，實(shí)行劃定集中居住區(qū)自建房、以成本價(jià)購(gòu)置安置房、優(yōu)惠購(gòu)買(mǎi)商品房、租住廉租房等不同政策，有條件的區(qū)縣可參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自愿退出農(nóng)村宅基地及附著物實(shí)行贖買(mǎi)。第三是要把改善城鄉(xiāng)結(jié)合部和“城中村”基礎(chǔ)設(shè)施納入城市建設(shè)范圍。在符合規(guī)劃條件下允許集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體土地建設(shè)適合農(nóng)民工的集體宿舍和家庭式住房。引導(dǎo)住宅開(kāi)發(fā)企業(yè)在合理規(guī)劃基礎(chǔ)上建設(shè)面向農(nóng)民工住房，地方政府應(yīng)參照城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房有關(guān)政策，在土地供應(yīng)、稅收等方面給予優(yōu)惠。對(duì)農(nóng)民工聚居區(qū)加強(qiáng)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，及時(shí)提供相應(yīng)公共服務(wù)。四是完善農(nóng)民工居住保障政策。逐步將在城市長(zhǎng)期生活、具有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工納入城市經(jīng)濟(jì)適用房政策范圍。支持企業(yè)將農(nóng)民工納入住房公積金制度范疇，公積金可在本市范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)接，除用于購(gòu)房外，允許農(nóng)民工支取公積金用于租房。

4.改善農(nóng)民工群體的公共服務(wù)。政府要把農(nóng)民工子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、婦幼保健等納入公共設(shè)施發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和服務(wù)之中。一是重新設(shè)定農(nóng)民工戶(hù)口遷入城市條件，探索建立居住證制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。二是解決好農(nóng)民工子女受教育問(wèn)題。首先，流入地政府要轉(zhuǎn)變觀念，明確責(zé)任。其次，充分利用各種教育資源，提高流入地接收農(nóng)民工子女入學(xué)能力。改進(jìn)學(xué)校預(yù)算管理，實(shí)行按實(shí)際在校生人數(shù)撥付經(jīng)費(fèi)辦法，鼓勵(lì)公辦學(xué)校挖掘潛力、增強(qiáng)接收能力。農(nóng)民工流入較多的地方要根據(jù)實(shí)際人口規(guī)模規(guī)劃教育發(fā)展，上級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)農(nóng)民工流入較多城市的學(xué)校建設(shè)給予適當(dāng)支持。進(jìn)一步完善支持民辦學(xué)校發(fā)展政策，對(duì)社會(huì)力量興辦農(nóng)民工子女學(xué)校的，在保證基本師資和安全前提下，適當(dāng)放寬注冊(cè)資金、場(chǎng)地等條件。對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)按學(xué)生人數(shù)撥付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，并對(duì)教師工資給予補(bǔ)貼。再次，改革學(xué)籍管理方式，方便農(nóng)民工子女入學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)。建立健全農(nóng)民工子女在居住地所在學(xué)區(qū)入學(xué)的管理和保障措施，適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)特點(diǎn)，建立靈活的學(xué)籍管理制度和接納學(xué)生入學(xué)的辦法。加快建立電子學(xué)籍管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中小學(xué)校學(xué)生課業(yè)、學(xué)籍等基本信息共享，為農(nóng)民工子女教育管理和入學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)提供便利。三是改善對(duì)農(nóng)民工的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育管理和服務(wù)。首先，進(jìn)一步明確和健全“以流入地管理為主、流入地和流出地協(xié)調(diào)配合”的管理體制。流入地政府要全面承擔(dān)農(nóng)民工公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育管理服務(wù)責(zé)任，通過(guò)調(diào)整財(cái)政預(yù)算、調(diào)整和充實(shí)相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)等措施予以保證。流出地政府要在提供《婚育證》等有關(guān)信息方面與流入地政府搞好協(xié)調(diào)配合。其次，進(jìn)一步改善服務(wù)，完善社區(qū)管理服務(wù)職能。國(guó)家規(guī)定的傳染病防治、兒童計(jì)劃免疫、計(jì)劃生育、生殖健康、婦幼保健等方面的免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目和藥具，流入地政府要一視同仁向農(nóng)民工提供；應(yīng)由用人單位承擔(dān)的要由用人單位承擔(dān)，并制定相應(yīng)的保障制度；應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的要對(duì)農(nóng)民工給予適當(dāng)減免。按照流入地管理為主原則，育齡婦女的孕檢應(yīng)由流入地管理和服務(wù)，與當(dāng)?shù)貗D女一視同仁。要把農(nóng)民工的公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育管理服務(wù)納入社區(qū)管理和服務(wù)體系，實(shí)行與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤?、無(wú)差別對(duì)待。對(duì)用人單位承擔(dān)農(nóng)民工公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育責(zé)任所發(fā)生的費(fèi)用，政府應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償；對(duì)不承擔(dān)責(zé)任或沒(méi)有盡到責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定獎(jiǎng)懲措施。形成政府、社區(qū)、用人單位責(zé)任明確、協(xié)調(diào)配合的管理和服務(wù)機(jī)制。四是根據(jù)農(nóng)民工生產(chǎn)生活需求，完善文化及生活服務(wù)。在農(nóng)民工集中居住及務(wù)工區(qū)域，配套建設(shè)社區(qū)文體設(shè)施和服務(wù)性設(shè)施，為流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工群體提供配套的公共服務(wù)。

