淺析非政府組織興起的原因

黨雅賢

（西北師范大學(xué)政法學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

非政府組織簡(jiǎn)稱NGO，是民間組成的公益性社會(huì)團(tuán)體，有特定的目標(biāo)和原則，無論如何，其是為社會(huì)、人民服務(wù)的，在政府之外，對(duì)于社會(huì)事務(wù)予以補(bǔ)充式的管理、協(xié)調(diào)、幫助。20世紀(jì)70年代以來它們?cè)趪H上比較活躍，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以后，其范圍迅速擴(kuò)大，現(xiàn)在呈全球性分布的趨勢(shì)。那么非政府組織興起的原因是什么呢？我們主要從以下幾個(gè)方面加以分析。

一、“非政府組織”的出現(xiàn)及理論基礎(chǔ)

非政府組織最早產(chǎn)生于西方，英國光榮革命之后，資產(chǎn)階級(jí)民主制度在西方逐漸確立——公民被賦予一定程度的政治權(quán)利，同時(shí)各種自由結(jié)社運(yùn)動(dòng)在社會(huì)上開始出現(xiàn)，這些組織代表社會(huì)不同階層的不同利益與愿望，可謂是政府的“補(bǔ)充”。資產(chǎn)階級(jí)民主革命為非政府組織的勃興鋪設(shè)了社會(huì)基礎(chǔ)。

但是，真正理論化的關(guān)于“非政府組織”論述，其基礎(chǔ)卻在西方的“政治制衡理論”，按照西方的政治學(xué)，國家是統(tǒng)治社會(huì)的主體，社會(huì)則是統(tǒng)治的對(duì)象。代表國家的政府擁有巨大的權(quán)利，若不予以限制必然會(huì)趨向?qū)Ｖ?，而限制的重要途徑之一便是公民參政，其參政的有效途徑是建立眾多的抗衡性的社?huì)集團(tuán)。[1]

20世紀(jì)60年代在西方興起了“新自由主義”，新自由主義認(rèn)為“政府”在國際社會(huì)中的角色固然重要，但它在承認(rèn)“政府”角色重要性的同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)“非政府”國際組織，在國際關(guān)系中的作用。這一新思潮的目標(biāo)主要是在“政府”之外，更全面、更妥善地處理以經(jīng)濟(jì)為“主線”的各種社會(huì)事務(wù)。

最近興起的“新公共管理”和“改革政府”運(yùn)動(dòng)席卷了世界各國政府，這一運(yùn)動(dòng)思潮為非政府組織的興起注入了新的活力。洛克說過：政府是人們?cè)诠餐膮f(xié)定下放棄部分權(quán)利按照契約建立起來的，為人們提供各種各樣的公共服務(wù)，是人們滿足需要的手段。然而西方的不少NGO人士對(duì)那種堅(jiān)持只有政府才有責(zé)任來提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)提出質(zhì)疑，對(duì)政府懷有一種難以言狀的不信任感。他們稱政府為“官僚機(jī)構(gòu)”，主張應(yīng)該改革政府的這種傳統(tǒng)的權(quán)威觀點(diǎn)，從而提高政府的行政效能。政府可以確立一般的政策方向，并出臺(tái)一系列行之有效的政策框架，但在執(zhí)行的過程中并不總是有效，甚至有時(shí)會(huì)違背原來的宗旨。于是政府改革的倡導(dǎo)者主張與私營(yíng)部門或非政府部門建立合作伙伴關(guān)系。因?yàn)檫@種合作伙伴關(guān)系能夠更好的利用信息資源和群眾基礎(chǔ)生產(chǎn)出讓公民更滿意和接受的公共產(chǎn)品。[2]

然而更深層的原因是，政府并沒有因組成的合法性而保持其在對(duì)外、對(duì)內(nèi)的政策中也具有廣泛的代表性和合法性。因?yàn)檎捌錂C(jī)關(guān)的組成是具體的每一個(gè)人并由具體的人來運(yùn)作，一切全在人的掌握之中，總是“人”說了算。而人本身又是極其復(fù)雜的，交織著二元性：貪欲與節(jié)制、脆弱與堅(jiān)強(qiáng)、沖突與合作、理性與非理性等復(fù)雜的成分與傾向。盡管存在公共選擇和分權(quán)制衡，但以權(quán)謀私，權(quán)錢交易等各種不符合民主代議制政府的事例頻頻發(fā)生。在外交方面一些越來越強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)（如跨國公司）會(huì)利用其自身數(shù)量少，便于組織等優(yōu)勢(shì)對(duì)本國的決策者進(jìn)行強(qiáng)有力的游說。而本國的每個(gè)公民因資源、信息、時(shí)間的有限處在一盤散沙之中，無法對(duì)本國的立法決策者施加有效的影響。這樣立法決策者會(huì)在私人利益集團(tuán)的壓力下屈從于他們而棄大眾利益于不顧，棄社會(huì)正義與公平于不顧。這就是所謂的“民主赤字”、“政治市場(chǎng)失靈”。這種情況會(huì)導(dǎo)致各種權(quán)利的濫用現(xiàn)象[3]，而人權(quán)、環(huán)境、健康、文化等統(tǒng)統(tǒng)退居次要位置組織。相比之下非政府組織的信念與趨向則不同，他們要以自己的清白、獨(dú)立和公正為人民謀福利，同政府樹立一個(gè)對(duì)立面。“非政府組織的天性就是常對(duì)政府的政策提出新問題和表示公眾的不安”，成為“對(duì)國家的主要社會(huì)抗衡力量”，[4]這種在國家權(quán)威上喪失的信心希望在民間社會(huì)發(fā)展中得到補(bǔ)償。于是非政府組織便應(yīng)用而生了。有位學(xué)者把這些稱為“悄悄的革命”。[5]

