我國區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償立法及完善*

毛 濤

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

在流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有的過程中，一種認(rèn)識上的偏見長期在發(fā)揮作用，即長期以來人們總認(rèn)為流域環(huán)境無價(jià)和資源無限，而沒有認(rèn)識到流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值，這種根深蒂固的觀念制約著人們開發(fā)、利用、保護(hù)流域資源和環(huán)境等活動。這一觀念的偏差導(dǎo)致流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者沒有作出相應(yīng)的補(bǔ)償，而提供者沒能得到相應(yīng)的回報(bào)，出現(xiàn)受益者免費(fèi)地享有流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，而提供者卻缺乏必要的資金去養(yǎng)護(hù)流域資源和保護(hù)流域環(huán)境，致使流域生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，從而產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的流域生態(tài)危機(jī)。Robert Constanz等人發(fā)表的《世界生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和自然資本》一文對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行了較為詳盡的闡述，使人們漸漸改變了環(huán)境無價(jià)和資源無限的觀念，認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。既然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是有價(jià)值的，那么作為生態(tài)系統(tǒng)組成部分的流域生態(tài)系統(tǒng)，其提供的服務(wù)也應(yīng)該是有價(jià)值的。目前，就如何去構(gòu)建一種合理的法律制度來應(yīng)對流域生態(tài)危機(jī)和實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)服務(wù)提供和享有的社會公平成為法學(xué)界討論的熱點(diǎn)問題之一，學(xué)者們普遍認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是最佳選擇。

一、區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償概述

每個(gè)流域都是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，由其內(nèi)部的河流、湖泊、濕地、礦產(chǎn)資源、生物多樣性等生態(tài)要素相互制約相互影響，形成一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)的整體。該生態(tài)系統(tǒng)向我們源源不斷地提供服務(wù)，它不僅向經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)輸入有用物質(zhì)和能量、接受和轉(zhuǎn)化來自經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的廢棄物，而且直接向人類社會成員提供服務(wù)(如人們普遍享用潔凈空氣、水等舒適性資源)。根據(jù)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能否完全通過市場交換實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，可以分為兩個(gè)類別，第一個(gè)類別的流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品服務(wù)，第二個(gè)類別的流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品服務(wù)主要指能為人類帶來直接利益的相關(guān)因子，主要包括食品、藥品、生產(chǎn)原料、娛樂材料等。這些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)品是市場交換的對象，是可以通過市場交換途徑來實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的補(bǔ)償。[1]根據(jù)聯(lián)合國《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報(bào)告》，生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)對地球生命支持系統(tǒng)起到重要的作用，是人們從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的效益。[2]生態(tài)功能主要有以下四類：(1)調(diào)解功能：對大氣化學(xué)成分、氣候、水文、土壤及生物多樣性等的調(diào)節(jié)；(2)承載功能：提供各種空間與適宜的載體；(3)生產(chǎn)功能：水、氧氣、基因，以及各種生物與自然資源；(4)信息功能：美學(xué)、歷史、傳統(tǒng)、文化、藝術(shù)以及科學(xué)與教育信息。[3][4]市場機(jī)制存在局限并不意味著流域生態(tài)系統(tǒng)功能價(jià)值就無法實(shí)現(xiàn)，可以通過法律和政策手段，在一定程度上解決該問題。流域生態(tài)補(bǔ)償立法是行之有效的方式之一，通過立法可以協(xié)調(diào)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有過程中存在的利益關(guān)系，使利益相關(guān)者各得其所，從而實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)提供和享有的社會公正。

根據(jù)流域生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生的原因和運(yùn)作模式不同，筆者把流域生態(tài)補(bǔ)償分為兩種類型。一種是基本流域生態(tài)補(bǔ)償，另一種類型是區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償。前一種類型是指為了實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)提供和享有過程的社會公正，由國家先對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者征收一定量的生態(tài)補(bǔ)償金，然后通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，把這部分資金用于對特定區(qū)域及貢獻(xiàn)者的補(bǔ)償。[5]100后一種補(bǔ)償類型是指基于流域行政區(qū)域之間的相鄰關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)有關(guān)跨界水質(zhì)和水量這兩種生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)提供和享有的區(qū)際公正，通過簽訂補(bǔ)償協(xié)議之方式，并依據(jù)該協(xié)議之規(guī)定而在區(qū)域之間進(jìn)行的補(bǔ)償。在此需要強(qiáng)調(diào)的是，區(qū)際補(bǔ)償是發(fā)生在我國相鄰行政區(qū)域之間的補(bǔ)償，這些行政區(qū)域可以是省級行政區(qū)域、也可以是市、縣級行政區(qū)域。