5.維護(hù)和保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的基本思路是：堅(jiān)持依法維權(quán)，發(fā)揮工會(huì)作用，提高農(nóng)民工素質(zhì)，強(qiáng)化政府責(zé)任。一是完善農(nóng)民工維權(quán)法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度。各級(jí)人大、政府要盡快清理、修改妨礙農(nóng)民工享有平等權(quán)利的法規(guī)政策。各級(jí)人大和政府有關(guān)部門(mén)要加大執(zhí)法檢查力度，加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察和執(zhí)法工作。勞動(dòng)保障部門(mén)要不斷健全農(nóng)民工維權(quán)投訴機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民工維權(quán)的調(diào)解和處罰工作。二是充分發(fā)揮工會(huì)作用。要積極組織農(nóng)民工加入工會(huì)，有關(guān)部門(mén)要在開(kāi)展審批新建企業(yè)章程、登記注冊(cè)、年度檢查、勞動(dòng)保障監(jiān)察、稅收等工作時(shí)，督促企業(yè)依法組建工會(huì)，重點(diǎn)做好非公有制企業(yè)工會(huì)組建和維權(quán)工作。各級(jí)工會(huì)要以勞動(dòng)合同、勞動(dòng)工資、勞動(dòng)條件和職業(yè)安全衛(wèi)生為重點(diǎn)，廣泛開(kāi)展包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工維權(quán)活動(dòng)。發(fā)揮共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織在農(nóng)民工維權(quán)中作用。三是加大對(duì)農(nóng)民工的法律援助力度。把農(nóng)民工作為法律援助的重點(diǎn)，各級(jí)政府要進(jìn)一步加大對(duì)法律援助工作的投入，可考慮建立農(nóng)民工法律援助專(zhuān)項(xiàng)資金。四是完善勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制和有關(guān)司法程序。通過(guò)改革現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度，改變農(nóng)民工打官司難。對(duì)涉及農(nóng)民工權(quán)益的勞動(dòng)糾紛，企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織、各級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)、法院要優(yōu)先處理，對(duì)確有困難的農(nóng)民工可適當(dāng)減、緩、免仲裁費(fèi)、訴訟費(fèi)?？紤]到中國(guó)轉(zhuǎn)型期勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜多樣，勞動(dòng)爭(zhēng)議案例繁多、農(nóng)民工維權(quán)問(wèn)題突出、司法“門(mén)檻”過(guò)高且承載能力有限等因素，建議總結(jié)推廣廣東等地建立勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁院的做法，由“一裁兩審”改變?yōu)椤耙徊靡粚彙被颉皟刹媒K審”、“或裁或?qū)彙?；同時(shí)立法簡(jiǎn)化勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)保障法庭，為農(nóng)民工維權(quán)提供方便、快捷的司法支持。五是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工維權(quán)的輿論監(jiān)督。新聞媒體要關(guān)注農(nóng)民工問(wèn)題，反映農(nóng)民工心聲，要敢于及時(shí)披露、報(bào)道典型案(事)件，為全社會(huì)關(guān)注農(nóng)民工群體和維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益創(chuàng)造良好的輿論氛圍。

