論村民資格糾紛
——兼評《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款第四項

金榮標(biāo),葉 高

(浙江麗水廣播電視大學(xué),浙江麗水 323000;浙江麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江麗水 323000)

論村民資格糾紛
——兼評《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款第四項

金榮標(biāo),葉 高

(浙江麗水廣播電視大學(xué),浙江麗水 323000;浙江麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院,浙江麗水 323000)

我國現(xiàn)行立法與實務(wù)將村民資格糾紛視為附隨于土地承包經(jīng)營權(quán)等糾紛的從訴進(jìn)行處理,這不利于糾紛的及時解決。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》將“因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛”納入仲裁與訴訟管轄范圍,由此可理解為村民資格的確認(rèn)糾紛也被納入了仲裁與訴訟管轄范圍。確認(rèn)村民資格應(yīng)就村民基本生活保障的目的、戶籍、住所地、村民權(quán)利義務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合特殊情形綜合進(jìn)行認(rèn)定,認(rèn)定機(jī)構(gòu)以村民會議自治為基礎(chǔ),以農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農(nóng)村土地承包仲裁委員會或人民法院三種方式作為并列的救濟(jì)途徑。

村民資格;標(biāo)準(zhǔn);確認(rèn)機(jī)構(gòu);獨立性;仲裁

2005年底,浙江省麗水市王女士所在村土地被征收用于城市建設(shè),其所在村組除她以外的全部村民都依照規(guī)定分得相應(yīng)補(bǔ)償款,但王女士被村委會以“農(nóng)嫁女”為由拒絕給予補(bǔ)償。王女士不斷上訪,直到2009年5月才從當(dāng)?shù)亟值擂k事處得到回復(fù)。早在2004年12月,該街道辦事處即以《會議紀(jì)要》形式認(rèn)定王女士不得享受第二輪土地承包經(jīng)營權(quán),理由是:1998年王女士出嫁給一農(nóng)民,其丈夫2002年農(nóng)轉(zhuǎn)非招工進(jìn)廠當(dāng)了工人。根據(jù)麗水市蓮委辦[2004]21號文件精神,王女士屬于“農(nóng)嫁農(nóng)”婦女,應(yīng)將戶籍遷往男方戶籍所在地,由男方戶籍所在村(組)給予落實享受土地承包經(jīng)營權(quán)。但王女士沒有及時將戶籍遷往男方戶籍所在地,造成過錯責(zé)任由王女士本人負(fù)責(zé)。王女士得知該會議紀(jì)要后,遂向法院起訴要求村委會支付征地補(bǔ)償款,法院不予受理。隨后,王女士又以街道辦事處之《會議紀(jì)要》為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)行政確認(rèn)違法為由提起行政訴訟,法院以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)不屬于行政訴訟的受理范圍為由不予以受理。王女士又向麗水市政府申請行政復(fù)議,也如石沉大海。該案至今未得處理。

該案的事實是王女士在2002年登記結(jié)婚,并非《會議紀(jì)要》認(rèn)定的1998年。但這不是本文要論述的內(nèi)容。本文所涉及的核心問題是確認(rèn)王女士沒有土地承包經(jīng)營權(quán)的行為在法律上如何定性以及確認(rèn)的權(quán)力應(yīng)歸屬于誰,并且街道辦事處的會議紀(jì)要能否成為行政訴訟的受案范圍。該案表現(xiàn)出來的是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償收益分配糾紛,而本質(zhì)上是王女士的村民資格及相應(yīng)的村民待遇糾紛,即村民資格由什么機(jī)構(gòu)確認(rèn),確認(rèn)后如何救濟(jì)之問題。

一、村民資格糾紛在我國之立法進(jìn)程與司法實踐

對于上述疑問,我國立法上一直沒有徹底解決。1998年《村民委員會組織法》雖未直接規(guī)定村民資格由村民大會決定,但村民資格直接關(guān)系到村民的具體待遇及其他村民利益。因此,據(jù)該法第十九條的兜底條款,涉及村民利益的其他事項都可以由村民會議討論決定,村民資格也可以納入村民會議的議程之中。然而《村民委員會組織法》畢竟缺乏明確、直接的條款,使得依據(jù)《村民委員會組織法》解決村民資格問題在實踐中困難很大。2002年,《農(nóng)村土地承包法》也僅規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地(第五條),但卻沒有明確何為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在我國農(nóng)村,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與行政村或自然村(村委會)、村集體或村民小組并非同一個主體。一般在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村會成立各種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,如早期的村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、近期的村經(jīng)濟(jì)合作社(《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》)等,其成員可稱為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;但經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村一般只有村委會或村民小組,其成員可稱為村民?！掇r(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項基本權(quán)利加以保護(hù),但對此項基本權(quán)利被侵犯時如何救濟(jì)卻只字未提,這不能不說是立法上的一大缺陷。享受土地承包經(jīng)營權(quán)又要以具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)或村民資格為前提,權(quán)利救濟(jì)的缺失,造成資格認(rèn)定救濟(jì)途徑的空白,并形成了一個惡性循環(huán)。2009年新頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》(下簡稱《農(nóng)地調(diào)解仲裁法》)彌補(bǔ)了上述立法的部分缺陷,將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛正式納入司法、準(zhǔn)司法的審查范圍(1)。該法第二條第二款第四項規(guī)定,因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛,屬于調(diào)解的受案范圍;當(dāng)調(diào)解不成或不愿調(diào)解的,可通過仲裁或起訴方式解決上述糾紛(第四條);對于仲裁后不服的仍可向法院起訴(第四十八條),這樣就設(shè)定了類似勞動爭議的一裁兩審的司法最終審查制度。從此,《農(nóng)村土地承包法》所遺漏的土地承包經(jīng)營權(quán)被侵犯(主要是土地承包經(jīng)營權(quán)被無故剝奪的侵權(quán)行為)的救濟(jì)途徑已經(jīng)由《農(nóng)地調(diào)解仲裁法》安排妥當(dāng)。但遺憾的是,該法仍然沒有解決村民資格及村民待遇的確認(rèn)及救濟(jì)問題。