為了對區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償有一個(gè)清晰的認(rèn)識，在此有必要進(jìn)一步厘清兩種補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別。(1)補(bǔ)償依據(jù)不同。前者依據(jù)法律規(guī)定而產(chǎn)生，直接依據(jù)是《水污染防治法》第7條之規(guī)定，是一種法定補(bǔ)償。而后者則主要依據(jù)區(qū)域政府之間的協(xié)議而產(chǎn)生，是一種議定補(bǔ)償；(2)補(bǔ)償主體不同。前者的補(bǔ)償主體是國家，由國家出資進(jìn)行補(bǔ)償。而后者的補(bǔ)償主體則是地方政府，由地方政府根據(jù)區(qū)際協(xié)議之規(guī)定來進(jìn)行補(bǔ)償；(3)補(bǔ)償對象不同。前者的補(bǔ)償對象是流域資源及貢獻(xiàn)者，是微觀層次的對象。而后者的補(bǔ)償對象則是提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或利益受損的地方政府，是較為宏觀層次的對象；(4)補(bǔ)償范圍不同。前者的補(bǔ)償范圍較為寬泛，涉及流域生態(tài)系統(tǒng)范圍內(nèi)的森林、礦產(chǎn)資源、土地、水質(zhì)、水量補(bǔ)償?shù)确椒矫婷?。而后者的補(bǔ)償范圍主要限于水量補(bǔ)償和水質(zhì)的補(bǔ)償兩個(gè)方面。(5)補(bǔ)償金來源不同。前者的補(bǔ)償金來源于中央財(cái)政，而后者的補(bǔ)償金來源于地方財(cái)政；(6)補(bǔ)償途徑不同。前者通過國家縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的途徑來實(shí)現(xiàn)，而后者則通過地方政府之間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的途徑來實(shí)現(xiàn)。

二、區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償立法考察

(一)區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀

鑒于流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要性及流域生態(tài)危機(jī)的嚴(yán)重性，我國政府十分關(guān)注流域資源養(yǎng)護(hù)和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法工作，并取得了一定的成效。

《憲法》第9條和第26條規(guī)定流域資源是屬于國家所有，國家負(fù)有保護(hù)和改善流域生態(tài)環(huán)境，防治流域水污染的職責(zé)。因?yàn)閲覍α饔蛸Y源開發(fā)、利用和環(huán)境保護(hù)通常是交由地方人民政府進(jìn)行的，所以上述原則性規(guī)定對區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法制定具有重要指導(dǎo)意義。

《民法通則》第83條規(guī)定了相鄰關(guān)系，即：“不動產(chǎn)相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確的處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙，賠償損失?！薄跋噜応P(guān)系”對區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了重要的借鑒意義?？梢园蚜饔蛏舷掠魏妥笥野吨g的在流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有過程中的關(guān)系假定為民法中的相鄰關(guān)系。在流域生態(tài)資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)中應(yīng)當(dāng)貫徹相鄰關(guān)系所要求的“有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理”的精神要旨。

《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定:“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”該規(guī)定明確了流域不同區(qū)域的人民政府負(fù)有保證該區(qū)域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，從而為進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償時(shí)上下游區(qū)域之間關(guān)于跨界水質(zhì)責(zé)任分配提供必要的法律依據(jù)。此外，該法第19條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”該規(guī)定指明了在流域資源的開發(fā)、利用過程中，需要采取必要的措施保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，措施應(yīng)當(dāng)包括區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)。

《水法》第20條規(guī)定：“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持興利與除害相結(jié)合，兼顧上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的利益，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，并服從防洪的總體安排?！痹摲ǖ?5條第2款就跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案作了規(guī)定。上述規(guī)定為區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償相鄰區(qū)域以協(xié)商的方式進(jìn)行跨界水量分配提供了法律依據(jù)。此外，該法第9條、第29條、第31條、第35條、第48條、第49條，也有涉及區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈g接性規(guī)定。

