衛(wèi)生單位實(shí)施全面預(yù)算管理的構(gòu)想

，啟盈

(1.吉林省預(yù)算編審中心，吉林 長春 130021；2.長春理工大學(xué)，吉林 長春 130012)

衛(wèi)生單位全面預(yù)算管理是指利用預(yù)算對(duì)組織內(nèi)部各部門、各單位的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)組織的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，完成既定的經(jīng)營目標(biāo)。全面預(yù)算管理以系統(tǒng)觀點(diǎn)結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，進(jìn)行預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考評(píng)，是一套完整的內(nèi)部控制體系，是合理分配衛(wèi)生資源和全面控制醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要工具。醫(yī)院通過全面預(yù)算，合理、合法地組織收入，科學(xué)地安排支出，有效地降低就醫(yī)成本和運(yùn)營成本，走優(yōu)質(zhì)、低耗、高效的發(fā)展道路，最終落實(shí)醫(yī)院的短期運(yùn)營目標(biāo)和長期戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)、病人、醫(yī)院三者利益的良性互動(dòng)和良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)“三贏”。醫(yī)院實(shí)施全面預(yù)算管理，必須建立合理的全面預(yù)算管理框架，該框架的構(gòu)建包括：全面預(yù)算管理方法體系、經(jīng)營指標(biāo)體系、行為規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系、考評(píng)與獎(jiǎng)懲體系四大部分。這四大系列相互并列，相互聯(lián)系、涵蓋了全面預(yù)算管理的各個(gè)方面。

1 醫(yī)院實(shí)施全面預(yù)算管理應(yīng)把握的主要內(nèi)容

1.1 必須有一個(gè)完善的預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu) 醫(yī)院要建立一個(gè)預(yù)算管理委員會(huì)來組織全面預(yù)算的實(shí)施，院長作為第一責(zé)任人對(duì)醫(yī)院總體預(yù)算負(fù)責(zé)，各科科主任對(duì)本科室預(yù)算負(fù)責(zé)。預(yù)算管理委員會(huì)負(fù)責(zé)設(shè)定和批準(zhǔn)醫(yī)院及主要部門的預(yù)算目標(biāo)，解決預(yù)算編制過程中可能出現(xiàn)的沖突和分歧，監(jiān)控預(yù)算的實(shí)施并在預(yù)算期末評(píng)價(jià)經(jīng)營效果，并審批預(yù)算期內(nèi)對(duì)預(yù)算的重大調(diào)整，其主要職能：(1)根據(jù)醫(yī)院年度發(fā)展總體計(jì)劃和經(jīng)營目標(biāo)(包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，社會(huì)效益目標(biāo)，科研目標(biāo))分解，下達(dá)各科、各部門的年度預(yù)算目標(biāo)；(2)審查、平衡各部門、科室的初步預(yù)算，協(xié)調(diào)處理各科室、部門之間預(yù)算的矛盾和分歧；(3)制定醫(yī)院總體預(yù)算,上報(bào)上級(jí)主管部門，履行相應(yīng)批準(zhǔn)程序,報(bào)院職代會(huì)討論；(4)根據(jù)重大事件如突發(fā)性事件、臨床性指令性任務(wù)、衛(wèi)生政策的變更等,對(duì)預(yù)算做出適時(shí)的調(diào)整和修訂；(5)研究分析各科室、各部門的預(yù)算執(zhí)行業(yè)績報(bào)告，匯總上報(bào)上級(jí)主管部門,同時(shí)報(bào)職代會(huì)審議；(6)制訂預(yù)算執(zhí)行的獎(jiǎng)懲措施,并對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考評(píng)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲政策。另外，除全面預(yù)算管理委員會(huì)外，醫(yī)院還需要設(shè)置預(yù)算專職部門，一般由財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，并直接隸屬于全面預(yù)算管理委員會(huì)，以確保預(yù)算機(jī)制的有效運(yùn)行。在所有需要參加預(yù)算編制的科室，都應(yīng)設(shè)置預(yù)算員，預(yù)算員對(duì)其所在科室負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)則受全面預(yù)算管理委員會(huì)及專職預(yù)算機(jī)構(gòu)指導(dǎo)。

1.2 建立配套的管理制度 醫(yī)院預(yù)算管理必須有一套相應(yīng)的管理制度體系作為支撐，從而使醫(yī)院上下按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開展工作，避免因標(biāo)準(zhǔn)不一造成財(cái)務(wù)問題。醫(yī)院不但要把中華人民共和國預(yù)算法、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等一般性的法律規(guī)章，《醫(yī)院財(cái)務(wù)制度等行業(yè)規(guī)則制度作為預(yù)算醫(yī)院管理應(yīng)遵循的法律制度，還要在這些制度基礎(chǔ)上，從醫(yī)院實(shí)際出發(fā)，制定和頒布符合本醫(yī)院特點(diǎn)和方便使用的預(yù)算管理規(guī)則，明確預(yù)算的要求以及藥品、衛(wèi)生材料物資購銷、經(jīng)費(fèi)開支、非醫(yī)療性開支等的權(quán)限，做到各項(xiàng)具體事項(xiàng)有法可依。要嚴(yán)格全面預(yù)算審批制度。通過預(yù)算審批，提高醫(yī)院全面預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束性。