(三)在流動(dòng)轉(zhuǎn)移后環(huán)節(jié)，政府應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)民工生活方式和行為方式改變、觀念及文化心理融合等責(zé)任

目前農(nóng)民工正在發(fā)生三大轉(zhuǎn)變：一是由亦工亦農(nóng)向全職非農(nóng)轉(zhuǎn)變；二是由城鄉(xiāng)流動(dòng)向融入城市轉(zhuǎn)變；三是由謀求生存向追求平等轉(zhuǎn)變。新一代農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工不僅是為了掙錢(qián)，他們更向往現(xiàn)代化的生活方式，對(duì)尊重、平等和社會(huì)承認(rèn)有更多的企盼。對(duì)此政府應(yīng)積極回應(yīng)。

1.推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展。農(nóng)民工問(wèn)題關(guān)乎社會(huì)的公平公正，屬民生領(lǐng)域中的重要問(wèn)題，要通過(guò)社會(huì)事業(yè)發(fā)展解決。要把對(duì)社會(huì)事業(yè)投入納入發(fā)展的成本計(jì)算中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等比例增加投入。要加快推進(jìn)社會(huì)體制改革，完善社會(huì)管理方式，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。要從現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，有組織、有目的、有計(jì)劃地推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。當(dāng)前要著重抓好兩方面建設(shè)：一是實(shí)體建設(shè)，諸如社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)、社會(huì)事業(yè)建設(shè)、社會(huì)環(huán)境建設(shè)等等。二是制度建設(shè)，包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與構(gòu)建、社會(huì)流動(dòng)機(jī)制建設(shè)、社會(huì)利益關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)、社會(huì)保障體制建設(shè)、社會(huì)安全體制建設(shè)、社會(huì)管理體制建設(shè)。要圍繞改善民生積極解決好關(guān)系人民群眾切身利益的問(wèn)題。