由于立法方面的空白,造成各地司法實踐操作各異,困難甚大。北京不受理要求確認(rèn)村民資格的糾紛。2005年的北京市高級人民法院《關(guān)于涉農(nóng)糾紛受理問題的指導(dǎo)意見》明示:“村民起訴村民委員會或者村集體經(jīng)濟(jì)組織,要求確認(rèn)其享有村民資格的案件,不予受理?！闭憬灿蓄愃埔?guī)定。2006年浙江省麗水市中級人民法院針對農(nóng)村土地承包糾紛案件所制定的指導(dǎo)意見規(guī)定:“對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格有爭議的,應(yīng)申請鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或縣(市、區(qū))人民政府或農(nóng)業(yè)行政主管部門確認(rèn)。”“集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)組織就土地補(bǔ)償費(fèi)用分配發(fā)生糾紛的,應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或縣(市、區(qū))人民政府農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行實體調(diào)處或仲裁。對實體仲裁或處理仍不服的,可在接到仲裁或處理決定之后依法向人民法院提起民事訴訟?！迸c北京高院的規(guī)定相比,麗水市的規(guī)定有其一定的特色:法院對村民資格或集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)的途徑設(shè)立了一道行政先行程序,即在確認(rèn)資格后,就有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛仍可通過民事訴訟程序解決。但該規(guī)定也未涉及村民資格確認(rèn)的司法救濟(jì)問題。在此問題上相對較前向的是安徽省高院的做法。其在土地補(bǔ)償、安置費(fèi)用支付和分配以及與土地承包糾紛中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)做了附隨審理的處理,其就“外嫁女”、離婚、喪偶婦女、義務(wù)兵、大中專在校生、捐資購買城鎮(zhèn)戶口人員、家庭承包中家庭成員等成員資格的確認(rèn)做了專門性規(guī)定。[1]這種處理雖可在一定程度上解決村民資格的確認(rèn)問題,但其僅屬于一個從訴訟,需在處理其他糾紛時附帶解決,不能保證村民資格糾紛的充分救濟(jì)。因此各地較一致的做法是對村民資格確認(rèn)糾紛均不作為民事案件或行政案件處理,這就使得大量村民資格確認(rèn)糾紛根本無法解決。這個問題在2005年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中仍未得以解決,而只是吸收了某些地方的做法,其第一條第二款規(guī)定:“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決?！比绱艘?guī)定的理由在于:“由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利,屬于《立法法》第四十二條第(一)項規(guī)定的情形,其法律解釋權(quán)在全國人大常委會,不宜通過司法解釋對此重大事項進(jìn)行規(guī)定”。[2]其根本的原因是基于一種認(rèn)識,即“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未取得土地承包經(jīng)營權(quán)而要求取得該權(quán)利的,應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織和指導(dǎo)該集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出,而不能作為民事訴訟提出?！盵1]但這種認(rèn)識值得商榷:行政機(jī)關(guān)做出的資格確認(rèn),不能以民事案件提起訴訟,那能否以行政案件提起訴訟呢?

二、村民資格糾紛之獨立性

上述立法與司法實踐背后有一個觀念:村民資格糾紛并非一個獨立之訴,而是附隨于土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛或征地補(bǔ)償款分配糾紛,因而法院不能單獨受理有關(guān)村民資格糾紛的案件。此觀念又源于村民資格與村民可享受的各種待遇緊密相關(guān)的事實:沒有村民待遇,村民資格則無實際意義。在現(xiàn)實中出現(xiàn)較多的,是出嫁的婦女因本村經(jīng)濟(jì)開發(fā)、土地征收而要求享受同等村民待遇的情形。在村民待遇中最重要的莫過于土地承包經(jīng)營權(quán)。因此,“村民資格糾紛往往通過村民與村委會間的農(nóng)村集體財產(chǎn)收益分配糾紛而得以體現(xiàn)”,[3]77集中體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛方面。村民要享受相應(yīng)的待遇,以其具有相應(yīng)的村民資格為前提。因此,村民資格的確認(rèn)成為土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)的前提。《農(nóng)地調(diào)解仲裁法》將“因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛”納入仲裁與民事訴訟,這應(yīng)當(dāng)意味著將村民資格之訴也納入了仲裁與民事訴訟之中。不過此訴作為土地承包經(jīng)營權(quán)之訴的前提之訴,在一個裁決書或判決書中并非以裁決或判決結(jié)果的形式表現(xiàn)出來,而是以裁決或判決結(jié)果的事實被認(rèn)定。這種認(rèn)定在法律上應(yīng)當(dāng)具有與裁決或判決結(jié)果相同的法律效力。

