WTO條件下農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼法律問題研究

樊 蕾

(重慶大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400045)

一、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼現(xiàn)狀與存在的問題

(一)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼現(xiàn)狀

在綠箱補(bǔ)貼方面，對(duì)生產(chǎn)者的直接支付、不掛鉤的收入支持、收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃中的政府資金補(bǔ)貼、通過資源停用計(jì)劃提供的后來結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼等6項(xiàng)補(bǔ)貼政策尚未使用，還有較大余地。

在黃箱補(bǔ)貼方面，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》基期我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施保護(hù)的國(guó)內(nèi)支持總量較少，僅有76億美元，同期美國(guó)為241億美元，日本為151億美元。根據(jù)發(fā)展中國(guó)家黃箱補(bǔ)貼總量不超過當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總值的10%可免除削減義務(wù)的規(guī)定，決定了我國(guó)今后對(duì)農(nóng)業(yè)的支持水平不能超過基期平均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10%，即485億元人民幣，相當(dāng)于美國(guó)基期241億美元的20%，這是發(fā)展中國(guó)家的最低支持水平。[2]即使如此，我國(guó)黃箱補(bǔ)貼尚未用足，還沒達(dá)到我國(guó)入世時(shí)承諾的限制在綜合支持量8.5%的范圍內(nèi)，尚有利用空間。從黃箱補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)的支持效果看，由于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲慢于生產(chǎn)成本的上漲。因此總體來看，按基期計(jì)算，我國(guó)的支持水平總量仍處于負(fù)值。即國(guó)家不僅沒有給農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上的支持，而且通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”拿走一塊應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)民的利益。這是因?yàn)閲?guó)家在制定糧食價(jià)格政策時(shí)更多地考慮到城市的穩(wěn)定和城市消費(fèi)者的利益，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行低價(jià)收購(gòu)政策。這樣，當(dāng)世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家努力以各種方式給本國(guó)農(nóng)民提供補(bǔ)貼時(shí)，我國(guó)為了迅速改變綜合國(guó)力貧弱的局面，卻利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，拿走本來屬于農(nóng)民的一大塊利益。所以，黃箱補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)支持效果不佳。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比，485億人民幣的支持空間少得可憐，對(duì)于一個(gè)人口大國(guó)來說，空間是極其有限的。再加上長(zhǎng)期以來，中國(guó)實(shí)行的是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，工業(yè)得到的財(cái)政投入比農(nóng)業(yè)要高出10倍多。面對(duì)著中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外開放的新環(huán)境，我們要刻不容緩地大量增加農(nóng)業(yè)的投入，不斷地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，保持并提高國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，如何在履行我們應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)的前提下利用法律手段來強(qiáng)化農(nóng)業(yè)扶持政策，是中國(guó)法律界急需解決的一個(gè)問題。

從我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼使用的情況看，出口補(bǔ)貼承諾取消，黃箱補(bǔ)貼支持量小，且效果不佳，綠箱補(bǔ)貼尚有較大余地?？傮w來看，我國(guó)現(xiàn)在利用的補(bǔ)貼政策不利于對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，還需加以調(diào)整。近年來，為了支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)，我國(guó)政府先后出臺(tái)了減免農(nóng)業(yè)稅、糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼和水稻最低收購(gòu)價(jià)等一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和支持政策。這對(duì)調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的種糧積極性，促進(jìn)糧食恢復(fù)性增長(zhǎng)起到重要政策支持和引導(dǎo)作用。2003年以來，中國(guó)政府出臺(tái)了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，加大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼度。2004年，全國(guó)共有29個(gè)省市區(qū)實(shí)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，補(bǔ)貼總額達(dá)116億元，6億農(nóng)民受益；中央財(cái)政安排良種補(bǔ)貼資金28億元，糧食主產(chǎn)區(qū)的大部分農(nóng)民直接受益；中央財(cái)政還安排農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼7 000萬元，帶動(dòng)地方各級(jí)財(cái)政投入補(bǔ)貼資金4.1億元，共補(bǔ)貼購(gòu)置各類農(nóng)機(jī)具10萬多臺(tái)套，38萬多農(nóng)戶受益。2005年，種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，總量達(dá)178億元。從2004年起，國(guó)家財(cái)政調(diào)整糧食風(fēng)險(xiǎn)基金使用結(jié)構(gòu)，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，并不斷加大對(duì)部分地區(qū)種糧農(nóng)民的良種和購(gòu)置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼力度。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)顯示，2006年全國(guó)糧食直補(bǔ)資金達(dá)到142億元，比2005年增加約10億元，其中13個(gè)糧食主產(chǎn)省(區(qū))126.8億元，均占本省(區(qū))糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的50%以上。良種補(bǔ)貼資金40.7億元、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼資金6億元，分別比2005增加2億元和3億元。[1]2007年以來，中央財(cái)政繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度，良種、農(nóng)機(jī)具、配方施肥等各項(xiàng)補(bǔ)貼資金大幅度增加，同比增長(zhǎng)了48.6%。中央財(cái)政支農(nóng)力度進(jìn)一步加大，初步安排農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼等專項(xiàng)資金88.7億元，同比增加29億元，增長(zhǎng)了48.6%。去年我國(guó)水稻良種補(bǔ)貼范圍由去年的7個(gè)省份擴(kuò)大到今年的10個(gè)省區(qū)市，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼在全國(guó)2/3以上的農(nóng)業(yè)縣實(shí)施，測(cè)土配方施肥項(xiàng)目由去年600個(gè)縣增加到1 200個(gè)。糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)達(dá)到427億元，同比增長(zhǎng)63%。[2]雖然我國(guó)政府已經(jīng)大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的投入，但是這些還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要繼續(xù)重視對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼。

