三網(wǎng)融合“元年”的IPTV政策評(píng)析

茍莉莉

(四川大學(xué) 文化產(chǎn)業(yè)研究中心，成都，610065)

一、三網(wǎng)融合“元年”

(一)三網(wǎng)融合“元年”的肇始標(biāo)志

2010年對(duì)于中國(guó)“三網(wǎng)融合”來(lái)說(shuō)是具有劃時(shí)代意義的一年，從中央到地方采取一系列舉措，首次明確了“三網(wǎng)融合”的時(shí)間表和路線圖，拉開了“三網(wǎng)融合”全面推進(jìn)的大幕，被譽(yù)為“三網(wǎng)融合”元年。

2010年1月13日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合。溫家寶指出，目前我國(guó)已基本具備進(jìn)一步開展三網(wǎng)融合的技術(shù)條件、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)和市場(chǎng)空間，加快推進(jìn)三網(wǎng)融合已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。國(guó)務(wù)院提出了推進(jìn)三網(wǎng)融合的階段性目標(biāo)。2010年至2012年重點(diǎn)開展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)，探索形成保障三網(wǎng)融合規(guī)范有序開展的政策體系和體制機(jī)制；2013年至2015年，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展。2010年3月12日，工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)李毅中表示三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案預(yù)計(jì)5月出臺(tái)6月啟動(dòng)。

隨著“三網(wǎng)融合”國(guó)家層面的開閘，在地方也產(chǎn)生了連鎖反應(yīng)。2010年2月11日，深圳政府市發(fā)布《深圳互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，計(jì)劃實(shí)施“三網(wǎng)融合”等9項(xiàng)工程。2010年3月23—25日的CCBN(中國(guó)國(guó)際廣播電視信息網(wǎng)絡(luò)展覽會(huì))上，江蘇、陜西、廣西、江西等10家省級(jí)有線電視網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商正式在北京簽署協(xié)議，共同發(fā)起成立各地廣電網(wǎng)絡(luò)的首次聯(lián)盟——“友好網(wǎng)”。雖然全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)公司的建立還沒有音訊，但一向分散運(yùn)營(yíng)的廣電運(yùn)營(yíng)商終于自發(fā)地坐到了一起，在地方層面邁出了一大步。

(二)三網(wǎng)融合政策的歷史進(jìn)程

三網(wǎng)融合的概念早在1998年就有人提出。由于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件和國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃等客觀原因，“三網(wǎng)融合”并未得到足夠的認(rèn)識(shí)并且也未上升到國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃之中。直到2001年3月15日通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃綱要》才首次提及：促進(jìn)電信、電視、計(jì)算機(jī)三網(wǎng)融合。

2006年3月，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次強(qiáng)調(diào)：要“積極推進(jìn)三網(wǎng)融合”。三網(wǎng)融合從“十五規(guī)劃”第一次明確提出開始，歷經(jīng)了五年發(fā)展，在“十一五”規(guī)劃中形成了“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建議”，即：建設(shè)和完善寬帶通信網(wǎng)，加快發(fā)展寬帶用戶接入網(wǎng)，穩(wěn)步推進(jìn)新一代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；建設(shè)集有線、地面、衛(wèi)星傳輸于一體的數(shù)字電視網(wǎng)絡(luò)；構(gòu)建下一代互聯(lián)網(wǎng)，加快商業(yè)化應(yīng)用；制定和完善網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)互聯(lián)互通和資源共享。“十一五規(guī)劃”在技術(shù)和整合基礎(chǔ)設(shè)施資源方面，對(duì)推進(jìn)三網(wǎng)融合做了明確的要求?！笆晃逡?guī)劃”中的三網(wǎng)融合是對(duì)“十五規(guī)劃”的延續(xù)和深化，同時(shí)也說(shuō)明了“三網(wǎng)融合”的困難程度和國(guó)家推進(jìn)三網(wǎng)融合的決心。

2009年4月15日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《電子信息產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》。這是一部為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響，確保電子信息產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)而制定的特殊規(guī)劃。規(guī)劃中提出了“落實(shí)數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)三網(wǎng)融合”的要求。2009年5月25日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》(國(guó)發(fā)〔2009〕26號(hào))，文件指出：“落實(shí)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進(jìn)入，推動(dòng)三網(wǎng)融合取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展(工業(yè)和信息化部、國(guó)家廣電總局、發(fā)展改革委、財(cái)政部負(fù)責(zé))”，其中第一次提出了要“實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進(jìn)入”。