2.加強(qiáng)對(duì)勞資矛盾的解決和勞資關(guān)系協(xié)調(diào)。近年來(lái)勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系中出現(xiàn)了一些新的矛盾和問(wèn)題，其中尤以勞資關(guān)系中的沖突、矛盾為最?，F(xiàn)代勞資關(guān)系已不是勞動(dòng)者個(gè)人與受雇企業(yè)之間的單純關(guān)系，而成為社會(huì)關(guān)系中的組成部分，要受?chē)?guó)家法律、法規(guī)的規(guī)約和調(diào)整。農(nóng)民工很多都在私營(yíng)和外資企業(yè)中就業(yè)，與之有著密切的關(guān)系。首先要通過(guò)法制建設(shè)加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)。在社會(huì)主義國(guó)家，勞動(dòng)者的權(quán)利主要從國(guó)家法權(quán)中體現(xiàn)出來(lái),要通過(guò)法制建設(shè)逐步擴(kuò)大勞動(dòng)者享有權(quán)利的范圍。要繼續(xù)立法保護(hù)和調(diào)和勞資關(guān)系，強(qiáng)化相關(guān)法律的可操作性。目前《勞動(dòng)合同法》雖已出臺(tái)，但對(duì)企業(yè)規(guī)避法律和不執(zhí)行法律規(guī)定等問(wèn)題還缺乏嚴(yán)厲的懲戒手段；工資支付立法層次還比較低，對(duì)拖欠工資違法行為處罰力度不夠等等，在一定程度上影響了該法的貫徹實(shí)施。為兼顧各方利益，在立法過(guò)程中可以考慮中國(guó)企業(yè)協(xié)會(huì)作為雇主一方代表，與勞動(dòng)和社會(huì)保障部、中華全國(guó)總工會(huì)一起參與勞動(dòng)法、集體合同法和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理法等勞動(dòng)法規(guī)的起草和調(diào)研工作。其次，政府要充分履行監(jiān)管職責(zé)，健全和完善勞動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督與管理機(jī)制。要運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段，進(jìn)一步健全勞動(dòng)保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制、弱勢(shì)群體權(quán)益保障機(jī)制、重大案件通報(bào)機(jī)制、突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制、勞動(dòng)保障誠(chéng)信機(jī)制等制度建設(shè)，實(shí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)、標(biāo)本兼治。要健全和完善仲裁體制，提高勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁能力。第三，積極促進(jìn)工會(huì)角色轉(zhuǎn)換，完善工會(huì)獨(dú)立法人地位。工會(huì)是職工利益的代表，必須找準(zhǔn)服從服務(wù)于黨和國(guó)家工作大局的切入點(diǎn)，從健全和完善維權(quán)機(jī)制入手，加強(qiáng)協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系。要加大源頭參與力度，積極創(chuàng)新工會(huì)源頭參與和源頭立法的長(zhǎng)效機(jī)制，努力從制度上、源頭上把職工群眾的利益和工會(huì)的主張?bào)w現(xiàn)到政府政策制定和總體部署中去。建立適應(yīng)新形勢(shì)需要的工會(huì)維權(quán)工作機(jī)構(gòu)，根據(jù)維權(quán)工作需要，約請(qǐng)相關(guān)人員組成專(zhuān)家顧問(wèn)組，幫助設(shè)計(jì)維權(quán)工作實(shí)施方案。積極推進(jìn)三方協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，推進(jìn)三方協(xié)調(diào)機(jī)制向市(地)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)一級(jí)延伸和發(fā)展。第四，強(qiáng)化企業(yè)的“社會(huì)道德責(zé)任”。國(guó)際上已經(jīng)形成比較成熟的“社會(huì)道德責(zé)任認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)”(即Social Accountability8000，簡(jiǎn)稱(chēng)SA8000)，這個(gè)SA8000取自于國(guó)際勞工組織公約、聯(lián)合國(guó)共同人權(quán)宣言和聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約。目前我國(guó)很多企業(yè)要達(dá)到SA8000標(biāo)準(zhǔn)還相當(dāng)難，但是SA8000的本質(zhì)是維護(hù)工人權(quán)利，企業(yè)社會(huì)道德責(zé)任應(yīng)該作為健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)容加大推進(jìn)力度。