雖然作如上理解或處理對解決村民資格糾紛的法律效力并無影響,但其終究是一個附屬品,沒有自己的獨立法律地位,在法律保護(hù)力度上也不夠大。村民資格糾紛應(yīng)當(dāng)作為一個獨立案由,使其成為獨立之訴,理由有四:①村民資格糾紛成為近年來城市化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一個突出的農(nóng)村問題,其中最多的又是農(nóng)嫁女的村民資格糾紛。最高人民法院就《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》所作的答記者問中坦然承認(rèn):“出嫁婦女土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配等問題,已經(jīng)成為影響當(dāng)前中國農(nóng)村社會穩(wěn)定的大問題?！币虼?從現(xiàn)實需要出發(fā),應(yīng)當(dāng)將村民資格糾紛獨立化。②在實務(wù)中,村民資格糾紛雖普遍被作為不可訴(民事訴訟)的對象,但同時又被單獨作為行政程序的處理對象。(2)對村民資格做出行政決定,目前法律并未明確其具有可訴性,但其直接影響到當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù),很顯然其屬于具體行政行為,應(yīng)當(dāng)具有可訴性。最高人民法院雖然并未明確表示將村民資格糾紛排除出行政訴訟范圍之外,但明確表示此類糾紛不屬于平等主體(村民與村民委員會或集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)組織)之間的民事糾紛,而將其排除在民事訴訟之外。這種觀點雖有一定根據(jù),但其中存在不可克服的矛盾:在納入法院民事案件受理范圍的土地補(bǔ)償、安置費(fèi)用支付和分配以及與土地承包相關(guān)的案件中,不可避免地涉及村民資格的確認(rèn)問題。那此時可否通過民事訴訟程序加以審理并確認(rèn)村民資格,還是必須中止所受理案件的審理,等待村民資格問題以行政程序進(jìn)行完畢后再審呢?最高院似乎并無意采用后者的處理方式。其矛盾在于:村民資格糾紛單獨成訴只能走行政程序,附隨于其他糾紛則可以民事訴訟解決。同一糾紛其主體與事實皆相同而被定性為不同性質(zhì)之訴,顯然難以自圓其說。較為妥善的處理方法,應(yīng)當(dāng)是村民資格糾紛獨立成訴,作為民事之訴;若經(jīng)行政處理,則成為行政之訴(行政機(jī)關(guān)為一方主體)。③雖然最高人民法院認(rèn)為此類糾紛不屬于平等主體之間的民事糾紛,但由于村民資格的直接確認(rèn)來自村民的自治組織即村民委員會,而村委會并不擁有行政確認(rèn)權(quán),其最終決定的行為顯然不能成為行政確認(rèn)。因此,也無法納入行政訴訟之中。就村委會與村民的主體性質(zhì)而言,其更具有民法上的特征,而不具備行政法上的特征。因此,就民事訴訟與行政訴訟兩者相較,將其納入前者更加恰當(dāng)。如此處理,并不會改變民事訴訟作為處理平等主體間民事權(quán)益糾紛的程序的本質(zhì),因為民事訴訟可處理與民事權(quán)益糾紛相關(guān)聯(lián)的爭議;否則又會陷入前述矛盾之中。④村民資格糾紛獨立成訴,對后續(xù)的村民待遇糾紛則不必再進(jìn)行村民資格的確認(rèn)之審,并可簡化村民待遇訴訟的程序,極大降低村民維權(quán)成本。

三、村民資格之確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

在我國,法律法規(guī)對村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員并未加以嚴(yán)格區(qū)分。其根源在于村民所在的村組織(村民委員會)行使著集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體(組織)財產(chǎn)的功能,這一功能在地方立法中有所體現(xiàn),如《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社條例》第四條規(guī)定:村經(jīng)濟(jì)合作社依法代表全體社員行使集體財產(chǎn)所有權(quán),享有獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)。尚未設(shè)立村經(jīng)濟(jì)合作社的,村集體財產(chǎn)所有權(quán)由村民委員會行使。因村民所關(guān)心的莫過于本村(或集體經(jīng)濟(jì)組織)的財產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)利益,造成村民這個具有一定自然屬性的身份概念與集體經(jīng)濟(jì)組織成員這個具有社會屬性的身份概念在經(jīng)濟(jì)利益的層面上相互混同,并成為功能一致的法律概念。但這一混同不能掩蓋兩者的本質(zhì)區(qū)別:村民概念以戶籍為基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)村民在村組織內(nèi)自治權(quán)利和義務(wù);集體經(jīng)濟(jì)組織成員概念以財產(chǎn)為基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)村民在村內(nèi)某個集體經(jīng)濟(jì)組織中的管理權(quán)利和義務(wù),主要是經(jīng)濟(jì)受益權(quán)和自主管理權(quán)。[4]25村民的外延廣于集體經(jīng)濟(jì)組織成員,后者必然屬于前者,而前者未必都在后者的范圍之內(nèi),如空掛戶。村民相對應(yīng)的組織是村民委員會,集體經(jīng)濟(jì)組織成員相對應(yīng)的是合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織。雖有如上區(qū)別,但因在財產(chǎn)利益層面兩者有相同之處,為論述方便,本文將兩者作同一化處理。