(二)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼存在的問題

我國(guó)政府正在利用各種補(bǔ)貼政策加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，但是補(bǔ)貼政策仍然存在問題。

1.補(bǔ)貼政策目標(biāo)期限短

對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策并沒有形成一個(gè)獨(dú)立完整的體系，財(cái)政直接用于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼一般與當(dāng)時(shí)中央政府和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策相掛鉤，成為政策的配套措施。但是，中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策是不斷變化的，尤其是在80年代末之前的近40年間，有些政策延續(xù)的時(shí)間或長(zhǎng)或短，財(cái)政的直接補(bǔ)貼政策也隨之發(fā)生變化。由于補(bǔ)貼缺乏長(zhǎng)期支持目標(biāo)，形成補(bǔ)貼無目標(biāo)可循，隨意性較大，往往根據(jù)財(cái)政收支狀況和政策需要來“安排”補(bǔ)貼資金，缺乏規(guī)范性的補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼效益較低，且不能使農(nóng)民對(duì)政府的補(bǔ)貼形成一個(gè)有效的預(yù)期，在一定程度上促使農(nóng)民行為短期化。

2.補(bǔ)貼重點(diǎn)不明確

就補(bǔ)貼領(lǐng)域而言，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼主要集中在糧棉產(chǎn)品，即使如此，據(jù)測(cè)算，我國(guó)對(duì)糧食、棉花的價(jià)格等補(bǔ)貼仍可增加617.5億元。[3]在其他方面，雖然已開始有選擇地補(bǔ)貼某些優(yōu)質(zhì)品種，但還不夠普及、穩(wěn)定；對(duì)投入品的補(bǔ)貼幾乎涉及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的諸多方面，而且很少分地區(qū)和人群；對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼的力度有限；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)同樣面臨金融支持乏力的難題，這些均反映出補(bǔ)貼重點(diǎn)不夠合理、明確。從補(bǔ)貼力度來看，在一般政府服務(wù)中，對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)的支出比例很低，僅占一般政府服務(wù)的2.1%，其中沒有或很少有補(bǔ)貼，導(dǎo)致農(nóng)民的人力資本匱乏；農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補(bǔ)貼力度不大，進(jìn)展遲緩；市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)未明確給予補(bǔ)貼性支持，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢(shì)；檢驗(yàn)服務(wù)因補(bǔ)貼資金缺口大，比較落后，難以滿足加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口及國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的需要。在國(guó)內(nèi)糧食援助上，一方面補(bǔ)貼資金欠缺，另一方面糧食庫(kù)存積壓嚴(yán)重。

3.補(bǔ)貼力度不夠

1980年以前,我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資在國(guó)家整個(gè)基本建設(shè)投資總額中所占比重為10%以上,但到1993年以后則下降至3.5%。[4]我國(guó)每年平均支出1 514.2億元人民幣，主要對(duì)農(nóng)業(yè)提供的“一般服務(wù)”補(bǔ)貼，達(dá)785.6億人民幣(95億美元)，占綠箱補(bǔ)貼的52%；其次是糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼，約383.8億元(46.4億美元)，占25%；自然災(zāi)害救濟(jì)、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持等所占比重較小，而對(duì)農(nóng)民的直接收入支持、結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼等，尚未列入財(cái)政預(yù)算科目。[5]黃箱補(bǔ)貼中的主要兩部分是價(jià)格支持措施即糧棉定價(jià)收購(gòu)及保護(hù)價(jià)收購(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料差價(jià)補(bǔ)貼，兩項(xiàng)合計(jì)，我國(guó)黃箱補(bǔ)貼為290.43億元，僅占農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值的1.4%。我國(guó)按8.5%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計(jì)算允許的黃箱補(bǔ)貼規(guī)模為1 741億元，還有1 451億元的補(bǔ)貼空間沒有被利用。[6]2001年美國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持為970億美元，相當(dāng)于其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的50%。中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量約相當(dāng)于歐盟的十分之一，美國(guó)的四分之一。

4.補(bǔ)貼效率不高

一方面補(bǔ)貼面廣，補(bǔ)貼分散，效果較差;另一方面方式隱蔽的補(bǔ)貼帶有一種補(bǔ)助性質(zhì)，這種“補(bǔ)助”并不為大多數(shù)生產(chǎn)者所知曉，對(duì)生產(chǎn)的直接刺激力度不大且容易流失。最重要的是以價(jià)格補(bǔ)貼為主，貼息貸款為輔，其中大多數(shù)補(bǔ)貼主要用于降低農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格、支農(nóng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼絕大部分用于城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)民只是間接獲得補(bǔ)貼利益。我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼重流通環(huán)節(jié)，輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策，既扭曲資源配置，又造成收入分配不公，還滋生各種腐敗現(xiàn)象，存在補(bǔ)貼效率較低的狀況。