3.推進(jìn)基層及社會(huì)民主建設(shè)，擴(kuò)大和保障農(nóng)民工享有更廣泛的政治權(quán)利。要維護(hù)和保障農(nóng)民工選舉與被選舉政治權(quán)利。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國(guó)政治人口開(kāi)始發(fā)生重大變化，在這種背景下應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口按相等比例確定代表名額的選舉制度。對(duì)于已經(jīng)生活在城市的農(nóng)民工，應(yīng)按照有關(guān)條件來(lái)確定應(yīng)有的選舉權(quán)利。加強(qiáng)和推進(jìn)城市社區(qū)民主管理及自治建設(shè)，疏通農(nóng)民工參與社會(huì)管理、維護(hù)和表達(dá)自身愿望的渠道。城市社區(qū)自治組織應(yīng)視農(nóng)民工為城市平等的一員，一方面要維護(hù)和保障他們的各項(xiàng)權(quán)利，另一方面在社區(qū)管理和自治活動(dòng)中要把他們吸納進(jìn)去，傾聽(tīng)他們意見(jiàn)、發(fā)揮他們作用、兼顧他們的利益。要重視企業(yè)組織內(nèi)部各項(xiàng)民主管理制度建設(shè)，健全和完善職工代表大會(huì)制度、廠(chǎng)務(wù)公開(kāi)制度、職工董事監(jiān)事制度和職工民主管理制度。我國(guó)新修訂的公司法規(guī)定，監(jiān)事會(huì)應(yīng)包括股東代表和適當(dāng)比例的職工代表，職工代表的比例不得低于1/3，這是我國(guó)以法律形式確認(rèn)職工在企業(yè)治理中的“話(huà)語(yǔ)權(quán)”。要通過(guò)適當(dāng)方式和手段，加強(qiáng)職工在制定工資、福利、權(quán)利保障政策方面的參與力度，完善現(xiàn)階段企業(yè)治理模式。

4.以思想觀念和生活、行為方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹埸c(diǎn)，加大引導(dǎo)力度，促進(jìn)“農(nóng)村與城市”、“農(nóng)民與市民”的社會(huì)文化交流，使農(nóng)民工盡快融入和轉(zhuǎn)換為“新型市民”。戶(hù)籍轉(zhuǎn)變、地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換只是農(nóng)民市民化進(jìn)程的“外部特性”，更重要的是如何在角色群體內(nèi)涵上實(shí)現(xiàn)真正轉(zhuǎn)型。當(dāng)前一方面要解決城鄉(xiāng)文化隔離問(wèn)題，為農(nóng)民工融入城市提供良好的文化環(huán)境條件。另一方面由于城鄉(xiāng)的巨大差別，農(nóng)民和農(nóng)民工在一定時(shí)期內(nèi)確實(shí)存在對(duì)城市文化的不適應(yīng)，客觀上有一個(gè)幫扶問(wèn)題。包括通過(guò)多種形式對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行現(xiàn)代觀念、文明準(zhǔn)則和城市意識(shí)教育；采取切實(shí)措施幫助他們形成健康文明的生活方式；加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，充實(shí)社區(qū)工作內(nèi)容，發(fā)揮社區(qū)整合功能；加強(qiáng)新市民與老市民間的聯(lián)系交往，培育互信互助、相互融合的鄰里關(guān)系、人際關(guān)系、社群關(guān)系，構(gòu)建社區(qū)企事業(yè)單位之間、農(nóng)民工和市民之間良好的人際關(guān)系和輿論環(huán)境。