《水污染防治法》第7條規(guī)定：“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”該條在法律層面第一次對流域生態(tài)補(bǔ)償作出了明確規(guī)定，具有里程碑式的意義，從而為對飲用水源保護(hù)區(qū)和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償提供了明確的法律依據(jù)。該規(guī)定中的“等方式”宣示了通過區(qū)域協(xié)商的方式進(jìn)行區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償是符合法律規(guī)定的。

(二)區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償立法存在的問題

我國相關(guān)法律規(guī)定對區(qū)際流域生態(tài)社會關(guān)系的調(diào)整有一定的指導(dǎo)意義，在一定程度上協(xié)調(diào)了流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有過程中存在的社會關(guān)系，有助于緩和流域上下游之間的矛盾。但是由于我國關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▌倓偲鸩?，立法還存在著嚴(yán)重的缺陷，具體如下：

1.法律體系不健全

系統(tǒng)的區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系,應(yīng)該是法律、法規(guī)、規(guī)章以及不同方面的立法所組成的相互協(xié)調(diào)和銜接的整體。法律規(guī)定可以比較概括和原則,行政法規(guī)應(yīng)該比較具體,而規(guī)章則是具體的實(shí)施辦法。但是，由于流域生態(tài)系統(tǒng)組成要素的多樣性和受到立法技術(shù)的限制，造成有關(guān)區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定散見于相關(guān)環(huán)境保護(hù)類法律中，系統(tǒng)性不強(qiáng)。雖然《憲法》和環(huán)境保護(hù)類法律中存在相關(guān)規(guī)定，但除了《水污染防治法》提及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容外，很多相關(guān)立法的規(guī)定都不甚明確。此外，我國還沒有制定出專門的法規(guī)或規(guī)章規(guī)制流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的具體運(yùn)作。在流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系不健全的情況下，區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系的完善更是難上加難。

2.現(xiàn)有規(guī)定不完善

涉及水環(huán)境治理和水量維持的相關(guān)法律為區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)行提供了法律依據(jù)，但是其中很多條款存在局限性，不利于區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的開展。如，《水污染防治法》第13條規(guī)定了省級地方人民政制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限。但是該規(guī)定把水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定主體僅局限在省級人民政府，沒有把該主體范圍擴(kuò)大到市縣級人民政府，從而使市縣級人民政府在其管轄區(qū)域內(nèi)制定更為嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)跨界水質(zhì)補(bǔ)償目標(biāo)缺少相應(yīng)法律依據(jù)。再如，依照《水污染防治法》第26條規(guī)定，跨界水體水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測范圍僅限于國家確定的重要江河跨省界水環(huán)境質(zhì)量、湖泊流域，而中小型流域和市縣級跨界水環(huán)境質(zhì)量卻不在法定監(jiān)測范圍內(nèi)。監(jiān)測機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的跨界水質(zhì)監(jiān)測是進(jìn)行區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，在監(jiān)測范圍過窄的情況下，會造成小型流域或市縣級跨界水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償難以有效開展。

3.必要規(guī)定缺失

完善的區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該是程序性規(guī)定和實(shí)體性規(guī)定都比較健全，且相互銜接和相互配套的制度體系。然而，目前區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定都存在著嚴(yán)重的不足。一方面，區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)體性規(guī)定應(yīng)該包括補(bǔ)償主體，補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等幾方面的內(nèi)容。而現(xiàn)有的法律除了《水污染防治法》就飲用水源保護(hù)區(qū)和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)作為補(bǔ)償對象作出規(guī)定外，其他相關(guān)立法還沒有提及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。另一方面，我國環(huán)境立法存在“重實(shí)體輕程序”的弊端，流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)定也不例外。在缺少程序性規(guī)定的情況下，實(shí)體性法律規(guī)定因缺少了必要的程序保障，會出現(xiàn)運(yùn)作效果較差的現(xiàn)象。以生態(tài)補(bǔ)償金的征收和運(yùn)用為例，現(xiàn)行立法還沒有就流域生態(tài)補(bǔ)償金的征收和補(bǔ)償程序作出規(guī)定，造成實(shí)踐中資金并沒有被用于流域資源的恢復(fù)和環(huán)境的保護(hù)，而是被截留、擠占、甚至被挪用。由于實(shí)際用在流域生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)中的資金本來就有限，再加上巨額資金被挪用的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。