5.補(bǔ)貼政策過于原則、管理機(jī)制存在問題

我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼制度大多是規(guī)定在《農(nóng)業(yè)法》中，但由于《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定過于原則,操作性不強(qiáng),沒有將農(nóng)業(yè)投入的原則規(guī)定具體化。因此我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在法律上得不到相應(yīng)的保障，因而在具體的實(shí)施力度上也顯得不夠。農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼是國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中非常重要的一環(huán)，各國(guó)應(yīng)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，而我國(guó)則沒有此機(jī)構(gòu)，以至于我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度始終不能系統(tǒng)化。我國(guó)應(yīng)該在農(nóng)業(yè)部下設(shè)職能機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼進(jìn)行專職管理，這才能使我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度得到更好的實(shí)施和完善。

二、外國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼主要制度

(一)美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度

美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼形式繁多，花樣各異，概括起來主要有貸款差額補(bǔ)貼、固定直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼和災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。美國(guó)沒有單獨(dú)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法, 對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)定散見于不同的法案中。最早的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法始于1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》, 此后, 經(jīng)過不斷修改完善, 有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律規(guī)定已形成相當(dāng)完整而系統(tǒng)的體系。這些規(guī)定不僅保證了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的穩(wěn)定性、公開性, 而且法律的量化規(guī)定, 使農(nóng)場(chǎng)主可以大致估算出自己所得的補(bǔ)貼, 具有極強(qiáng)的操作性。

1996年克林頓總統(tǒng)簽署了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)和改革法》。 2002年5月3日布什總統(tǒng)簽署了《2002年農(nóng)場(chǎng)安全及農(nóng)村投資法》(以下稱新《農(nóng)業(yè)法》)。據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部測(cè)算, 2002年至2011年, 政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的資金為1 900億美元，比年1996《農(nóng)業(yè)法》預(yù)算增加了約830億美元, 平均每年增加190億美元。2002年至2007年6年間， 按1996年《農(nóng)業(yè)法》預(yù)算, 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為666億美元，而2002年在此基礎(chǔ)上又增加了519億美元, 6年總計(jì)達(dá)到1 185億美元。補(bǔ)貼在美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策中是很廣泛的。[7]

1996 年美國(guó)出臺(tái)新的《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》，改變了過去對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼的政策，轉(zhuǎn)而對(duì)農(nóng)民收入進(jìn)行直接補(bǔ)貼。[注]直接補(bǔ)貼是一種不與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價(jià)格掛鉤的固定補(bǔ)貼。對(duì)愿意參與該計(jì)劃的農(nóng)民，政府預(yù)先確定作物的面積和產(chǎn)量基礎(chǔ)，并對(duì)每種補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定一個(gè)固定的直接補(bǔ)貼率，以此計(jì)算向農(nóng)民提供的直接補(bǔ)貼額。2002年美國(guó)對(duì)1996 年《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步擴(kuò)大了直接補(bǔ)貼的范圍，將大豆、油料和花生也納入了直接補(bǔ)貼計(jì)劃，提高了大宗農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼率，加大了對(duì)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)力度，完善了糧食價(jià)格差價(jià)補(bǔ)貼，鞏固并加強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃和農(nóng)業(yè)研究。美國(guó)《2002 年農(nóng)場(chǎng)法》中, 農(nóng)場(chǎng)主享受補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品已達(dá)25 種,美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條款的適用范圍很廣，幾乎覆蓋所有農(nóng)產(chǎn)品。

美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策措施及特點(diǎn)如下：

(1)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼范圍廣。美國(guó)納入商品計(jì)劃(農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼)的農(nóng)產(chǎn)品包括：玉米、高粱、大麥、燕麥、棉花、水稻、奶類、糖類、蜂蜜、干豆類等農(nóng)作物?！?002 年農(nóng)業(yè)法》將大豆、花生和其他油籽納入了補(bǔ)貼范圍。同時(shí), 還將羊毛、水果、蔬菜等納入補(bǔ)貼范圍, 這是前所未有的, 極大地?cái)U(kuò)大了補(bǔ)貼的范圍。納入補(bǔ)貼范圍的，在品種和面積上幾乎覆蓋所有大宗農(nóng)產(chǎn)品。

(2)補(bǔ)貼集中于幾種主要的農(nóng)產(chǎn)品。美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的分配根據(jù)農(nóng)作物的類型，90%以上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分配給上述大約20種農(nóng)作物中的5種：小麥、大豆、玉米、大麥、棉花，有利于提高大宗農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。由于補(bǔ)貼與農(nóng)作物的面積和產(chǎn)量掛鉤，大農(nóng)場(chǎng)主成為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的最大受益者。按美國(guó)農(nóng)業(yè)部估計(jì)，目前大約30%的大農(nóng)場(chǎng)獲得了大約70%的補(bǔ)貼。這不僅使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策操作起來相對(duì)簡(jiǎn)便集中，而且有利于提高大農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)力。