確認(rèn)村民資格具體的標(biāo)準(zhǔn),一直以來有不同的觀點,概括起來有單一標(biāo)準(zhǔn)說與綜合標(biāo)準(zhǔn)說兩種。單一標(biāo)準(zhǔn)說主要有戶籍標(biāo)準(zhǔn)、居住地標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[5]99、村民自治標(biāo)準(zhǔn)[6]140等。單一標(biāo)準(zhǔn)說的最大不足在于單一因素?zé)o法適應(yīng)現(xiàn)實多變的情況,難以準(zhǔn)確認(rèn)定村民資格。綜合標(biāo)準(zhǔn)說相對較為可采,它要求必須結(jié)合以上多種因素并綜合考慮實際情況認(rèn)定村民資格。但以上各說都沒有看到設(shè)置村民資格制度的本質(zhì)目的,這導(dǎo)致各種標(biāo)準(zhǔn)都無法準(zhǔn)確解決村民資格的確認(rèn)問題。村民資格的認(rèn)定,涉及到村民資格制度的保障功能、戶籍、住所地和村民權(quán)利義務(wù)等四個基本要素,缺少任何一個要素的認(rèn)定都是不全面的;但僅有此四個要素亦不足以適用所有情形,尚需對特殊情形專門進(jìn)行認(rèn)定。

1.基本生活保障要素

設(shè)置村民資格制度的目的,不僅要保障村民享受村集體的福利,其根本目的是保障村民的基本生活來源,令其生有所養(yǎng)。這與城鎮(zhèn)居民實行的社會保險制度的目的類似。二者不同的是,農(nóng)村的保障來源于集體財產(chǎn),城鎮(zhèn)的保障出自國家財政。因此,是否具有村民資格首先應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其基本生活保障(目前只能限于此)的來源:若需依賴農(nóng)村集體財產(chǎn)的保障,則必須賦予其村民資格;若有國家的保障,享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇,則可以不保留村民資格。這樣的論點是基于有限社會財富的分配在法律和機(jī)會上應(yīng)當(dāng)是平等的前提下得出的。在目前階段,若一個人既享受著城鎮(zhèn)居民的社會福利,又要求享受農(nóng)村集體的福利,則顯失公平。

2.戶籍要素

村民內(nèi)在的固有之意是具有本村戶籍的農(nóng)民。戶籍的得失變更有多種原因,其中以出生、死亡最為典型,這也是村民具有一定自然屬性的含義所在。因此,戶籍若不在本村,即使其居住在本村,或在本村盡一定的義務(wù)或享受一定的權(quán)利(村民自治同意給予外來戶以村民資格,為例外)則其不可能成為本村的村民。值得進(jìn)一步探討的是,因出生、結(jié)婚、收養(yǎng)、遷戶等不同原因造成的戶籍變動,對村民資格的取得,影響是否都相同呢?因出生而取得村民資格必須是其父母一人或兩人均具有村民資格為前提,這是由于我國戶籍登記實行隨父或隨母的自愿登記的制度。因婚姻(結(jié)婚)取得村民資格在我國農(nóng)村中有著較傳統(tǒng)的村規(guī),婦女出嫁到男方,男方所在村一般應(yīng)當(dāng)允許該嫁入女將戶籍登記在夫村;男子入贅獲戶籍登記以女方家中無兒且入贅一夫為條件。這種規(guī)定與我國養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)文化思想緊密相關(guān),有一定的合理性。又因村民資格與土地權(quán)益等村民待遇密切關(guān)聯(lián),一旦有新人加入,則其他村民待遇會因此而降低,所以對因婚姻而取得村民資格的情形作一定限制,具有其內(nèi)在的合理性。較復(fù)雜的情形是原嫁入女、入贅男因喪偶、離婚,其村民資格是否喪失?因其已經(jīng)合法取得村民資格,農(nóng)村實踐一般予以保留,應(yīng)為合理。但嫁入女、入贅男另行結(jié)婚,其外來配偶是否可取得村民資格?因其他村民受到待遇降低的威脅和原嫁入女、入贅男本來就是外來戶的事實,村民資格不能因婚姻而無限擴(kuò)展,原則上應(yīng)截止于原嫁入女、入贅男。因合法收養(yǎng)形成養(yǎng)父母子女關(guān)系的,其法律效果與出生因素相同。因入學(xué)、服役、勞教、服刑、就業(yè)、自愿遷出等事由將戶籍外遷,是否因無戶籍而必然喪失村民資格?前四種特殊情形下因其本人將來的生活保障來源不明(返家務(wù)農(nóng)或就業(yè)城鎮(zhèn)),應(yīng)當(dāng)保留其村民資格;若將來取得城鎮(zhèn)戶籍,則全面享受城鎮(zhèn)居民待遇(如失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等),同時其喪失村民資格。同理,因就業(yè)或自愿遷出而取得城鎮(zhèn)戶籍,則喪失村民資格;如未取得城鎮(zhèn)戶籍,則保留其村民資格。我國《農(nóng)村土地承包法》第二十六條的規(guī)定,體現(xiàn)了同樣的精神。

