從農(nóng)村獨(dú)生子女政策看人口計(jì)生利益導(dǎo)向機(jī)制

曾天雄，印曉玲

(湘南學(xué)院 人口所，湖南 郴州 423000； 湘潭大學(xué) 哲學(xué)與歷史文化學(xué)院 湖南 湘潭 411005)

隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國(guó)人口出生率不斷下降，但廣為推行的獨(dú)生子女政策在農(nóng)村落實(shí)的過(guò)程中遇到了一系列問(wèn)題。我們有必要做好深入細(xì)致的宣傳工作，落實(shí)積極有效的優(yōu)惠政策，構(gòu)建高效良性的運(yùn)作模式，建立求真務(wù)實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制，體現(xiàn)公平正義的政策精神，對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭的利益導(dǎo)向機(jī)制進(jìn)行有益的探索。

一、農(nóng)村獨(dú)生子女政策

近年來(lái)，政府和社會(huì)通過(guò)激勵(lì)和約束手段，對(duì)獨(dú)生子女家庭、實(shí)行計(jì)劃生育的家庭和晚婚晚育者給予各種獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠，引導(dǎo)廣大育齡夫婦自覺地按照國(guó)家政策實(shí)行計(jì)劃生育的制度安排，主動(dòng)實(shí)行計(jì)劃生育。2004年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家人口計(jì)生委、財(cái)政部《關(guān)于開展對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)工作意見》，要求各級(jí)政府積極推進(jìn)對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的利益導(dǎo)向和獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的建立和落實(shí)。這項(xiàng)制度的實(shí)施，是對(duì)早期在我國(guó)人口控制最困難時(shí)期響應(yīng)黨和政府號(hào)召實(shí)施計(jì)劃生育的農(nóng)民家庭父母的一種補(bǔ)償，同時(shí)也是新時(shí)期穩(wěn)定農(nóng)民家庭計(jì)劃生育行為的重大舉措和建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的人口與計(jì)劃生育工作新機(jī)制的重大突破。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2005年3月5日的十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)表示，要繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度和“少生快富”扶貧工程的試點(diǎn)。政策上從過(guò)去的“懲罰多生”逐步向“獎(jiǎng)勵(lì)少生”轉(zhuǎn)變，主要內(nèi)容包括獎(jiǎng)勵(lì)扶助、優(yōu)待、優(yōu)惠、集體福利、保險(xiǎn)、最低生活保障等方面。在我國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，在生育行為還具有功利性的背景下，通過(guò)利益的誘導(dǎo)和刺激，能夠引導(dǎo)更多的群眾自覺實(shí)行計(jì)劃生育，減少政策外生育，實(shí)現(xiàn)少生優(yōu)生，以達(dá)到利國(guó)利民的成效。

二、落實(shí)農(nóng)村獨(dú)生子女政策過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

自國(guó)家2004年實(shí)施農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度以來(lái)，許多地方根據(jù)本地實(shí)際情況，積極構(gòu)建計(jì)劃生育社會(huì)保障機(jī)制，出臺(tái)了一系列獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策，力求通過(guò)這些政策的實(shí)施，使實(shí)行計(jì)劃生育的家庭在社會(huì)上有地位，經(jīng)濟(jì)上得實(shí)惠，養(yǎng)老有保障。獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策的施行收到了一定的成效，但同時(shí)也帶來(lái)了一些值得關(guān)注問(wèn)題。

首先，農(nóng)村獨(dú)生子女政策自身吸引力不足。在傳統(tǒng)思想、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策等各種因素的影響下，農(nóng)村獨(dú)生子女政策對(duì)農(nóng)村居民的吸引力不足，導(dǎo)致政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題。從傳統(tǒng)思想角度來(lái)看，新的計(jì)劃生育政策放寬了生育的條件，在符合規(guī)定的條件下可以生育第二個(gè)孩子，但受中國(guó)的“多子多?！钡膫鹘y(tǒng)家庭觀念的影響，很多生育了一個(gè)孩子的家庭放棄了領(lǐng)取“獨(dú)生子女父母光榮證”、享受獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策的機(jī)會(huì)，選擇生育第二個(gè)孩子。不僅如此，很多不具備再生育孩子條件的家庭，寧愿罰款，也要生育第二個(gè)孩子。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，農(nóng)村老年人的福利、養(yǎng)老保障體系不健全，普遍缺乏經(jīng)濟(jì)自立條件，主要依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老，日常生活所需主要由子女供給，這促使邊際孩子“養(yǎng)老——保險(xiǎn)效益”提高。加之農(nóng)村人口經(jīng)濟(jì)收人的增加，超生的罰款對(duì)其影響小，同時(shí)對(duì)子女成長(zhǎng)成才的期望不高,認(rèn)為對(duì)多個(gè)孩子的撫養(yǎng)是力所能及的事情，從而導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民不易接受 “一個(gè)孩子”的政策，而往往趨于多育。從社會(huì)政策角度來(lái)看，廣大農(nóng)民對(duì)政策認(rèn)可度不高，普遍認(rèn)為“獎(jiǎng)”的金額太少，“優(yōu)”的吸引力不大，“免”有些不公平，“補(bǔ)”的年限太長(zhǎng)，同時(shí)，廣大群眾對(duì)政策實(shí)施、落實(shí)狀況也存在憂慮。