以上這幾種在西方興起的政治學(xué)理論為非政府組織的興起和發(fā)展提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)。

二、全球化的發(fā)展是國際間“非政府組織”崛起的根本原因

20世紀(jì)60年代末70年代初期以來，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以后，人類社會(huì)進(jìn)入全球化時(shí)代。所謂全球化是指“人類社會(huì)生活跨越國家和地區(qū)的界限，在全球范圍內(nèi)展現(xiàn)的全方位的溝通、聯(lián)系、相互影響的客觀歷史進(jìn)程與趨勢(shì)?！盵6]而全球化的核心是經(jīng)濟(jì)全球化，特別是以跨國公司為代表的經(jīng)濟(jì)全球化的影響將導(dǎo)致民族國家喪失部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制權(quán)——國家的主權(quán)將受到不同程度的挑戰(zhàn)，那么經(jīng)濟(jì)全球化是如何導(dǎo)致民族國家主權(quán)地位下降的呢？中國學(xué)者愈可平在《全球治理引論》中談到經(jīng)濟(jì)全球化主要體現(xiàn)為資本全球化、產(chǎn)品全球化和通訊全球化。進(jìn)一步說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)全球化與國家的領(lǐng)土發(fā)生沖突時(shí)，傳統(tǒng)的領(lǐng)土觀念正在越來越多地讓位于經(jīng)濟(jì)全球化的要求。因此要是沒有資本、產(chǎn)品和通訊在全球范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，就根本談不上經(jīng)濟(jì)全球化。這些因素造成了民族國家必須擯棄傳統(tǒng)的國家領(lǐng)土和主權(quán)觀念為經(jīng)濟(jì)全球化做出必要的讓步[7]。那么這種民族國家主權(quán)地位的相對(duì)下降和社會(huì)力量的崛起給非政府組織的出現(xiàn)提供了一些政治空間。

伴隨全球化出現(xiàn)的通訊和互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用及普及，也便利了各國私人間的聯(lián)絡(luò)與組織，如通訊技術(shù)的發(fā)展和通信費(fèi)用的大幅度下降使得有著相同興趣和志向的人們可通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行持續(xù)的國際和國內(nèi)對(duì)話，也可以使地方性的非政府組織活動(dòng)家將其國內(nèi)的發(fā)展情況在很短的時(shí)間里通知全世界其它的非政府組織。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，任何人都可以迅速與國內(nèi)的非政府組織和跨國的非政府組織取得聯(lián)系并到處開展活動(dòng)，如主辦各類網(wǎng)站、雜志、政治論壇等。通過這些平臺(tái)對(duì)其自身進(jìn)行廣泛的宣傳。因此這一時(shí)期非政府組織便大批出現(xiàn)。

冷戰(zhàn)的結(jié)束帶來了國際社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的巨變，原來被掩蓋在美蘇長(zhǎng)期對(duì)抗中的民族、宗教、領(lǐng)土等矛盾日益顯現(xiàn)出來，地區(qū)及國內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)此起彼伏；出現(xiàn)了國際社會(huì)收入水平和財(cái)富的兩級(jí)分化，人類生態(tài)環(huán)境的惡化，資源短缺等全球性的問題。一系列危機(jī)的出現(xiàn)使一些有良知的人認(rèn)識(shí)到：人類的發(fā)展不能單靠國家—政府力量或企業(yè)—市場(chǎng)力量來解決全球化過程中的一系列問題。當(dāng)務(wù)之急是需要建立各種各樣的非政府來補(bǔ)救政府和市場(chǎng)活動(dòng)的失效領(lǐng)域和空白領(lǐng)域，如保護(hù)環(huán)境、人道援助、人權(quán)保護(hù)、防止核擴(kuò)散和恐怖主義等。

三、非政府組織自身的優(yōu)勢(shì)是“非政府組織”長(zhǎng)盛發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)