目前不少地方嘗試取消農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口二元戶籍管理制度,統(tǒng)一登記為居民。表面上看,此制度下以戶籍作為認(rèn)定村民資格意義正在喪失。但改革的基礎(chǔ)仍應(yīng)當(dāng)以保障原“農(nóng)民”基本的生活與福利(如就業(yè)、居住、養(yǎng)老等)為必要,這與村民資格制度所具有的為保障村民基本生活的功能為同出一轍。戶籍登記在農(nóng)村或城鎮(zhèn),僅為行政管理層面的問題。即使城鄉(xiāng)戶籍制度統(tǒng)一后,雖然農(nóng)村戶籍不再存在,但農(nóng)村沒有消失,城鄉(xiāng)居民的本質(zhì)差異(其所享受的權(quán)利)并未因此消除。對戶籍登記在農(nóng)村里的“城鎮(zhèn)居民”(村民),其對集體土地與財產(chǎn)仍然擁有集體所有權(quán),但他也同時面臨著因享受集體福利而需要具備村民資格的問題。因此,戶籍地因素仍應(yīng)作為確定村民資格的因素。

3.住所地要素

依我囯法律,公民以其戶籍所在地為住所地,經(jīng)常居住地與住所地不一致的,經(jīng)常居住地視為住所地。因此戶籍地與住所地會產(chǎn)生分離。分離的原因主要是當(dāng)事人出于特定目的的需要將戶口登記在農(nóng)村或城鎮(zhèn),而戶籍登記機(jī)關(guān)僅僅將戶籍登記制度視為人口管理的行政手段。這就容易造成村民受多種利益驅(qū)動將戶口登記在某村,而將住所地保持在他處,這就造成戶籍地與住所地分離的現(xiàn)象。這在人口頻繁流動的今天可呈現(xiàn)為常態(tài)。住所地作為村民資格確認(rèn)的要素,其是以當(dāng)事人已經(jīng)具備所在村集體的戶籍為前提的。換言之,住所地要素解決的是村民資格是否喪失的問題。在此意義上住所地對村民資格的影響并不大:不論居住何地,只要盡了對村集體的義務(wù)、仍然需要村集體給予基本生活保障的,仍然應(yīng)當(dāng)保留其村民資格。有疑問之處是:長期在外居住生活的村民,是否真正需要村集體的基本生活保障?對沒有明示放棄保障的,應(yīng)當(dāng)保留村民資格;否則,則喪失。這就意味著村民要求村集體的基本生活保障權(quán)利是不容被剝奪的;除非其生活條件已經(jīng)達(dá)到不需要此保障而放棄的程度。

4.村民權(quán)利義務(wù)因素

村民資格是享受村民待遇的前提,享受待遇本質(zhì)上是一種權(quán)利,而權(quán)利與義務(wù)總是一個問題的兩個方面。因此,要獲得村民資格、享受村集體的福利,須以為村集體盡相應(yīng)的義務(wù)為前提。所謂村民權(quán)利義務(wù)一致性因素實質(zhì)上只考察對村集體是否盡了相應(yīng)的義務(wù),已為足。村民對村集體應(yīng)盡義務(wù)在現(xiàn)階段主要表現(xiàn)為籌資籌勞(《農(nóng)業(yè)法》第73條)、維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的利益等方面,原有的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、農(nóng)業(yè)稅等都已取消。因此,村民對村集體應(yīng)盡的義務(wù)也已經(jīng)是微乎其微。村民權(quán)利義務(wù)因素對村民資格的影響主要體現(xiàn)在以下情形:①在戶籍地盡義務(wù),認(rèn)定為戶籍地村民;②在經(jīng)常居住地盡義務(wù),認(rèn)定為經(jīng)常居住地村民;③在非戶籍地盡義務(wù),若戶籍地村民會議通過自治方式同意認(rèn)定其為戶籍地村民,應(yīng)當(dāng)允許。

5.特殊情形

村民資格認(rèn)定中有以上標(biāo)準(zhǔn)難以適用的情形為特殊情形,以上在戶籍要素中已提及部分特殊情形,常見的還有:①在外長期從事工商業(yè)情形。若其能夠在外出期間盡了與本村其他成員相同村民義務(wù)的,可認(rèn)定其具有村民資格;若其外出期間經(jīng)過較長期限(假設(shè)五年以上)均未盡同等村民義務(wù)的,應(yīng)認(rèn)定其不具有村民資格。②未履行手續(xù)的收養(yǎng)。我國收養(yǎng)制度要求履行法定登記審批手續(xù),否則不能形成合法的養(yǎng)父母子女關(guān)系。因此,收養(yǎng)的未成年人不能獲得村民資格;除非補(bǔ)辦法定手續(xù)。有合法收養(yǎng)手續(xù)后又解除收養(yǎng)關(guān)系的,則對合法取得的村民資格應(yīng)繼續(xù)予以維持。③超生子女。我國實行嚴(yán)格的計劃生育政策,在現(xiàn)階段不應(yīng)當(dāng)賦予村民資格;但履行了適當(dāng)?shù)氖掷m(xù)(交納社會扶養(yǎng)費(fèi)、領(lǐng)取了準(zhǔn)生證等)則可以依父母的情形取得村民資格。④外來戶。即居住在村里非本村戶籍人員,原則上不應(yīng)當(dāng)給予村民資格,但若其享受著村里的交通、通訊、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會福利,常參加村里的民主管理和義務(wù)活動,可考慮給予村民待遇;但此情形以村民自治為妥。⑤離婚、喪偶情形。因婚姻而取得村民資格后又離婚或喪偶的,若戶籍未遷回原籍,應(yīng)當(dāng)維持其村民資格;若遷回原籍、且在原籍獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的,其婚姻地村民資格應(yīng)當(dāng)喪失;若未取得承包地的,則不喪失。