(3)補(bǔ)貼方式較為全面。美國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼實(shí)行全過程全環(huán)節(jié)補(bǔ)貼：美國(guó)為了控制農(nóng)產(chǎn)品供給、保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，避免農(nóng)業(yè)出現(xiàn)生產(chǎn)過剩、農(nóng)民“增產(chǎn)不增收”的局面，對(duì)部分農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行“休耕”政策，由政府對(duì)休耕造成的損失進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)補(bǔ)貼范圍內(nèi)的農(nóng)作物采取直接收入補(bǔ)貼、保護(hù)性收購(gòu)和差價(jià)補(bǔ)貼等方式，按面積和產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼。農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備包括聯(lián)邦儲(chǔ)備和農(nóng)場(chǎng)主儲(chǔ)備。政府通過提供儲(chǔ)存費(fèi)以及無追索權(quán)貸款，鼓勵(lì)自愿參加儲(chǔ)備計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主將部分谷物存儲(chǔ)起來，使市場(chǎng)保持一種供需平衡。美國(guó)由于農(nóng)業(yè)耕地資源豐富，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率高，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)容量有限，大量農(nóng)產(chǎn)品不得不開拓國(guó)外市場(chǎng)。美國(guó)政府為了拓展海外市場(chǎng)，對(duì)小麥、玉米、大豆、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品給予出口補(bǔ)貼。2003年，美國(guó)農(nóng)業(yè)預(yù)算包含了5.41億美元的出口補(bǔ)貼計(jì)劃。其出口補(bǔ)貼方式包括市場(chǎng)進(jìn)入項(xiàng)目、出口促進(jìn)項(xiàng)目、奶制品出口激勵(lì)項(xiàng)目和外國(guó)市場(chǎng)開發(fā)合作項(xiàng)目。

(4)補(bǔ)貼措施呈現(xiàn)多樣性。美國(guó)新農(nóng)業(yè)法案，通過“銷售貸款補(bǔ)貼”、“反周期補(bǔ)貼”和“固定直接補(bǔ)貼”三道保護(hù)線，對(duì)種植小麥、大米、棉花、油料的農(nóng)場(chǎng)主提供收入補(bǔ)貼，構(gòu)成嚴(yán)密的收入安全保護(hù)網(wǎng)。美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼，主要有支持性收購(gòu)，在新農(nóng)業(yè)法案中稱為“營(yíng)銷援助貸款和貸款差價(jià)支付”類似于我國(guó)的糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策，但具體操作方式不同。差價(jià)補(bǔ)貼，即事先確定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，然后按照目標(biāo)價(jià)格與實(shí)際的平均市場(chǎng)價(jià)格之差進(jìn)行補(bǔ)貼。新法案中的“反周期支付”就是基于目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格和直接支付之間的差額確定補(bǔ)貼，即當(dāng)全國(guó)平均市場(chǎng)價(jià)格與直接支付之和等于或大于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，說明這時(shí)農(nóng)民的收益已達(dá)到或超過目標(biāo)價(jià)格，不進(jìn)行反周期補(bǔ)貼；反之，則要進(jìn)行補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼也是美國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的一種重要方式，美國(guó)農(nóng)業(yè)新法案中確定了主要農(nóng)產(chǎn)品的直接補(bǔ)貼率。

(5)補(bǔ)貼政策成效顯著。美國(guó)政府提高了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格優(yōu)勢(shì)。2000年，美國(guó)對(duì)小麥的直接補(bǔ)貼為每噸45美元，玉米每噸27美元，折算成人民幣，則相當(dāng)于小麥每噸370元，玉米每噸220元，也就是說，2000年，美國(guó)小麥通過政府補(bǔ)貼，每噸成本降低了370元。這使美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品能在國(guó)際市場(chǎng)上以較低廉的價(jià)格獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。另?yè)?jù)經(jīng)合組織最新統(tǒng)計(jì)，2001年經(jīng)合組織國(guó)家農(nóng)民實(shí)際獲得的價(jià)格高于世界價(jià)格的31%。也就是說，他們的價(jià)格優(yōu)勢(shì)是靠政府補(bǔ)貼獲得的。除此之外美國(guó)政府還促進(jìn)了國(guó)際市場(chǎng)的拓展。在世界市場(chǎng)上，美國(guó)的小麥占45%，大豆占34%，玉米占21%，杏仁和葵花子等高附加值產(chǎn)品市場(chǎng)份額更是分別高達(dá)66%和63%。2001年美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口額536億美元，居世界第一。[8]

(二)歐盟的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度

1992年，歐盟對(duì)農(nóng)民因降價(jià)而受到的損失進(jìn)行直接的補(bǔ)貼。1999年3月，歐盟通過了《2000議程》的農(nóng)業(yè)改革方案，決定在2000年到2006年期間，逐年削減對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持和出口補(bǔ)貼，把節(jié)約下來的補(bǔ)貼資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展上來。2001年7月10日，歐盟委員會(huì)提出了新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革方案，建議從2004年逐步取消補(bǔ)貼與產(chǎn)量掛鉤的做法，把補(bǔ)貼的條件改為與土地面積、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)、善待牲畜等掛鉤。2003年2月19日，歐盟委員會(huì)簡(jiǎn)化了成員國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的管理，建立農(nóng)業(yè)保障基金，由共同體負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的全部開支和費(fèi)用，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與公共利益、市場(chǎng)機(jī)制以及環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的原則，實(shí)行與土地面積、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)和善待牲畜等掛鉤的直接補(bǔ)貼方式。除了歐盟在其共同農(nóng)業(yè)政策中對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上做了規(guī)定以外，各成員國(guó)幾乎都在自己的《農(nóng)業(yè)法》或者相關(guān)法律中對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼做了規(guī)定：