4.技術(shù)性規(guī)范不配套

區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行必然要借助于與之相配套的技術(shù)性規(guī)范，而目前我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度卻缺少必要配套性技術(shù)規(guī)范。以區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償中的水質(zhì)補(bǔ)償為例，為了解決上下游之間的水質(zhì)補(bǔ)償問題，就需要在行政區(qū)域邊界確定流域跨界水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。雖然《水污染防治法》第26條規(guī)定：“國家確定的重要江河、湖泊流域的水資源保護(hù)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況，并將監(jiān)測結(jié)果及時(shí)報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國務(wù)院水行政主管部門；有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立的流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)測結(jié)果及時(shí)報(bào)告流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！痹撘?guī)定為確立省界水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供了法律依據(jù)。但是這一標(biāo)準(zhǔn)該如何確定？這一標(biāo)準(zhǔn)是究竟是動態(tài)的還是靜態(tài)的？這一系列疑問的提出，都體現(xiàn)出法律規(guī)范和技術(shù)性規(guī)范不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀。除了水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的確定外，還面臨流域生態(tài)價(jià)值評估體系的確立和制定科學(xué)合理的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性難題。[5]102

(三)立法不足原因分析

1.觀念上的障礙

樹立正確的環(huán)境價(jià)值觀和崇高的環(huán)境法律意識，是解決一切環(huán)境問題的關(guān)鍵。目前，我國公眾的環(huán)境保護(hù)意識還比較低，人們還未走出“人類中心主義”的陰影，環(huán)境無價(jià)和自然資源無限的觀念在人們的思想觀念中已根深蒂固。在人類中心主義觀念的籠罩下，理性經(jīng)濟(jì)人把經(jīng)濟(jì)利益的最大化作為其追求目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，人類的足跡踏遍了世界每一個(gè)角落，盲目地向自然索取，隨之而來的是將大量的污染物排入大自然中，流域生態(tài)平衡已經(jīng)遭到嚴(yán)重的破壞。[6]即使在流域生態(tài)危機(jī)相當(dāng)嚴(yán)重的現(xiàn)階段，流域資源的開發(fā)利用者和流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的享有者，對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值卻知之甚少。由于社會公眾對流域生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值認(rèn)識的不足，造成部分公眾認(rèn)為征收流域生態(tài)補(bǔ)償金是亂收費(fèi)、違規(guī)收費(fèi)，出現(xiàn)群眾對生態(tài)補(bǔ)償金的征收持抵制心理。社會公眾環(huán)境保護(hù)價(jià)值觀念的偏差和環(huán)境保護(hù)法律意識的低下，對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的順利開展產(chǎn)生了重大的阻力，嚴(yán)重地制約了流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的構(gòu)建。

2.立法目的和原則的偏差

在目前生態(tài)化社會時(shí)代，我們面臨的生態(tài)危機(jī)是嚴(yán)重的和緊迫的，世界上大多數(shù)國家都把生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為環(huán)境保護(hù)類法律的立法目的和首要原則。生態(tài)優(yōu)先原則，指在處理經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系問題上，確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的法律地位，作為處理社會關(guān)系的法律準(zhǔn)則。[7]環(huán)境法應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先為立法目的，在社會發(fā)展過程中，如果環(huán)境保護(hù)利益和經(jīng)濟(jì)利益之間發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境利益為重，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)在環(huán)境質(zhì)量允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。而我國環(huán)境保護(hù)類立法存在立法目的偏差的問題。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的目的有“保障人體健康”和“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展”兩個(gè)。此外，依據(jù)該法第4條之規(guī)定，協(xié)調(diào)發(fā)展原則成為環(huán)境保護(hù)法的一項(xiàng)重要原則。環(huán)境法二元目的論和協(xié)調(diào)發(fā)展原則的確立對環(huán)境和資源單行立法產(chǎn)生了重要影響。其實(shí)，立法原則在協(xié)調(diào)環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益之間存在著重要沖突，法律規(guī)定在實(shí)施的過程中，很難在兩者之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，往往協(xié)調(diào)發(fā)展原則成為經(jīng)濟(jì)優(yōu)先原則的犧牲品。由于環(huán)境法立法目的和指導(dǎo)原則的偏差，造成了調(diào)整流域生態(tài)資源開發(fā)、利用和保護(hù)社會關(guān)系的環(huán)境資源法律制度并不是以維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)功能平衡為目標(biāo)，而是為實(shí)現(xiàn)流域資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化提供法律保障的。