三、改革和完善政府管理體制與工作機(jī)制

履行好政府職責(zé)需建立相適應(yīng)的行政管理體制和工作機(jī)制：

(一)加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理體制改革

直轄以來(lái)，重慶在政府管理體制方面進(jìn)行了多項(xiàng)改革，產(chǎn)生了積極影響，但從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和適應(yīng)農(nóng)民市民化要求看仍存在許多需要解決的問(wèn)題：首先，要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，建立適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)民市民化要求的新體制。政府職能轉(zhuǎn)變要由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，搞好宏觀規(guī)劃、政策制定和監(jiān)督管理。推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)和中介組織分開(kāi)，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)作用，將一些技術(shù)性、服務(wù)性、經(jīng)辦性職能交由事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)。著力扭轉(zhuǎn)政府職能配置“重城市輕農(nóng)村”傾向，加快破除職能部門(mén)城鄉(xiāng)分割的行政管理體制。當(dāng)前要重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民工的管理服務(wù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、就業(yè)社保、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)交通、生態(tài)環(huán)保、土地流轉(zhuǎn)管理等職能，實(shí)現(xiàn)政府管理和服務(wù)的全覆蓋。其次，科學(xué)合理定位三級(jí)政府職能。根據(jù)層級(jí)政府在整個(gè)行政管理中所處的不同地位和功能，進(jìn)一步明確省(市)、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府的職能定位，發(fā)揮好市級(jí)政府宏觀規(guī)劃和調(diào)節(jié)、區(qū)(縣)政府統(tǒng)攬地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)好具體的社會(huì)管理和公共服務(wù)工作的職能。第三，創(chuàng)新政府管理方式，促進(jìn)治理模式轉(zhuǎn)型。包括大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)行政服務(wù)窗口建設(shè)；進(jìn)一步完善“問(wèn)責(zé)制”，明確各級(jí)政府及其部門(mén)責(zé)任和公務(wù)員崗位責(zé)任，構(gòu)建完善的行政責(zé)任追究體系；建立健全政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度，針對(duì)行業(yè)和各區(qū)縣不同特點(diǎn)，研究制定科學(xué)、合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系和考核制度，探索將組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、審計(jì)、環(huán)保等部門(mén)的干部監(jiān)督、效能監(jiān)察、職能履行檢查、財(cái)經(jīng)審計(jì)監(jiān)督、環(huán)保實(shí)績(jī)考核相結(jié)合，實(shí)行綜合性績(jī)效考核，突出服務(wù)對(duì)象在考核評(píng)價(jià)中的主體地位，建立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門(mén)、新聞媒體與服務(wù)對(duì)象各方共同參與的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

(二)圍繞農(nóng)民市民化要求，加強(qiáng)制度和政策體系創(chuàng)新

重慶作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，要探索從根本上破除造成城鄉(xiāng)分治的科學(xué)發(fā)展新路，以農(nóng)民工問(wèn)題為突破口，積極進(jìn)行制度和政策體系創(chuàng)新。一是探索建立低門(mén)檻、梯次轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工戶(hù)籍管理制度；二是探索建立平等就業(yè)、權(quán)益有保障的農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)制度；三是建立城鄉(xiāng)結(jié)合、科學(xué)化、系統(tǒng)化的農(nóng)民工勞動(dòng)培訓(xùn)制度；四是建立低門(mén)檻、廣覆蓋、多層次、可接轉(zhuǎn)的農(nóng)民工社會(huì)保障制度；五是建立政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、形式多樣的農(nóng)民工進(jìn)城安居制度；六是健全農(nóng)民工子女就學(xué)、文化衛(wèi)生等城市公共服務(wù)制度；七是建立符合國(guó)家法律、符合農(nóng)民工意愿、多形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

(三)積極發(fā)揮區(qū)縣橋梁紐帶作用，實(shí)施區(qū)縣發(fā)展戰(zhàn)略

在西部地區(qū)，特別是像重慶這樣的大城市帶大農(nóng)村的直轄市，地區(qū)發(fā)展極不平衡，必須發(fā)揮區(qū)縣的積極作用。首先，要鼓勵(lì)區(qū)縣根據(jù)本地實(shí)際，探索選擇最適合區(qū)域發(fā)展道路，從具備條件的領(lǐng)域突破。其次，以理順條塊關(guān)系為切入點(diǎn)，激發(fā)和調(diào)動(dòng)區(qū)縣、鄉(xiāng)政府積極性。一是完善條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制，理順市與區(qū)縣關(guān)系。二是規(guī)范垂直管理部門(mén)與地方政府關(guān)系。一方面協(xié)調(diào)好中央垂直管理的國(guó)稅、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、煤礦安全、通信、氣象、地震等部門(mén)與地方政府的關(guān)系，妥善解決職責(zé)交叉、機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題。另一方面理順市級(jí)垂直管理部門(mén)與區(qū)縣政府關(guān)系，增強(qiáng)市級(jí)設(shè)在區(qū)縣的分支機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣ぷ鞯膮f(xié)調(diào)性，強(qiáng)化區(qū)縣政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展能力。三是處理好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)橫向管理與業(yè)務(wù)工作上下對(duì)口間關(guān)系。尊重區(qū)縣政府根據(jù)本地實(shí)際配置行政資源的自主權(quán)，同時(shí)消除區(qū)縣部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間條塊分割現(xiàn)象，整合和運(yùn)用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)資源。再次，繼續(xù)下放權(quán)力。對(duì)法律法規(guī)或中央文件明確規(guī)定由地市級(jí)行使的權(quán)力，原則上全部賦予區(qū)縣，對(duì)法律法規(guī)或中央文件未明確由省市級(jí)還是區(qū)縣行使的權(quán)力，遵循效能原則下放區(qū)縣行使。強(qiáng)化部門(mén)下放權(quán)力的法制保障，將重慶市級(jí)部門(mén)下放并以部門(mén)文件明確的職權(quán)，以政府令形式加以固定，非經(jīng)法定程序不得變更。第四，以實(shí)施“一圈兩翼”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為依托，加快新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和城鎮(zhèn)有序擴(kuò)張中營(yíng)造生產(chǎn)、生活空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)資本對(duì)流，創(chuàng)造就業(yè)崗位。