1.法國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度

法國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼歸納起來主要有三類：

(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼。包括農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)直接補(bǔ)貼和穩(wěn)定農(nóng)牧產(chǎn)品市場(chǎng)補(bǔ)貼。前者補(bǔ)貼是對(duì)降低支持價(jià)格的補(bǔ)償，屬于對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易具有直接扭曲影響的政策(藍(lán)箱政策)。牧產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼包括養(yǎng)牛及牛肉類補(bǔ)貼、養(yǎng)羊及羊肉類補(bǔ)貼、家禽及雞蛋補(bǔ)貼等。后者主要用來控制農(nóng)牧產(chǎn)品供給水平的支出或補(bǔ)貼。如停止生產(chǎn)奶產(chǎn)品的補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼和通過價(jià)格機(jī)制維護(hù)市場(chǎng)平衡的補(bǔ)貼。

(2)農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼。包括農(nóng)業(yè)社會(huì)保障福利補(bǔ)貼(含農(nóng)業(yè)社會(huì)保障、從事農(nóng)業(yè)停業(yè)后的保障和食品援助三項(xiàng)補(bǔ)貼)、青年農(nóng)民安家和農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)代化補(bǔ)貼、農(nóng)村環(huán)境維護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)補(bǔ)貼、農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃補(bǔ)貼、農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)貼、自然條件惡劣地區(qū)補(bǔ)貼。

(3)林業(yè)持續(xù)管理補(bǔ)貼。包括對(duì)林業(yè)生產(chǎn)行業(yè)的補(bǔ)貼和對(duì)林地整治與保護(hù)的補(bǔ)貼。[9]

2.英國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度

(1)對(duì)耕地的補(bǔ)貼。這是一項(xiàng)為農(nóng)作物生產(chǎn)者提供直接補(bǔ)貼的計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃于1993年開始施行，作為減少市場(chǎng)支持的一種補(bǔ)償。

(2)對(duì)畜產(chǎn)品生產(chǎn)者的直接支持。目前共有5項(xiàng)：為公牛飼養(yǎng)提供的牛肉特殊補(bǔ)貼計(jì)劃；為母牛飼養(yǎng)提供的母牛飼養(yǎng)補(bǔ)貼；為獲得上述兩項(xiàng)補(bǔ)貼之一并符合飼養(yǎng)密度規(guī)定的農(nóng)場(chǎng)主提供的廣泛支持補(bǔ)貼；為所有飼養(yǎng)牛的農(nóng)場(chǎng)主提供的屠宰補(bǔ)貼；為飼養(yǎng)種用母羊提供的綿羊飼養(yǎng)年度補(bǔ)貼計(jì)劃。

(3)農(nóng)業(yè)貨幣補(bǔ)償。1997-1998年，為了避免因英鎊堅(jiān)挺給農(nóng)民收入造成損失，英國(guó)政府設(shè)立了特殊匯率(也叫綠色匯率，是根據(jù)農(nóng)業(yè)貨幣體系規(guī)則而設(shè)立的)，共同農(nóng)業(yè)政策中的大部分支持價(jià)格及額度都按照特殊匯率折合成本國(guó)貨幣。1999年1月1日歐元啟動(dòng)后，英國(guó)政府開始實(shí)施一套新的農(nóng)業(yè)貨幣體系。農(nóng)業(yè)貨幣補(bǔ)償就是為了順利過渡到新的農(nóng)業(yè)貨幣體系而施行的，這種補(bǔ)償支付分3年連續(xù)發(fā)放，金額逐年遞減。

3.意大利的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度

意大利《憲法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)發(fā)展的事權(quán)主要在大區(qū)，每個(gè)大區(qū)可根據(jù)各自情況確定農(nóng)業(yè)支出數(shù)量。中央政府每年對(duì)農(nóng)業(yè)支出的多少則由議會(huì)確定。2002年中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)支出為6.6億歐元，地方政府為19.53億歐元。近幾年隨著政府機(jī)構(gòu)的改革，進(jìn)一步下放權(quán)力，更加強(qiáng)調(diào)了各區(qū)的職責(zé)。意大利除執(zhí)行歐盟的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策外，同時(shí)也根據(jù)本國(guó)情況采取一些靈活措施支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。主要是：通過稅收讓農(nóng)場(chǎng)主少交農(nóng)用汽、柴油稅等，減輕農(nóng)場(chǎng)主稅收負(fù)擔(dān)；在社會(huì)保障、退休金等方面給農(nóng)場(chǎng)主以較大優(yōu)惠；政策對(duì)泥石流、冰雹等重大自然災(zāi)害給予救助。同時(shí)為農(nóng)場(chǎng)主支付30%-40%的保險(xiǎn)金；農(nóng)場(chǎng)主購(gòu)買拖拉機(jī)等農(nóng)機(jī)具可以少付10%的費(fèi)用等。[10]

(三)日本的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度

1995年，日本開始大幅度修改本國(guó)農(nóng)業(yè)政策。1995年實(shí)施新的《糧食法》，逐步放開大米的進(jìn)口份額；1997年頒布實(shí)施《大米流通法》；1999年頒布新的《農(nóng)業(yè)基本法》和農(nóng)業(yè)改革方案。2000年，日本政府減少了對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格補(bǔ)貼，逐步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財(cái)政支持力度。同時(shí)，日本政府根據(jù)“綠箱支持”政策中地區(qū)援助措施，對(duì)比平原地區(qū)生產(chǎn)成本高80%的山區(qū)、半山區(qū)實(shí)行直接支付制度。[11]為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外因素對(duì)農(nóng)業(yè)的壓力，日本政府采取以下新措施加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持：