2010年1月13日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合，明確了推進(jìn)三網(wǎng)融合五項(xiàng)重點(diǎn)工作：1、按照先易后難、試點(diǎn)先行的原則，選擇有條件的地區(qū)開展雙向進(jìn)入試點(diǎn)；2、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)改造，全面推進(jìn)有線電視網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化和雙向化升級(jí)改造；3、加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分利用三網(wǎng)融合有利條件，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)形態(tài)；4、強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)管理，落實(shí)管理職責(zé)，健全管理體系，保障網(wǎng)絡(luò)信息安全和文化安全；5、加強(qiáng)政策扶持，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策,規(guī)劃了“三網(wǎng)融合”從城市試點(diǎn)到全面推進(jìn)的時(shí)間表和路線圖。

除了國(guó)家層面的政策引導(dǎo)以外，國(guó)家廣電總局、工信部、科技部等部委也在這12年間出臺(tái)過《關(guān)于深化電信體制改革的通告》、《國(guó)家高性能寬帶信息網(wǎng)暨中國(guó)下一代廣播電視網(wǎng)自主創(chuàng)新合作協(xié)議書》、《關(guān)于加快廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的若干意見》等一系列與推進(jìn)“三網(wǎng)融合”進(jìn)程有關(guān)的政策。

從以上政策可以看出。“三網(wǎng)融合”政策經(jīng)歷了由宏觀到具體，力度逐漸加強(qiáng)的過程。雖然“三網(wǎng)融合”存在諸多困難，進(jìn)程緩慢，但是中央一直十分關(guān)注此問題，解決問題的決心從未減弱，這種決心聚合到2010年就表現(xiàn)為對(duì)“三網(wǎng)融合”工作的現(xiàn)有部署。這也引起了全國(guó)乃至全球各界的廣泛關(guān)注：國(guó)家層面如此關(guān)注的“三網(wǎng)融合”在12年中進(jìn)展不大，那么在被譽(yù)為“三網(wǎng)融合”元年的2010年能有何大作為？三網(wǎng)融合的關(guān)鍵在“融”，那么“融”的突破口究竟在哪里？

二、IPTV——三網(wǎng)融合的突破點(diǎn)與矛盾點(diǎn)

(一)IPTV——三網(wǎng)融合之“不能承受之重”

IPTV是三網(wǎng)融合后產(chǎn)生的重要的新興媒介。IPTV系統(tǒng)又叫交互電視，它的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)主要包括流媒體服務(wù)、節(jié)目采編、存儲(chǔ)及認(rèn)證計(jì)費(fèi)等子系統(tǒng)，主要存儲(chǔ)及傳送的內(nèi)容是以MP-4為編碼核心的流媒體文件，由于基于IP網(wǎng)絡(luò)傳輸，通常要在邊緣設(shè)置內(nèi)容分配服務(wù)節(jié)點(diǎn)，配置流媒體服務(wù)及存儲(chǔ)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)信號(hào)的轉(zhuǎn)發(fā)。IPTV的根據(jù)接收終端的不同可分為兩種，一種是以互聯(lián)網(wǎng)為接收終端的網(wǎng)絡(luò)電視，另一種是以普通家庭電視機(jī)+IP機(jī)頂盒為接收方式的交互電視。

IPTV之所以是“三網(wǎng)融合”的突破關(guān)鍵和矛盾焦點(diǎn)不僅在于它已經(jīng)萌芽了五年之久卻并未得到相應(yīng)的發(fā)展，更在于它根植于1.74億有線電視用戶和3.6億互聯(lián)網(wǎng)用戶的龐大潛在市場(chǎng)，在于它涉及運(yùn)營(yíng)商、內(nèi)容提供商、設(shè)備商、終端廠商在內(nèi)的巨大產(chǎn)業(yè)鏈條。從過去的新疆、泉州等地叫停IPTV，到新近的中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)開播、廣西叫停IPTV，分與合之中，可以看出IPTV是“三網(wǎng)融合”的兵家必爭(zhēng)之地，也是不容繞開的矛盾焦點(diǎn)。

(二)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)：三網(wǎng)融合的“國(guó)家隊(duì)”試水