非政府組織是公民自愿結(jié)合起來的社會(huì)團(tuán)體，其體制結(jié)構(gòu)及活動(dòng)方式與政府組織相比具有更大的靈活性，官僚主義程度低。它們側(cè)重于社會(huì)發(fā)展建設(shè)，而不像國家（政府）一樣集中于權(quán)力。今天各種各樣的非政府組織活躍于社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，如救援、扶貧、人權(quán)、教育、保健和安全等。它們制造輿論，實(shí)施監(jiān)督，制約政府的行為，做政府無力做的事情，不愿做的事情和暫時(shí)無法做的事情。非政府組織的特點(diǎn)是非營(yíng)利性和非政黨性，不以賺取高額利潤(rùn)和謀取權(quán)利作為其活動(dòng)目標(biāo)。因此在組織結(jié)構(gòu)中人員關(guān)系較為單純，程序較為簡(jiǎn)單，遠(yuǎn)離腐敗，決策靈活，辦事效率高，有著良好的目標(biāo)人群的支持。

同時(shí)非政府組織具有獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，許多非政府組織的組成人員大多是專門從事某一行業(yè)的專家，如在裁軍非政府組織中就有不少的武器專家和核物理專家。非政府組織的組成人員比較穩(wěn)定，有許多人長(zhǎng)期研究某一問題，他們思想深刻，見解獨(dú)到且有系統(tǒng)的理論依據(jù)。因而非政府組織經(jīng)常因技術(shù)專長(zhǎng)著稱而成為當(dāng)今最大的國際組織——聯(lián)合國的重要合作伙伴。聯(lián)合國的重大會(huì)議和決策需要聽取非政府的意見，尤其是有關(guān)人權(quán)的會(huì)議和信息，大多要求非政府組織參加并聽取它們的意見。下面是非政府組織參與聯(lián)合國主要會(huì)議的情況：

資料來源：克拉克等，1988年；聯(lián)合國秘書處，2001年5月25日；福斯特，2002年。

非政府組織的道義優(yōu)勢(shì)使其具有良好的社會(huì)基礎(chǔ)。非政府組織是民間自發(fā)組成的，不以營(yíng)利為目的社會(huì)機(jī)構(gòu)，其宗旨大多數(shù)集中于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，正因?yàn)槠涔嫘院腿说佬?，非政府組織被稱為是“世界的良心”。以中國為例，目前農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人。除了政府自上而下的扶貧開發(fā)以外，效率較高，方式靈活的非政府組織如中國扶貧基金會(huì)等在消滅貧困的過程中起了重要作用。2001年10月，中國還首次舉辦了“中國非政府組織扶貧國際會(huì)議”。在會(huì)議上，中國扶貧基金會(huì)、中國青少年發(fā)展基金會(huì)、美國慈善基金會(huì)等許多非政府組織代表聯(lián)合發(fā)表了《中國NGO反貧困北京宣言》，[8]這些非政府組織創(chuàng)造了巨大的社會(huì)效益。除此之外，各國的非政府組織在維護(hù)世界和平保護(hù)人權(quán)方面也作出了積極貢獻(xiàn)，如2001年4月23日，來自世界各地的非政府組織代表聚會(huì)德黑蘭，討論和制定共同戰(zhàn)略來制止以色列的挑釁行為，支持巴勒斯坦人民為爭(zhēng)取基本權(quán)利而進(jìn)行斗爭(zhēng)。[9]正是非政府組織致力于一些社會(huì)公益事業(yè)而贏得了國內(nèi)和國際社會(huì)的認(rèn)同與尊重。

總之，國際社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化需要在“政府”之外，有一定的“組織”予以正視和處理；以經(jīng)濟(jì)為主線的各類事務(wù)的“全球化”，需要一定“超越政府”的機(jī)構(gòu)對(duì)跨國界的事務(wù)予以正視與處理。還有非政府組織自身的特征其成長(zhǎng)的內(nèi)在力量。這些，決定了“非政府組織”的興起與壯大。成為一股新生的力量參與國內(nèi)國際事務(wù)。

[1]楊冠群.關(guān)注蓄勢(shì)待發(fā)的世界非政府組織運(yùn)動(dòng)[J].國際問題研究.

[2][3][6]王麗娟.全球化與國際政治[M].中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008.3.

[4]Chiang Pei-heng;Non-governmental Organizationsat the UN,N.Y. PraegerPub.,1981,p.59.

[5]Robert W.Gox;;Approaches to World Order,Cambridge Univ.Press,1996,p.534.

[7]苗艷麗.冷戰(zhàn)后國際非政府組織崛起的原因[J].長(zhǎng)治學(xué)院學(xué)報(bào).2005年8月（4）.

[8][9]高頻，郁華.全球化進(jìn)程中的非政府組織[J].看世界.