(1)進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。日本政府對(duì)老化的灌排設(shè)備、網(wǎng)管進(jìn)行更換、改造、投巨資擴(kuò)建農(nóng)村公路。政府支持農(nóng)戶添置更新農(nóng)業(yè)機(jī)械和運(yùn)輸工具，通過農(nóng)村中央金庫(kù)及其基層農(nóng)協(xié)信用部門向農(nóng)民提供貸款。

(2)加大對(duì)山區(qū)農(nóng)業(yè)的扶持。日本山區(qū)耕地總面積的40%，歷來生產(chǎn)水平較低，對(duì)此，日本政府加強(qiáng)對(duì)山區(qū)農(nóng)民在專業(yè)技術(shù)、電腦操作等方面的培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，也增加其農(nóng)業(yè)收入。

(3)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的受保戶在遭受保險(xiǎn)范圍內(nèi)的損失時(shí)，可獲得85%的賠償。保險(xiǎn)基金由農(nóng)民投保費(fèi)和政府補(bǔ)貼各出50%。近幾年日本國(guó)內(nèi)財(cái)政赤字增加，有人主張削減財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，但政府未采納這種意見，仍維持不變，保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)補(bǔ)損的能力。

(4)加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。為啟動(dòng)和刺激長(zhǎng)期低迷的農(nóng)村消費(fèi)和投資，日本政府放寬農(nóng)戶從基層農(nóng)協(xié)獲得貸款的條件，加強(qiáng)農(nóng)工商合作，提高深加工、精加工的水平。

三、WTO條件下我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的法律對(duì)策

(一)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼法律制度

雖然我國(guó)沒有對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，但是在各單行法規(guī)中對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度都有所提及：我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《草原法》、《防洪法》、《動(dòng)物防疫法》、《氣象法》和《植物檢疫條例》等法律、行政法規(guī)分別在農(nóng)業(yè)科研教育和技術(shù)推廣、病蟲害防治、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)促銷、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食安全儲(chǔ)備、糧食援助、與生產(chǎn)不掛鉤的收入、收入保險(xiǎn)計(jì)劃、自然災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、地區(qū)援助等方面設(shè)立了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。《農(nóng)業(yè)法》和《退耕還林條例》等法律、行政法規(guī)分別在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷貸款、休耕等方面設(shè)立了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度?！掇r(nóng)業(yè)法》和《漁業(yè)法》等法律在農(nóng)業(yè)投資補(bǔ)貼方面設(shè)立了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。

雖然在各單行法規(guī)中對(duì)各種農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼都有部分規(guī)定，但并未形成體系，也不全面。因此，在農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼法律制度上，我國(guó)應(yīng)加速立法進(jìn)程，以完善農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼法律制度，確保我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)WTO條件下我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的法律對(duì)策

根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)則的要求和我國(guó)在談判中的對(duì)外承諾，借鑒美國(guó)、歐盟、日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式進(jìn)行必要的調(diào)整和改革，已是迫在眉睫、勢(shì)在必行。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的關(guān)稅化原則，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將過去的非關(guān)稅化措施轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)稅措施，并進(jìn)一步降低關(guān)稅。在降低關(guān)稅和只能實(shí)施關(guān)稅措施的情況下，對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)必然會(huì)產(chǎn)生一定的沖擊。因此，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)情，在大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的同時(shí)把農(nóng)業(yè)保護(hù)的重點(diǎn)放在弱勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品上。對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生諸如糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品和缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平少降一點(diǎn)，而對(duì)于我國(guó)具有優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅可以相對(duì)做出較大幅度的減讓，多降一點(diǎn)，只要總體水平達(dá)到農(nóng)業(yè)協(xié)議的要求即可。用調(diào)整關(guān)稅的方法對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，也是利用WTO的貿(mào)易規(guī)則,在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》所允許的空間內(nèi)尋找的對(duì)策。例如，充分利用國(guó)際規(guī)則，加大國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)力度；盡可能的用全綠箱政策為農(nóng)業(yè)提供充足的資金支持；用足黃箱補(bǔ)貼；利用《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中規(guī)定的特殊與差別待遇等等。國(guó)務(wù)院目前正在制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》，這將進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，使世貿(mào)組織談判中賦予中國(guó)“綠箱”和“黃箱”補(bǔ)貼的權(quán)利，落到實(shí)處。除了在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策方面的對(duì)策外，更為重要的是要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的立法，只有完善的國(guó)內(nèi)立法，才能保證我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

1.《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)立法對(duì)策

近幾年，我國(guó)以中央與地方的支農(nóng)政策為推行依據(jù)，在許多地方實(shí)行了對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼以及農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，取得了一定的社會(huì)效果。但《農(nóng)業(yè)法》中卻并未對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼做出任何規(guī)定, 因此，在《農(nóng)業(yè)法》中應(yīng)專列“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”一章，將經(jīng)過實(shí)踐推行證明行之有效的補(bǔ)貼種類和方式法律化，并在符合WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則要求的前提下，參考各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，將符合我國(guó)國(guó)情更能體現(xiàn)我國(guó)扶持、保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)貼種類予以法制化。[12]