中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)(China Network Television，簡(jiǎn)稱CNTV)于2009年12月28日正式開播，是中國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)電視播出機(jī)構(gòu)，它將中央電視臺(tái)的內(nèi)容資源移植網(wǎng)絡(luò)，是以視聽互動(dòng)為核心、融網(wǎng)絡(luò)特色與電視特色于一體的全球化、多語(yǔ)種、多終端的網(wǎng)絡(luò)視頻公共服務(wù)平臺(tái)。中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)旨在充分發(fā)揮電視平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的雙平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，力圖建設(shè)成為我國(guó)具有公信力和權(quán)威性的網(wǎng)絡(luò)視頻互動(dòng)傳播平臺(tái)，通過對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、體育等活動(dòng)和事件以網(wǎng)絡(luò)視聽的形式進(jìn)行快速、真實(shí)的報(bào)道和傳播以及為全球用戶提供包括視頻直播、點(diǎn)播、上傳、搜索、分享等在內(nèi)方便快捷的“全功能”服務(wù)，打造全國(guó)先行的公共信息娛樂網(wǎng)絡(luò)視頻平臺(tái)。

(三)“廣西事件”——三網(wǎng)融合的尷尬上路

2010年春節(jié)前夕，國(guó)家廣電總局發(fā)出《關(guān)于責(zé)成上海電視臺(tái)立即停止向廣西、新疆電信公司提供IPTV節(jié)目信號(hào)源的通知》和《關(guān)于依法查處廣西電信擅自開展IP電視業(yè)務(wù)的緊急通知》，廣西壯族自治區(qū)廣電局立即按照要求采取措施，制止廣西電信擅自違規(guī)開展IP電視業(yè)務(wù)行為。經(jīng)過多方協(xié)調(diào)，2月12日，廣西全區(qū)14個(gè)市電信公司IP電視節(jié)目信號(hào)源及業(yè)務(wù)已全部停止。國(guó)家廣電總局在公告中聲稱，廣西電信公司在廣西擅自違規(guī)開展IP電視業(yè)務(wù)的行為得到了基本制止。但未解的疑竇是，公告并沒有對(duì)叫停廣西電信IPTV業(yè)務(wù)的具體原因給出答案。

這是自2010年1月13日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議關(guān)于“加快推進(jìn)電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合的決議”公布以來(lái)，首個(gè)出現(xiàn)的地方電信IPTV業(yè)務(wù)被廣電部門強(qiáng)制叫停事件。廣西電信與廣西廣電之間“矛盾”由來(lái)已久。廣西廣電早在2008年已經(jīng)涉足通信領(lǐng)域，展開了寬帶接入業(yè)務(wù)，與廣西電信存在業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。廣西廣電局人士表示，廣西電信違規(guī)的原因有兩點(diǎn)：第一，廣西尚未確定成為三網(wǎng)融合試點(diǎn)地區(qū)，因此電信部門不能擅自開展IPTV業(yè)務(wù)；第二，廣西電信做IPTV并沒有得到廣電的審批，不符合規(guī)定。

三、IPTV新舊政策體制比較

(一)政策體制是發(fā)展IPTV的關(guān)鍵

鑒于“廣西事件”和中國(guó)網(wǎng)絡(luò)電視臺(tái)顯現(xiàn)IPTV進(jìn)程的受阻與推進(jìn)，可以明顯看出，三網(wǎng)融合背景下的IPTV在技術(shù)上并不存在限制，而政策體制矛盾才是解決IPTV發(fā)展的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為要解決IPTV發(fā)展中的矛盾就應(yīng)該通過政策體制的改革，從根本上轉(zhuǎn)變廣電部門和電信部門的業(yè)務(wù)對(duì)立局面，真正達(dá)到網(wǎng)絡(luò)，技術(shù)和運(yùn)作的融合。從微觀層面講，要想在短時(shí)間內(nèi)將廣電業(yè)務(wù)和電信業(yè)務(wù)通過市場(chǎng)自主原則進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接是困難的。然而，IPTV作為一個(gè)不可逾越的趨勢(shì)是單憑個(gè)別部門的阻力無(wú)法改變的。從宏觀的層面來(lái)講，IPTV的發(fā)展總體趨勢(shì)就好像一個(gè)剛剛學(xué)會(huì)自己走路的孩子，難免步履蹣跚，這個(gè)時(shí)候政策的保障就顯得尤為必要和必須。