四、村民資格確認(rèn)機(jī)關(guān)及救濟(jì)途徑

村民資格糾紛除需明確標(biāo)準(zhǔn)外,還需明確確權(quán)機(jī)構(gòu)。其核心是由什么機(jī)構(gòu)對村民資格進(jìn)行確認(rèn),其所作出的決定法律效力如何,是否允許當(dāng)事人尋求救濟(jì)。就確認(rèn)機(jī)構(gòu)而言,立法與實務(wù)中有四種選擇:村民自治、農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農(nóng)村土地承包仲裁委員會和人民法院。上文已提及村民自治的依據(jù)是《村民委員會組織法》第十九條的兜底性規(guī)定,涉及村民利益的事項,需由村民委員會提請村民會議討論決定;因村民資格認(rèn)定關(guān)系到全體村民的利益,由此可將村民資格確認(rèn)問題包括其中。農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民資格的確認(rèn)權(quán)利并無直接法律依據(jù),但從《農(nóng)村土地承包法》(3)以及地方性法規(guī)(如《浙江省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》(4))等有關(guān)農(nóng)業(yè)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對農(nóng)村土地承包合同的管理職能的規(guī)定中,可推斷其具有對村民資格確認(rèn)的權(quán)利,而且在地方多有類似實踐(如浙江麗水)。這是因為村民資格的確認(rèn)始終與土地承包緊密地聯(lián)系在一起,沒有土地的農(nóng)民則無生存基礎(chǔ),對土地承包權(quán)的確認(rèn)也就是對農(nóng)村村民資格的確認(rèn)。此為一個問題的不同層面而已。這種理解未必有十足的說服力,這正是法無明文的弊端。農(nóng)村土地承包仲裁委員會的裁決職能在《農(nóng)村土地承包法》中已經(jīng)獲得確認(rèn),但一直以來沒有可能操作的細(xì)則,地方實踐多有差異。《農(nóng)地調(diào)解仲裁法》頒布后,這個難題迎刃而解。但村民資格糾紛能否獨立為仲裁案的問題,“兩法”仍未明示,而是將仲裁限制在因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的范圍之內(nèi)(5)。人民法院對村民資格糾紛的介入已如本文第二部分所述,司法實踐多有禁忌,立法更是只字未提?！掇r(nóng)地調(diào)解仲裁法》將土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)糾紛納入人民法院的主管范圍,但同樣問題是村民資格糾紛能否單獨受理,仍未明確。但無論仲裁還是訴訟,由于土地承包經(jīng)營權(quán)與村民資格始終結(jié)為一體,兩者應(yīng)當(dāng)都視為具有單獨受理并確認(rèn)村民資格的權(quán)力。

然而關(guān)鍵問題是,這四個機(jī)關(guān)若均有權(quán)決定村民資格,哪家機(jī)關(guān)的認(rèn)定具有最終的法律約束力?也就是說這四個機(jī)關(guān)的相互關(guān)系如何。

村民資格糾紛從本質(zhì)上理解是村集體成員資格的糾紛,若得到確認(rèn),則可成為村集體成員,可享受村集體的保護(hù)和利益。是否賦予成員資格,是村集體可得自由決定的權(quán)利,是村民自治的范疇。村民自治是我囯基層民主的重要形式,對表決事項實行少數(shù)服從多數(shù)原則,但這一原則在特定情形下可能被濫用。如常州市新北區(qū)人民法院審理的一起王春(化名)訴銀河村委拆遷待遇糾紛案,該案主審法官評論到:“原告王春(化名)合理、合法的利益卻被以‘民主’的名義蠻橫剝奪……村委會以明確的目的(不給原告分配土地)進(jìn)行所謂的‘民主表決’,其實質(zhì)是多數(shù)人對少數(shù)人的專制,是以形式上的(程序)正義剝奪王春(化名)應(yīng)當(dāng)?shù)玫降膶嶓w正義為代價的?！?6)正因為此,村民自治形成的關(guān)于村民資格的決定并不能具有終局性的法律效力,應(yīng)當(dāng)有對其進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督的手段與渠道。