(四)創(chuàng)新工作思路與方法，構(gòu)筑農(nóng)民工市民化通道

要把政府職責(zé)細(xì)化分解為具體工作，并納入各部門(mén)日常工作流程形成一系列工作機(jī)制。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。要建立分級(jí)負(fù)責(zé)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)推進(jìn)這方面工作。建立橫向工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門(mén)在解決農(nóng)民工問(wèn)題中的職能作用，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合的工作機(jī)制。加強(qiáng)中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度工作的規(guī)劃與銜接，分解落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。二是切實(shí)轉(zhuǎn)變城市政府的管理理念，創(chuàng)新農(nóng)民工管理機(jī)制。要由過(guò)去主要面向和管理戶(hù)籍人口，轉(zhuǎn)變到同時(shí)面向和管理常住人口及流動(dòng)人口，包括進(jìn)城農(nóng)民工，建立面向所有勞動(dòng)者和居民的服務(wù)型政府。改變現(xiàn)有管理方式，在農(nóng)民工管理和服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制方面進(jìn)行新探索，一方面要按照便利和促進(jìn)農(nóng)民市民化目標(biāo)，建立以流入地為主、以流出地為補(bǔ)充的農(nóng)民工管理和服務(wù)新機(jī)制，另一方面在流入地城市，建立農(nóng)民工管理和服務(wù)的綜合協(xié)調(diào)新機(jī)制。三是建立各方互聯(lián)、共享的農(nóng)民工信息統(tǒng)計(jì)調(diào)查系統(tǒng)。在管理信息方面，以流入地為主，整合勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)、公安、人口計(jì)生等部門(mén)相關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以城市社區(qū)為信息輸入端、流出地和流入地共享、多部門(mén)互聯(lián)的農(nóng)民工管理信息系統(tǒng)，使各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民工的管理和服務(wù)工作建立在統(tǒng)一、客觀、全面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上。在農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)調(diào)查信息方面，要引入新的統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度和方法，做好農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)普查和每年一次的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，掌握農(nóng)民工的總體數(shù)量和主要特征，預(yù)測(cè)發(fā)展變化趨勢(shì)，為各級(jí)政府的決策和管理服務(wù)工作提供基礎(chǔ)信息。四是強(qiáng)化立法保障。農(nóng)民工的市民化轉(zhuǎn)化是中國(guó)由傳統(tǒng)社會(huì)步入現(xiàn)代社會(huì)的必經(jīng)歷史過(guò)程，法制化是其重要載體和形式，現(xiàn)實(shí)中因法制產(chǎn)生的問(wèn)題只能通過(guò)健全和完善相關(guān)法律解決，已經(jīng)取得的有益經(jīng)驗(yàn)和成果，必須及時(shí)上升到法制層面加以鞏固和保障，使農(nóng)民工市民化穩(wěn)步向前推進(jìn)。

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