其次，農(nóng)村獨(dú)生子女政策資金落實(shí)不到位。農(nóng)村獨(dú)生子女政策落實(shí)的最大問(wèn)題就是給獨(dú)生子女家庭的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、村級(jí)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系中的一個(gè)瓶頸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的最底層的部門，對(duì)財(cái)政無(wú)自主支配權(quán)，又要對(duì)上一級(jí)的項(xiàng)目配套財(cái)政資金，往往負(fù)債累累。地方財(cái)政壓力很大，缺乏后續(xù)資金，從而導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策在落實(shí)過(guò)程中縮水變形，甚至半途夭折。有些地方的計(jì)生部門僅從部門工作的角度出發(fā)，要求政府相關(guān)部門對(duì)計(jì)劃生育家庭實(shí)行較優(yōu)惠的政策措施，如減半收取治療費(fèi)、住院費(fèi)、有線電視入網(wǎng)費(fèi)、管理費(fèi)等。殊不知這些部門早已實(shí)行產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作，這些收費(fèi)項(xiàng)目已成為維持正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)所必須，因此相關(guān)部門對(duì)這些優(yōu)惠政策難以認(rèn)同和接受，有的即使勉強(qiáng)作出讓步，優(yōu)惠政策也僅僅停留在發(fā)發(fā)文件這個(gè)層面，難以實(shí)際操作和落實(shí)到位。

再次，農(nóng)村獨(dú)生子女政策存在不公平現(xiàn)象。另外一些特殊政策有悖于國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展要求，缺乏公平性，也難以落實(shí)。如有些地方對(duì)只生一個(gè)女孩和采取絕育手術(shù)措施的家庭在子女中考、高考時(shí)實(shí)行加計(jì)10分的優(yōu)惠政策。政策制訂者的初衷和出發(fā)點(diǎn)是好的，政策的指向性和引導(dǎo)性也很強(qiáng)，也深受相關(guān)計(jì)生家庭的歡迎。但這一政策同時(shí)也受到社會(huì)有關(guān)方面的質(zhì)疑。質(zhì)疑者認(rèn)為，這一政策在維護(hù)部分計(jì)劃生育群體利益的同時(shí)，侵占了其他群體的利益，有悖公平公正的精神。事實(shí)上，無(wú)論什么家庭的子女在就學(xué)方面都應(yīng)是平等的，人為地給獨(dú)生子女加分，必然會(huì)擠占其他相同分?jǐn)?shù)孩子的就學(xué)機(jī)會(huì)，這對(duì)無(wú)辜的孩子顯然是不公平、不公正的。

三、解決農(nóng)村獨(dú)生子女政策實(shí)施中的問(wèn)題，逐步完善人口計(jì)生的利益導(dǎo)向機(jī)制

多數(shù)地方的計(jì)劃生育條例作出了獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)保障的政策規(guī)定，但全國(guó)參差不齊，尚無(wú)明確規(guī)定的有之，有明確規(guī)定的亦有之，但由于落實(shí)困難基本都陷入進(jìn)退維谷的窘境。在這種背景下，如不創(chuàng)新政策，人口和計(jì)劃生育的成果將受到威脅，政府形象將大打折扣，社會(huì)和諧穩(wěn)定的良好局面將受到?jīng)_擊。

第一，建設(shè)計(jì)生隊(duì)伍，做好深入細(xì)致的宣傳工作。新的獨(dú)生子女優(yōu)惠政策是有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和發(fā)展的利益導(dǎo)向政策措施，需要做好宣傳、發(fā)動(dòng)和引導(dǎo)工作，引導(dǎo)農(nóng)民群眾真正的了解政策、領(lǐng)會(huì)政策、支持政策。另外，農(nóng)村的基層計(jì)生干部大都是來(lái)自本地的農(nóng)民群眾，因此在進(jìn)行本地方的計(jì)生工作時(shí)具有很大的優(yōu)勢(shì)，他們對(duì)本地群眾的情況比較了解，這有利于有針對(duì)性的對(duì)家庭進(jìn)行計(jì)劃生育教育，相同的地方語(yǔ)言和風(fēng)俗習(xí)慣，密切了基層計(jì)生干部同農(nóng)民群眾的關(guān)系，有利于計(jì)生工作的開展。為了落實(shí)好以利益為導(dǎo)向的計(jì)生工作，基層計(jì)生干部還要不斷地吸取新的知識(shí)，接受專業(yè)的培訓(xùn)，用更加科學(xué)的方法開展計(jì)生工作，努力打造一支高素質(zhì)的職業(yè)化的計(jì)生隊(duì)伍切實(shí)將農(nóng)村獨(dú)生子女政策的宣傳工作做到位。