現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)將直接支付、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入補(bǔ)貼和明確農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼范圍和重點(diǎn)內(nèi)容在《農(nóng)業(yè)法》上加以規(guī)定。

(1)直接支付，這是被《WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則》所鼓勵(lì)和支持的補(bǔ)貼方式，也是其他國(guó)家的農(nóng)業(yè)法廣泛采用的補(bǔ)貼方式，它是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目體系中的核心，對(duì)該補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行的詳細(xì)制度設(shè)計(jì)可成為以下論及的其他補(bǔ)貼項(xiàng)目制度構(gòu)建及推行的當(dāng)然參考。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》中設(shè)置直接支付的目的是在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一定收入水平的基礎(chǔ)上激發(fā)其種植特定農(nóng)產(chǎn)品的積極性，保證國(guó)家食品供應(yīng)安全。這與美國(guó)和日本農(nóng)業(yè)法上的直接支付不同，它們的主要目的在于構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者們的收入安全保證網(wǎng)，一般是與限產(chǎn)或退耕計(jì)劃相配套的。我國(guó)現(xiàn)行對(duì)種糧農(nóng)民的直接支付，實(shí)踐中主要以玉米、小麥、大豆等關(guān)鍵糧食作物為補(bǔ)貼對(duì)象，范圍似乎過于狹窄，這源于對(duì)“國(guó)家糧食安全”涵涉范圍的不同理解。我們認(rèn)為應(yīng)從廣義理解“國(guó)家糧食安全”，不僅限于糧食品種的供應(yīng)安全，還應(yīng)包括其他根據(jù)國(guó)民生活習(xí)慣所必不可少的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全，因此《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)將補(bǔ)貼農(nóng)作物擴(kuò)展到棉花、特定油料作物、水稻等農(nóng)產(chǎn)品上?，F(xiàn)行政策規(guī)定的直接支付對(duì)象限于“糧食主產(chǎn)區(qū)”的農(nóng)民, 這種做法不符合《WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則》所要求的補(bǔ)貼必須具備“普遍性”的要求,而且也難以保證全國(guó)農(nóng)民收入水平的提高，建議《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)將受補(bǔ)貼主體擴(kuò)及全國(guó)的“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者”,該“生產(chǎn)者”類型多樣，既包括最一般的“農(nóng)戶”，也包括具有法人資格的“農(nóng)場(chǎng)”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)”。補(bǔ)貼對(duì)象申請(qǐng)補(bǔ)貼所應(yīng)當(dāng)符合的基本法定條件，應(yīng)由《農(nóng)業(yè)法》從權(quán)屬與土地狀況兩方面加以限定，即法定農(nóng)作物的生產(chǎn)者對(duì)種植的土地享有法定的使用權(quán)；申請(qǐng)補(bǔ)貼的土地須是土地規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)用地；申請(qǐng)補(bǔ)貼的農(nóng)用地可使正常條件下種植的農(nóng)作物能獲得可預(yù)期的收獲量。直接支付額的計(jì)算方法應(yīng)在《農(nóng)業(yè)法》上規(guī)定為以法定的“直接支付率”與實(shí)際種植的面積和經(jīng)法定方式確定的單產(chǎn)的乘積決定。

(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入補(bǔ)貼是《WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則》中的為發(fā)展中國(guó)家設(shè)定的藍(lán)箱補(bǔ)貼措施之一。從理論上講，它是一個(gè)包含著多種分補(bǔ)貼項(xiàng)目的總補(bǔ)貼。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入補(bǔ)貼應(yīng)主要包括以下幾個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目：良種補(bǔ)貼，其以符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購(gòu)入并種植規(guī)定種類的種子為基本的補(bǔ)貼條件，補(bǔ)貼數(shù)應(yīng)以規(guī)定的補(bǔ)貼額與實(shí)際的補(bǔ)貼種購(gòu)入量的乘積確定，補(bǔ)貼數(shù)應(yīng)能補(bǔ)助大部分(60 %以上) 的良種購(gòu)入成本；農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼，以符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購(gòu)入規(guī)定的農(nóng)業(yè)機(jī)械為基本的補(bǔ)貼條件，補(bǔ)貼數(shù)應(yīng)以規(guī)定的補(bǔ)貼額與購(gòu)入的農(nóng)業(yè)機(jī)械數(shù)量的乘積確定，補(bǔ)貼額應(yīng)能補(bǔ)助大部分(70 %以上) 的農(nóng)機(jī)購(gòu)入與運(yùn)營(yíng)啟動(dòng)成本；小型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼，其以符合條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投資建設(shè)法定規(guī)模和類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施為補(bǔ)貼條件，補(bǔ)貼范圍(即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施類型) 與補(bǔ)貼數(shù)的確定均由《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，補(bǔ)貼范圍應(yīng)限在能夠直接增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如小型農(nóng)田水利設(shè)施) 上，補(bǔ)貼數(shù)應(yīng)規(guī)定為補(bǔ)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投入成本的一定比例，具體計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)與方法授權(quán)行政法規(guī)根據(jù)各種法定基礎(chǔ)設(shè)施分別確定。