一方面，縱向的看待這個(gè)問題，“三網(wǎng)融合”的過程可謂是“十年磨一劍”。如果沒有2001年3月15日通過的“十五計(jì)劃”綱要，第一次明確提出推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的政策的話，那么僅靠民間的熱情和市場(chǎng)的自發(fā)行為也許現(xiàn)在三網(wǎng)融合仍然是個(gè)遙不可及的問題。所以，政府的政策引導(dǎo)對(duì)縮短“三網(wǎng)融合”的發(fā)展時(shí)間有著重要意義。另一方面，橫向的看待中國(guó)三網(wǎng)融合在世界的地位，我們的三網(wǎng)融合史落后于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家。在政策上也存在著許多的弊端。例如，美國(guó)1996年開始實(shí)施新電信法，早就從法律上解除了對(duì)三網(wǎng)融合的禁令。該法最大的特點(diǎn)是取消了對(duì)各種電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)的限制，允許長(zhǎng)話、市話、廣播、有線電視、影視服務(wù)等業(yè)務(wù)互相滲透，也允許各類電信運(yùn)營(yíng)者互相參股，創(chuàng)造自由競(jìng)爭(zhēng)的法律環(huán)境，以增強(qiáng)基礎(chǔ)電信領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)電信業(yè)的發(fā)展。

(二)IPTV的新舊體制之辯——“各自為政”和“系統(tǒng)結(jié)合”

三網(wǎng)融合名為“三網(wǎng)”，實(shí)則是涉及國(guó)家工信部和國(guó)家廣電總局兩個(gè)部門。從政策層面上看，雖然工信部和廣電總局都出臺(tái)過相應(yīng)的推進(jìn)三網(wǎng)融合的政策，但是都只在行業(yè)內(nèi)部具有威信。電信和廣電領(lǐng)域的法規(guī)體系層級(jí)低，都是行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，沒有一部能夠明確部門分工效力更高的法律。電信和廣電領(lǐng)域的法規(guī)和部門規(guī)章相互獨(dú)立，各自為政，甚至互相矛盾，制度上形成進(jìn)入壁壘。所以，整個(gè)政策的完善是發(fā)展“三網(wǎng)融合”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

就目前現(xiàn)狀而言，整個(gè)IPTV仍屬多頭管理，對(duì)一個(gè)經(jīng)營(yíng)IPTV的企業(yè)來(lái)講，信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)發(fā)執(zhí)照，廣電總局負(fù)責(zé)管內(nèi)容，對(duì)內(nèi)容有管理權(quán)的還有中宣部、新聞出版總署。在這個(gè)監(jiān)管體制之中，開辦IPTV業(yè)務(wù)需要《網(wǎng)上傳播視聽節(jié)目許可證》、《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》、《ICP證》和《移動(dòng)增值業(yè)務(wù)許可證》四證齊全。其中，前兩個(gè)許可證分別由廣電總局和文化部負(fù)責(zé)頒發(fā)，后兩個(gè)由工信部頒發(fā)。廣電總局的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》和《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》起決定性的作用。換句話說(shuō)，廣電總局在IPTV的監(jiān)管中起到了決定性的作用，而電信部門則處于話語(yǔ)權(quán)的弱勢(shì)地位，因此就出現(xiàn)了廣西廣電局可以叫停IPTV的事件。

部門之間的系統(tǒng)整合是大勢(shì)所趨，然而在廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊各自產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大的情況下，讓各部門尤其是廣電方面為了未可知的收益承受眼前的損失確實(shí)存在很大的難度。電信網(wǎng)絡(luò)在全國(guó)來(lái)說(shuō)經(jīng)過整合后由中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通控制，網(wǎng)絡(luò)相對(duì)完整，而廣電網(wǎng)絡(luò)管理權(quán)力普遍下放到地方，網(wǎng)絡(luò)比較分散，內(nèi)部整合就已經(jīng)比較困難，更何況與電信網(wǎng)進(jìn)一步融合。

“三網(wǎng)融合”元年對(duì)于IPTV等新興業(yè)態(tài)的發(fā)展意味著重大的機(jī)遇，然而也應(yīng)看到存在的障礙。在此背景下要使IPTV迅速發(fā)展起來(lái)，就必須解決管理體制這個(gè)癥結(jié)問題，國(guó)家政策引導(dǎo)是關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，一方面可以隨著大部制的改革進(jìn)行部門重組；另一方面，可以在現(xiàn)有部門大格局不變的情況下在部門利益沖突相對(duì)較弱的城市地區(qū)試行IPTV，再將成功經(jīng)驗(yàn)逐步推廣至全國(guó)。

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