第二，加大資金投入，落實(shí)積極有效的優(yōu)惠政策。資金是農(nóng)村獨(dú)生子女政策落實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。要把這項(xiàng)造福于民的好事辦好，關(guān)鍵要有順暢的籌資渠道、充足的資金供給，用好專項(xiàng)資金，保證優(yōu)惠政策在資金充裕的保障下落實(shí)到位。因此，一方面各級(jí)計(jì)劃生育和財(cái)政部門要認(rèn)真預(yù)測(cè)算賬，并多渠道籌集，切實(shí)保證資金足額撥付到位，另一方面要嚴(yán)格審批程序，加強(qiáng)資金管理，完善監(jiān)督機(jī)制。隨著我國(guó)農(nóng)村獨(dú)生子女政策覆蓋面的不斷擴(kuò)大，增強(qiáng)農(nóng)村獨(dú)生子女政策的物質(zhì)基礎(chǔ)，愈加成為關(guān)系到我國(guó)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。

第三，維護(hù)群眾權(quán)益，構(gòu)建高效良性的運(yùn)作模式。農(nóng)民對(duì)政策落實(shí)不到位反映強(qiáng)烈，表明利益導(dǎo)向機(jī)制運(yùn)行的績(jī)效和管理還不能令群眾十分滿意。這不僅有損群眾的正當(dāng)權(quán)益，也有損政府的形象和誠(chéng)信。因此，必須建立一整套高效和良性控制的運(yùn)作模式和可操作的監(jiān)控程序與評(píng)估指標(biāo)體系，以高效的管理和控制制度，保證形成有效激勵(lì)，這樣才可能減少負(fù)面的情緒與行為。反之，如果正向激勵(lì)失靈，付出的代價(jià)會(huì)更大。

第四，結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老，建立求真務(wù)實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制。計(jì)劃生育的實(shí)施雖然一定程度減少了人口的數(shù)量，但是人口老齡化、獨(dú)生子女父母的養(yǎng)老卻又成為新的問(wèn)題。20世紀(jì)80年代實(shí)行的計(jì)劃生育政策是國(guó)家層面實(shí)施的一項(xiàng)方針政策，它所帶來(lái)的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為全國(guó)所共享，那么他所帶來(lái)諸如農(nóng)村獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老問(wèn)題等理應(yīng)首先由國(guó)家出面來(lái)解決。首先，要以法律的形式規(guī)范社會(huì)保障制度，避免人為的主觀隨意性，以法律的形式規(guī)定農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象、模式、基金繳納與支付以及基金的管理體制等，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)在法制的軌道上全面健康的發(fā)展。其次，建立全國(guó)統(tǒng)籌的、隨收即付的農(nóng)村獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。全國(guó)統(tǒng)籌的、隨收即付的農(nóng)村獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特征是全國(guó)統(tǒng)籌、針對(duì)性、低水平、強(qiáng)制性。旨在為廣大農(nóng)村地區(qū)的獨(dú)生子女家庭成員在步入老年期間提供一個(gè)生活的最低保障，以補(bǔ)償他們?yōu)槲覈?guó)計(jì)劃生育事業(yè)做出的犧牲。

第五，擴(kuò)大受益對(duì)象，體現(xiàn)公平正義的政策精神。計(jì)劃生育部門制定獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策措施時(shí)，要從國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)的大局著眼，從國(guó)家逐步建立健全社會(huì)保障機(jī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃出發(fā)，統(tǒng)籌考慮政策措施的可行性、公正性、均衡性。既要充分維護(hù)實(shí)行計(jì)劃生育群體的利益，又要注意避免損害其他群體的合法權(quán)益；既要考慮有利于計(jì)劃生育基本國(guó)策的落實(shí)，又要注意從政府的層面考慮政策措施整體的公平公正。在制訂計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策過(guò)程中，以保障和諧、促進(jìn)社會(huì)公平公正為準(zhǔn)則，確保獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策取得良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。另外，利益導(dǎo)向政策的推行應(yīng)更多考慮貧困地區(qū)的受益人群，尤其要關(guān)注社區(qū)中的雙女戶、獨(dú)女戶等處于相對(duì)弱勢(shì)地位的人群。同時(shí)，根據(jù)不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生活等方面的不同需求，選擇適當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)，提出最具激勵(lì)作用并能使計(jì)生家庭受益且公平的措施。

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