(3)補(bǔ)貼重點(diǎn)用于受到?jīng)_擊較大的敏感性農(nóng)產(chǎn)品中的主產(chǎn)區(qū)，特別是以農(nóng)業(yè)為主的中低收入農(nóng)戶，我國(guó)政府現(xiàn)在也正在向這方面努力。補(bǔ)貼應(yīng)從重?cái)?shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。應(yīng)著重補(bǔ)貼優(yōu)質(zhì)化、專用化和綠色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，對(duì)這些產(chǎn)品生產(chǎn)所需要的良種、技術(shù)推廣、節(jié)水型灌溉、新型栽培技術(shù)等進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。除此之外，還要靈活確定重點(diǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目?？山梃b美國(guó)的做法，美國(guó)的補(bǔ)貼項(xiàng)目不是指定的，當(dāng)出口商向美國(guó)農(nóng)業(yè)部申請(qǐng)補(bǔ)貼時(shí)，農(nóng)業(yè)部有一個(gè)統(tǒng)一的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序，補(bǔ)貼的授予是通過“投標(biāo)”競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的。農(nóng)業(yè)部通過收到的投標(biāo)及其在競(jìng)爭(zhēng)國(guó)的銷售情況進(jìn)行比較和審查，然后確定補(bǔ)貼項(xiàng)目。參照美國(guó)補(bǔ)貼項(xiàng)目的確定方法，可以使我國(guó)的政府有限的資金得到最優(yōu)利用。

2.其他相關(guān)立法對(duì)策

(1)關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的立法

WTO 規(guī)則《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2“國(guó)內(nèi)支持： 免除削減承諾的基礎(chǔ)”第7項(xiàng)規(guī)定,“收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃中政府的資金參與”屬于免除削減承諾的補(bǔ)貼。建議著手研究制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍, 投保、理賠和政府支付, 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織的種類, 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同, 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)則, 以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理等, 以規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn), 保障農(nóng)民收入。

(2)關(guān)于農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)方面的立法

WTO 規(guī)則《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2“國(guó)內(nèi)支持: 免除削減承諾的基礎(chǔ)”第12 項(xiàng)規(guī)定, “環(huán)境計(jì)劃下的支付”, 屬于免除削減承諾的補(bǔ)貼。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)和農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用, 建議著手研究制定農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)法, 明確農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)的范圍、保護(hù)方式、資金來源、使用和監(jiān)督管理等。

(3)關(guān)于其他綠箱政策補(bǔ)貼的立法

我國(guó)應(yīng)根據(jù)WTO 規(guī)則《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2 和我國(guó)實(shí)際情況,逐步建立和完善農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助、貧困地區(qū)援助、基礎(chǔ)設(shè)施保障、農(nóng)業(yè)投資以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的法律法規(guī),構(gòu)建完整的農(nóng)業(yè)法律體系。

(4)關(guān)于對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)議、合并等壟斷形式的豁免[13]

農(nóng)業(yè)屬于自然壟斷行業(yè), 自然資源或基礎(chǔ)資源是其存在的背景, 他對(duì)自然條件具有強(qiáng)烈的依賴性。實(shí)際上, 歐盟理事會(huì)或歐盟委員會(huì)通過立法的形式, 將特定類型的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議從《羅馬條約》第85條第5項(xiàng)的制止規(guī)定之中豁免出去, 其中包括對(duì)農(nóng)業(yè)部門的豁免。因此, 我國(guó)也應(yīng)在相應(yīng)法律中規(guī)定對(duì)農(nóng)業(yè)壟斷的豁免, 探索出適合我國(guó)國(guó)情的豁免制度。

(5)關(guān)于行政執(zhí)法的立法

第一，根據(jù)新修訂的《農(nóng)業(yè)法》的基本精神, 進(jìn)一步修改和完善《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》, 調(diào)整、理順和改革農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制, 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣隊(duì)伍建設(shè), 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研、培訓(xùn)、推廣和咨詢服務(wù), 充分利用法律促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化和推廣, 通過立法完善農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化和推廣的利益激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、成果評(píng)價(jià)機(jī)制和權(quán)利保障機(jī)制。

第二，根據(jù)WTO 規(guī)則和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求, 對(duì)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》和《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》中涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相應(yīng)條款進(jìn)行必要的修改和完善。

結(jié)語

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)和絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為了把社會(huì)資源集中于發(fā)展工業(yè)，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)水平非常低，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里甚至呈現(xiàn)負(fù)保護(hù)狀態(tài)。盡管存在嚴(yán)重的負(fù)保護(hù)問題，我國(guó)仍對(duì)農(nóng)業(yè)提供著一定程度的補(bǔ)貼。在我國(guó)加入世貿(mào)組織后，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品涌入我國(guó)，而我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品由于競(jìng)爭(zhēng)力較弱，使我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，我國(guó)更應(yīng)該利用各種優(yōu)惠措施，以完善和充分的國(guó)內(nèi)立法為后盾，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的力度，以提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。加入世貿(mào)組織之后，我國(guó)不斷履行和實(shí)踐著入世時(shí)做出的承諾，受到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。但是，由于我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度不健全，這方面的立法也不完善，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生了影響，所以現(xiàn)在急需解決的問題就是完善農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼立法。如果農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼立法有一個(gè)完整的法律體系，那么我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼將會(huì)更充分，而農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)大大提高。

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