行政、仲裁或訴訟都是公力救濟(jì)的方法,對村民自治都具有監(jiān)督功能。即,當(dāng)村民自治被濫用時,被侵權(quán)人得以向農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農(nóng)村土地承包仲裁委員會或人民法院申請保護(hù)。正如前文所述,從實然法角度分析,我囯目前并不存在行政確認(rèn)、仲裁裁決和法院訴訟這三種公力救濟(jì)并存的制度;但從應(yīng)然法角度出發(fā),此三種公力救濟(jì)途徑都有存在必要,以便及時化解村民資格糾紛。三種公力救濟(jì)的相互關(guān)系安排顯得極為重要?！掇r(nóng)地調(diào)解仲裁法》已經(jīng)對仲裁與訴訟的關(guān)系以立法形式確定下來:或裁或訴(該第四條),裁后可訴(第四十八條)。據(jù)此,仲裁裁決在規(guī)定期限內(nèi)不起訴的則具有終局效力;訴訟在特定情形下(裁后再訴)可以變更裁決的結(jié)果。其相互關(guān)系十分清晰。這種制度安排與勞動爭議仲裁十分相似,其最大的缺陷在于仲裁并非一裁終局,這使仲裁程序成為確定資格糾紛道路上又人為增加了一個叉路,仲裁裁決不能及時生效,糾紛不能及時解決,實際意義不大;若將仲裁作為獨立的一裁終局的程序,不僅有利于縮短當(dāng)事人解決爭議的時間,而且可以節(jié)約司法成本,減輕當(dāng)事人的訟累。值得注意的是,《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》與《農(nóng)地調(diào)解仲裁法》在仲裁程序的安排上有個重大區(qū)別:前者仲裁管轄要求有書面仲裁協(xié)議或雖未有書面協(xié)議但有接受仲裁管轄的行為,而后者并不要求協(xié)議,仲裁只應(yīng)申請方單方行為而發(fā)動。關(guān)于農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所進(jìn)行的村民資格的行政確認(rèn)與法院訴訟間的關(guān)系,可按照行政訴訟的規(guī)定即可解決(具體行政行為與行政訴訟間的關(guān)系),不用贅述。有關(guān)行政確認(rèn)與仲裁的關(guān)系,《農(nóng)地調(diào)解仲裁法》略有提及,但不確切。其第二十二條第四項規(guī)定,對已有“行政處理決定”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛(本文主張包括村民資格糾紛),農(nóng)村土地承包仲裁委員會不予受理;已受理的,終止仲裁程序。不明確的理由是“行政處理決定”的含義不清:什么樣的決定可定義為行政處理決定?口頭形式可否?會議紀(jì)要形式可否?行政通知可否?立法語言含義不清,只會導(dǎo)致法律適用的困難。不論如何,其用意是清楚的,經(jīng)過行政處理的糾紛具有終局性的效力,仲裁不得再介入。

綜上分析,村民資格糾紛的確認(rèn)機(jī)關(guān)以村民會議自治為基礎(chǔ),以農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農(nóng)村土地承包仲裁委員會或人民法院三種方式作為救濟(jì)途徑。其中可仲裁的條件是糾紛未經(jīng)行政處理及司法訴訟,并實行一裁終局,行政確認(rèn)后可得行政訴訟,法院也可直接受理。這樣安排不但可以給當(dāng)事人提供多種解決村民糾紛的途徑,而且仲裁或行政確認(rèn)程序也可減輕人民法院處理訴訟案件的負(fù)擔(dān),同時人民法院直接受理則可縮短解決糾紛的過程,便于糾紛及時解決。

五、結(jié)語

我國現(xiàn)行立法與實務(wù)中將村民資格糾紛視為非獨立之訴,視其為附隨于土地承包經(jīng)營權(quán)等糾紛的從訴進(jìn)行處理,不利于糾紛及時解決?！掇r(nóng)地調(diào)解仲裁法》將“因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛”納入仲裁與訴訟管轄范圍,應(yīng)當(dāng)理解為將村民資格的確認(rèn)糾紛也納入了仲裁與訴訟管轄,這是由村民資格是土地承包經(jīng)營權(quán)的前提這一關(guān)系決定的。確認(rèn)村民資格應(yīng)就基本生活保障的目的、戶籍、住所地、村民權(quán)利義務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合特殊情形綜合進(jìn)行認(rèn)定,認(rèn)定機(jī)構(gòu)以村民會議自治為基礎(chǔ),以農(nóng)業(yè)主管部門或基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農(nóng)村土地承包仲裁委員會或人民法院三種方式作為并列的救濟(jì)途徑。

文首案例所涉的王女士被巖泉街道辦事處以《會議紀(jì)要》形式認(rèn)定其不得享受第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛,法院應(yīng)當(dāng)以行政訴訟直接受理,并對會議紀(jì)要的合法性進(jìn)行實體審查。若王女士以其所在村組為被告,要求確認(rèn)村民資格,法院應(yīng)當(dāng)立為民事案件受理。但目前法院在實際上尚無法正常將其納入司法保護(hù)渠道。然而《農(nóng)地調(diào)解仲裁法》已經(jīng)明確將“因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛”納入仲裁與訴訟管轄范圍,即自2010年1月1日該法生效起,該案當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)可以直接以民事訴訟起訴到法院,要求法院確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。不知到時候法院是否會繼續(xù)推諉?又會以何種理由推諉?則還要拭目以待。(7)

注釋:

(1)實際上在2002年的《農(nóng)村土地承包法》(第五十一條)與2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條就已經(jīng)確立了仲裁與訴訟方式解決有關(guān)糾紛的途徑。