3.立法實(shí)踐不成熟

雖然《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《水法》等法律中都有涉及區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是這些規(guī)定大多是間接性的，使得流域生態(tài)效益補(bǔ)償工作缺乏明確的法律依據(jù)。隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論的提出和研究的深入，研究者認(rèn)識到自然資源除了具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還具有生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值，而且其生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)就是對流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的生態(tài)要素進(jìn)行保護(hù)和維持，使流域生態(tài)系統(tǒng)功能正常發(fā)揮作用，使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值增值。在認(rèn)識到流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)之上，我國加大了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▽?shí)踐。《水污染防治法》第7條之規(guī)定，在立法層面第一次明確了流域生態(tài)補(bǔ)償制度，但是該規(guī)定卻淺嘗輒止，僅用一個(gè)“等”字來宣示其它補(bǔ)償方式的合法性，未明確規(guī)定具體的補(bǔ)償類型，導(dǎo)致該規(guī)定可操作性不強(qiáng)。目前，我國有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▽?shí)踐活動還僅僅是處于起步階段，還相當(dāng)不成熟。

三、區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償立法完善之建議

為了調(diào)和上下游區(qū)域之間的矛盾，有必要通過完善法律規(guī)定的方式來對流域上下游區(qū)域之間的利益關(guān)系進(jìn)行重新分配。本文對區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐晟铺岢鱿率鼋ㄗh：

(一)完善區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系

為了使區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐有具體的、可操作的法律依據(jù)，需要完善流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系。完善的流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系，應(yīng)當(dāng)是中央立法和地方立法相結(jié)合，綜合立法和單行立法相結(jié)合，程序性立法和實(shí)體立法相配套的體系。具體來說該法律制度體系包括以下幾個(gè)層次的規(guī)范：第一，在《憲法》中對生態(tài)補(bǔ)償作出原則性規(guī)定，《憲法》是最高層次的規(guī)范，該法對生態(tài)補(bǔ)償作出規(guī)定之后可以為區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供明確的憲法依據(jù)；第二，在《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)、原則和內(nèi)容等，以此來指導(dǎo)區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施；第三，在《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等與水資源利用相關(guān)的環(huán)境保護(hù)單行法中規(guī)定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式和途徑等內(nèi)容。第四，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，由國務(wù)院制定一部《流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施條例》，該條例應(yīng)專章對區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償途徑等作出詳盡的規(guī)定；第五，具有流域管理職責(zé)的國務(wù)院行政主管部門可以制定相應(yīng)的部門規(guī)章；第六，各大流域管理機(jī)構(gòu)可以制定具體的流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法。此外，各省級人民政府也可以針對中、小型流域的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制定具體實(shí)施辦法。

(二)確立區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償基本原則

區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償屬于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N類型，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t應(yīng)當(dāng)作為指導(dǎo)區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償立法和實(shí)踐的重要原則。該原則的正確定位，對于完善流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度，保障流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行，提高有關(guān)流域管理部門和公民自覺保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，順利實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的目的和任務(wù)具有重要的意義。筆者認(rèn)為，流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度應(yīng)當(dāng)以“流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向該服務(wù)提供者付費(fèi)”作為最根本的指導(dǎo)原則。為什么要把該原則確立為指導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償基本原則呢？主要是因?yàn)樵撛瓌t揭示了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容，指出了流域生態(tài)補(bǔ)償發(fā)生的特殊領(lǐng)域，即流域生態(tài)服務(wù)的提供和享有領(lǐng)域。此外，該原則還明確了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象和原因。補(bǔ)償主體是流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受益者，補(bǔ)償對象是流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者。補(bǔ)償源于流域生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)。把該原則確立為區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t具有重要的理論和實(shí)踐意義，用該原則來指導(dǎo)區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?、司法和守法活動，可以有效保障區(qū)際流域生態(tài)服務(wù)提供和享有的社會公正。