1.3 預(yù)算的編制要科學(xué)，要留有余地，要以彈性預(yù)算為依據(jù) 靜態(tài)預(yù)算無法適應(yīng)客觀情況的變化，以彈性預(yù)算為依據(jù)才能進(jìn)行更客觀更合理的控制和評(píng)價(jià)。但這里所說的彈性，決不是說預(yù)算可以隨意變更。預(yù)算管理之所以對(duì)部門預(yù)算起到積極的作用，一方面也是源于其剛性的約束；醫(yī)院的全面預(yù)算應(yīng)當(dāng)具有制度的效力，在同一個(gè)會(huì)計(jì)年度中，全面預(yù)算絕對(duì)不可以隨意變更，醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，不得任意增加或削減預(yù)算，實(shí)際情況導(dǎo)致原預(yù)算無法正確反映醫(yī)院經(jīng)營管理要求時(shí)，必須通過嚴(yán)格的審定程序經(jīng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)集體決策后方能變更。

1.4 要建立績效考核體系 最好的預(yù)算必須與行之有效的績效考核體系聯(lián)系在一起才能成為管理的利器，一整套配套的管理制度是實(shí)行全面預(yù)算的保障。要確立將全面預(yù)算管理納入業(yè)績考評(píng)體系，確保全面預(yù)算管理落實(shí)到位。醫(yī)院全面預(yù)算考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與衛(wèi)生部頒發(fā)的《醫(yī)院管理評(píng)價(jià)指南》相對(duì)接，《醫(yī)院管理評(píng)價(jià)指南》作為政府對(duì)醫(yī)院的一種導(dǎo)向，無疑將成為醫(yī)院的努力方向。醫(yī)院全面預(yù)算管理可與醫(yī)療衛(wèi)生績效考核(勞務(wù)效益工資獎(jiǎng)勵(lì)制度)相聯(lián)系，運(yùn)用績效考核體系規(guī)定的有關(guān)考核指標(biāo)、評(píng)價(jià)和進(jìn)行獎(jiǎng)懲措施，以保證預(yù)算的順利執(zhí)行。具體的做法是預(yù)算的考核也層層分解，預(yù)算結(jié)合績效考評(píng)、薪酬發(fā)放，將預(yù)算指標(biāo)與部門收入建立聯(lián)系，使部門預(yù)算的執(zhí)行落到實(shí)處。

1.5 要改進(jìn)全面預(yù)算編制方法，運(yùn)用多種多樣的方法和技巧來編制預(yù)算，使預(yù)算更具實(shí)用性和指導(dǎo)性 長期以來，醫(yī)院編制預(yù)算采用的是傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的方法，即以前一年基期費(fèi)用水平為出發(fā)點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整當(dāng)年有關(guān)費(fèi)用項(xiàng)目來編制當(dāng)年財(cái)務(wù)預(yù)算。“基數(shù)法”只考慮醫(yī)院業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大的科室的情況，而忽略或隱瞞了業(yè)務(wù)范圍縮小的科室的情況，這樣會(huì)使醫(yī)院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算出現(xiàn)漏洞，造成超預(yù)算編制。零基預(yù)算法是在編制收支預(yù)算時(shí)，不考慮基期情況，而是以零基數(shù)為起點(diǎn)，對(duì)所有收支項(xiàng)目重新核定。每個(gè)部門的負(fù)責(zé)人對(duì)新的預(yù)算年度中想做的所有事情進(jìn)行審核，并測(cè)定不同層次服務(wù)所需的資金。零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)一切從零開始，摒棄支出中不合理部分，能促進(jìn)醫(yī)院加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)核算。

2 醫(yī)院實(shí)施全面預(yù)算管理應(yīng)注意的關(guān)鍵問題

2.1 預(yù)算管理存在的問題

2.1.1 全面預(yù)算管理法規(guī)不完善且執(zhí)行不嚴(yán)格,到目前為止，對(duì)醫(yī)院全面預(yù)算管理進(jìn)行規(guī)范的文件只有1999年開始執(zhí)行的《醫(yī)院財(cái)務(wù)制度》，且該制度也存在許多不完善的地方，如制度只要求編制財(cái)務(wù)收支預(yù)算，對(duì)醫(yī)院的資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流量、資本支出等情況預(yù)算沒有要求。目前除少數(shù)省級(jí)醫(yī)院預(yù)算報(bào)主管部門審核外,其他縣市級(jí)醫(yī)院中近80%的醫(yī)院沒有編制預(yù)算，編制預(yù)算的醫(yī)院有95%以上沒有經(jīng)過當(dāng)?shù)刎?cái)政部門或主管部門的審核,醫(yī)院預(yù)算缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和約束性。