(2)如2006年浙江省麗水市中級人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》中規(guī)定:“對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格有爭議的,應(yīng)申請鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或縣(市、區(qū))人民政府或農(nóng)業(yè)行政主管部門確認(rèn)”,以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第二款的規(guī)定:“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未取得土地承包經(jīng)營權(quán)而要求取得該權(quán)利的,應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織和指導(dǎo)該集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出,而不能作為民事訴訟提出”,可以看出村民資格糾紛需單獨通過行政程序解決。

(3)如有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)以是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活和是否具有依法登記的集體組織所在地常住戶口為基本判斷標(biāo)準(zhǔn),充分考慮農(nóng)村土地承包所具有的基本生活保障功能,綜合考慮相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。見韓延斌,對當(dāng)前涉農(nóng)糾紛疑難問題的司法解決——農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)收益分配糾紛案件的處理[J],法律適用,2008,(1):97.

(4)第十一條規(guī)定:國務(wù)院及縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別負(fù)責(zé)全國及地方農(nóng)村土地承包及承包合同管理和指導(dǎo)。同時規(guī)定:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的職責(zé)。

(5)第五十六條規(guī)定:轄有村的街道辦事處,履行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府按照該辦法規(guī)定的管理農(nóng)村土地承包及承包合同的職責(zé)。

(6)仲裁范圍當(dāng)然不限于此,在此僅指因村民資格確認(rèn)是確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的前提,而兩者都是屬于確認(rèn)之訴,因此將范圍限于確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行論述。

(7)該案中,銀河村委以“指導(dǎo)意見”的方法讓村民開群眾代表會議,形成一份“關(guān)于銀河村民小組調(diào)整責(zé)任田有關(guān)戶主的說明”,不同意王春享受本組分配土地以及以后的拆遷待遇。原告王春戶口一直在村里,并且平時享受村里的其他待遇,對村里也盡著應(yīng)有的義務(wù)(修路出資等),因此其分田、享受拆遷待遇的要求是合理、合法的。最終判決銀河村委采用讓該村第八村民小組以表決形式所形成的“不給原告王春(化名)分責(zé)任田,在日后拆遷時不能參加享受本組拆遷待遇”的決定無效。糜新元,“民主”讓她失去土地,法律讓她重新取得村民資格——兼談程序正義與實體正義發(fā)生予盾時法官的選擇[Z],中青在線法制頻道,2009年8月12日訪問。

(8)至本文發(fā)表時,本地法院仍不受理。

[1]安徽省高級人民法院.安徽省高級人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見(2004年)[Z].合肥:程玉偉律師在線,2009.

[2]黃松有.最高人民法院前副院長黃松有在公布最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》新聞發(fā)布會上的講話[CB/OL].(200-07-29)[09-07-25].http://www.law-lib.com/fxdt/newshtml/22/200.50729175922.htm.

[3]馮樂坤.村民資格糾紛的司法保護(hù)[J].法律適用,2008,(5):77.

[4]金榮標(biāo).論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)[J].甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報,2008,(2):25.

[5]周菊生.在校大學(xué)生能否分得土地補(bǔ)償費(fèi)[J].井崗山醫(yī)專學(xué)報,2006,(11):99.

[6]白呈明.涉農(nóng)案件問題研究[J].政治與法律,2003,(2):140.

Abstract:The dispute of villager’s qualifications(VQ),which,either in legislation or in practice,is now treated as a subordinate suit to those disputes such as the rural land contracted management rights(RLCMR),tends to be pendent.However,with introduction of the jurisdiction of arbitration and litigation on the“disputes arising from confirming RLCMR”by the Act on the Mediation and Arbitration of Rural Land Contract Disputes,the dispute of VQ shall be also interpreted as to be included in the jurisdiction of arbitration and litigation.Confirmation of VQ shall be comprehensively committed on basis of such criterions as the purpose of safeguarding fundamental life of villagers,household records,residence,rights and obligations of villagers as well as other special situations.The basic organ of confirmation thereof is the self-governing Villagers’Conference and the confirmation is provided with a remedy of three parallel alternatives,that is,to be conformed by the agricultural administration or the people’s government at the rural level,the Arbitration Committee of Rural Land Contracted Management and the people’s court.

Key words:villager’s qualifications;criterions;confirmation organ;independence;arbitration

(責(zé)任編輯:劉玉邦)

On the Dispute of Villager’s Qualifications——Comment on Item IV of Sub-article II,Article II in the Act of the People’s Republic of China on the Mediation and Arbitration of Rural Land Contract Disputes

JIN Rong-biao1,YE Gao2
(1.Zhejiang Lishui Broadcasting and TV University,Lishui,Zhejiang 323000;2.Zhejiang Lishui Technological College,Lishui,Zhejiang 323000,China)

D922.3

A

1672-0539(2010)02-038-08

2010-02-15

金榮標(biāo)(1971-),男,浙江麗水人,講師,法律碩士,主要研究方向為民法、新農(nóng)村建設(shè)法治問題、勞動與社會保障法;葉高(1961-),男,浙江松陽人,副教授,研究生,主要研究方向為民商法、知識產(chǎn)權(quán)法。