(三)完善區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定

1.生態(tài)補(bǔ)償金

區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償金源于地方財(cái)政。而地方財(cái)政收入來源于稅收，以及其他專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等。就稅收而言，我國稅收征管體系中共有20個(gè)稅種，與環(huán)境資源保護(hù)有關(guān)的稅種只有資源稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅4個(gè)稅種。[8]從非稅收收入角度而言，目前僅有排污費(fèi)、水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)等與資源利用和保護(hù)有關(guān)。流域生態(tài)補(bǔ)償金若不加區(qū)分的用地方財(cái)政進(jìn)行支付，不能使那些過度用水或者過量排污的單位和個(gè)等完全承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，而是政府代替其承擔(dān)了一大部分的補(bǔ)償責(zé)任，補(bǔ)償義務(wù)沒能落實(shí)到實(shí)實(shí)在在受益者的身上，從而不能體現(xiàn)區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)。筆者認(rèn)為，該補(bǔ)償金應(yīng)屬于地方財(cái)政收入中的排污費(fèi)和水資源費(fèi)等與水資源利用和保護(hù)相關(guān)費(fèi)用中的一部分。但是存在的問題是這些費(fèi)用的價(jià)格構(gòu)成不盡合理，沒有規(guī)定合理的生態(tài)補(bǔ)償金。以常州市居民生活用水水價(jià)(2.57元/立方米)為例，該水價(jià)由六部分構(gòu)成，即基本水價(jià)(1.16元/立方米)、水資源費(fèi)(0.13元/立方米)、南水北調(diào)基金(0.07元/立方米)、污水處理費(fèi)(1.15元/立方米)、省水處理專項(xiàng)費(fèi)用(0.02元/立方米)、城市附加費(fèi)用(0.04元/立方米)。[9]可以看出水資源費(fèi)在水價(jià)構(gòu)成中所占的比例特別低，沒有體現(xiàn)出生態(tài)服務(wù)價(jià)值。為了應(yīng)對這種困境，應(yīng)當(dāng)在這兩項(xiàng)費(fèi)用的價(jià)值構(gòu)成中加入合理的生態(tài)補(bǔ)償金，使資源的生態(tài)功能價(jià)值能在這些費(fèi)用中得以體現(xiàn)。地方政府征收排污費(fèi)和水資源費(fèi)以后，應(yīng)對價(jià)值構(gòu)成中生態(tài)補(bǔ)償金進(jìn)行提留，專款用于流域生態(tài)補(bǔ)償活動。

2.補(bǔ)償主體及對象

《水污染防治法》第7條規(guī)定：“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！痹摋l文規(guī)定中“等方式”可以為我們設(shè)計(jì)合理的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償方式從而準(zhǔn)確地定位區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和對象提供法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，通過相鄰區(qū)域之間簽訂區(qū)際協(xié)議的方式是目前進(jìn)行區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罴逊绞?，該方式使上下游區(qū)域的生態(tài)利益分配更加合理，可以以此來確定區(qū)際流域補(bǔ)償主體和對象。

該協(xié)議以流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)效益的損益為基礎(chǔ)，由在同一流域內(nèi)、相互毗鄰的、同一級別行政區(qū)域政府代表協(xié)商簽署。區(qū)際協(xié)議經(jīng)雙方行政區(qū)域政府代表簽字后即產(chǎn)生法律約束力。區(qū)際補(bǔ)償協(xié)議可以規(guī)定水質(zhì)的補(bǔ)償內(nèi)容，也可以規(guī)定水量補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，還可以兼有水質(zhì)和水量補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。該協(xié)議的履行需要有先后順序，上游地區(qū)應(yīng)作為先履行一方，它的履行效果直接決定著由哪一方來支付補(bǔ)償金，從而可以明確區(qū)際流域生態(tài)的主體和對象。