2.1.2 全面預(yù)算管理行為不規(guī)范 由于醫(yī)院缺乏相關(guān)的預(yù)算法規(guī)和管理制度,醫(yī)院在實(shí)施全面預(yù)算管理時(shí)存在許多不規(guī)范行為，很少有醫(yī)院設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。

2.1.3 全面預(yù)算管理內(nèi)容不夠完整 只注重財(cái)務(wù)收支預(yù)算,忽視現(xiàn)金流量預(yù)算、資本支出預(yù)算；只注重財(cái)務(wù)性指標(biāo)預(yù)算，忽視非財(cái)務(wù)性指標(biāo)預(yù)算；只注重量化指標(biāo)預(yù)算，而忽視非量化指標(biāo)預(yù)算。

2.1.4 預(yù)算編制方法單一 基本上都采用傳統(tǒng)的全面預(yù)算編制方法,即固定預(yù)算法、定期預(yù)算法和增(減)量調(diào)整預(yù)算法，且普遍存在上年完成數(shù)+增長率的模式，而現(xiàn)代全面預(yù)算編制方法如：彈性預(yù)算法、動(dòng)態(tài)預(yù)算法、零基預(yù)算法等運(yùn)用較少，且預(yù)算程序缺乏效率。

2.2 當(dāng)前醫(yī)院實(shí)行全面預(yù)算管理，需要解決的問題

2.2.1 要確立預(yù)算管理理念 首先要在管理層中間樹立運(yùn)用全面預(yù)算管理對(duì)醫(yī)院進(jìn)行目標(biāo)管理的觀念。醫(yī)院院長可通過職能科室會(huì)議、院周會(huì)、院職工大會(huì)等多種形式將這一管理理念往下輻射和滲透，由上及下，由點(diǎn)到面，不斷地強(qiáng)化各級(jí)各部門的預(yù)算管理觀念，從而使全院上下達(dá)到一種共識(shí)，將這項(xiàng)工作作為日常工作來做。

2.2.2 要做好基礎(chǔ)工作，嚴(yán)格貫徹預(yù)算要求 醫(yī)院實(shí)施全面預(yù)算管理要著重建立以全面預(yù)算為核心，優(yōu)化財(cái)務(wù)管理組織體系， 可以在全面預(yù)算管理職能組織上設(shè)立財(cái)務(wù)決策中心、會(huì)計(jì)核算中心、資產(chǎn)配置中心和內(nèi)部審計(jì)中心。財(cái)務(wù)決策中心負(fù)責(zé)醫(yī)院財(cái)務(wù)管理工作，進(jìn)行經(jīng)營管理活動(dòng)效益分析、研究和評(píng)價(jià)，為醫(yī)院最高決策層提供財(cái)務(wù)決策支持與建議；會(huì)計(jì)核算中心負(fù)責(zé)醫(yī)院會(huì)計(jì)核算全面工作，及時(shí)準(zhǔn)確提供財(cái)務(wù)報(bào)表及報(bào)告；資產(chǎn)配置中心負(fù)責(zé)醫(yī)院投資、籌資活動(dòng)及現(xiàn)有資產(chǎn)的管理工作，保證醫(yī)院資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高效配置；內(nèi)部審計(jì)中心獨(dú)立于其他3個(gè)中心,直接接受院長領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)醫(yī)院內(nèi)部審核、審計(jì)監(jiān)督工作，并對(duì)醫(yī)院各部門預(yù)算進(jìn)行審計(jì)。

2.2.3 要建立和完善內(nèi)部審計(jì)制度,加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門的隊(duì)伍建設(shè) 審計(jì)部門要把握財(cái)務(wù)預(yù)算管理原則、控制機(jī)制、組織體系，以及財(cái)務(wù)預(yù)算的決策、編制、審查、執(zhí)行、調(diào)整、分析和執(zhí)行結(jié)果考核各環(huán)節(jié)，把審計(jì)監(jiān)督貫穿于預(yù)算的全過程，通過審計(jì)健全和完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理；財(cái)務(wù)部門要自覺接受審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)自身建設(shè)，整合組織資源，形成管理合力，提升醫(yī)院財(cái)務(wù)管理水平。

[1]朱胤，彭望清.醫(yī)院預(yù)算管理實(shí)務(wù)[M].廣州:廣東人民出版社,2009:1,53,58,114.