區(qū)際協(xié)議簽訂后，先履行協(xié)議的上游區(qū)域存在兩種可能性，一種情況是履約，另一種情況是違約。第一種情況，上游履約。上游區(qū)域履行了公約的規(guī)定，往往承擔(dān)了特別的責(zé)任。一方面，水質(zhì)改善責(zé)任。該區(qū)域需要為治理水質(zhì)而購進(jìn)和維修設(shè)備等進(jìn)行必要投資或者以犧牲發(fā)展機(jī)會成本來保障水質(zhì)清潔。另一方面，水量保持責(zé)任。上游區(qū)域?yàn)榱颂峁﹨f(xié)議規(guī)定的足額水量，而需要進(jìn)行更多的水土保持等工作或喪失發(fā)展機(jī)會成本。第二種情況，上游違約。當(dāng)上游區(qū)域提供的跨界水質(zhì)或水量不符合協(xié)議規(guī)定，往往會增加下游的負(fù)擔(dān)。一方面，水質(zhì)治理負(fù)擔(dān)。當(dāng)上游區(qū)域提供的跨界水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不符合協(xié)議規(guī)定時(shí)，下游區(qū)域?yàn)榱藵M足正常的生產(chǎn)和生活需求，要付出更多治污成本或喪失發(fā)展機(jī)會成本。另一方面，水量缺乏負(fù)擔(dān)。在區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議對上下游之間水量分配方案作出規(guī)定的情況下，下游區(qū)域?yàn)榱双@得足夠的水量需要付出額外的尋找水源的成本或喪失發(fā)展機(jī)會成本。

通過上述分析可知，不管區(qū)際協(xié)議履行效果如何，往往會使上下游某一個(gè)區(qū)域承擔(dān)特別的責(zé)任，所以為了實(shí)現(xiàn)區(qū)際流域生態(tài)系統(tǒng)功能服務(wù)提供和享有的社會公正，補(bǔ)償?shù)闹黧w需要依據(jù)協(xié)議的履行結(jié)果而定。當(dāng)上游區(qū)域履行協(xié)議后，下游區(qū)域作為補(bǔ)償主體，上游區(qū)域是補(bǔ)償對象。反之當(dāng)上游區(qū)域違約時(shí)，上游區(qū)域則成為補(bǔ)償主體，而下游區(qū)域則成為補(bǔ)償對象。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)域補(bǔ)償責(zé)任大小確立的重要依據(jù)，在區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域主要有水質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩類。

一方面，水質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在上游區(qū)域提供的跨界水環(huán)境質(zhì)量符合區(qū)際協(xié)議規(guī)定的情況下，下游地區(qū)需要對上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是上游地區(qū)為了使跨界水體達(dá)到相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而付出的額外治理成本以及喪失的發(fā)展機(jī)會成本。若上游區(qū)域提供的跨界水環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到協(xié)議的規(guī)定，上游區(qū)域則要對下游區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償。該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是下游區(qū)域?yàn)檫_(dá)到符合跨界水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而額外花費(fèi)的治理成本以及喪失的發(fā)展機(jī)會成本。另一方面，水量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。上游區(qū)域在提供充足水量的情況下，下游區(qū)域需要對上游區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)償。該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是上游區(qū)域?yàn)檫_(dá)到區(qū)際協(xié)議規(guī)定的水量，而額外投入的成本以及喪失的發(fā)展機(jī)會成本。若上游區(qū)域未能依據(jù)協(xié)議規(guī)定而為下游區(qū)域提供充足水量的情況下，上游區(qū)域?qū)ο掠螀^(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是下游區(qū)域?yàn)榱藵M足協(xié)議規(guī)定水量，通過必要途徑獲取差額水量而花費(fèi)的成本以及喪失的發(fā)展機(jī)會成本。[10]

目前，水環(huán)境治理成本、水土流失防治成本和足額水量獲取成本是可以通過一定的方式計(jì)算的，可以為額外支付成本的確定提供依據(jù)。但是，發(fā)展機(jī)會喪失成本還不能通過科學(xué)的核算體系來確定具體的數(shù)額,所以喪失的發(fā)展機(jī)會成本數(shù)額的確定是一個(gè)難題。筆者認(rèn)為，可以通過上下游區(qū)域在簽訂區(qū)際協(xié)議時(shí)協(xié)商確定喪失發(fā)展機(jī)會成本的數(shù)額。然后，由可以計(jì)算的成本加上協(xié)商確定的發(fā)展機(jī)會喪失成本來確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

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