縮小區(qū)域性信息差距的公共政策探析——從法國(guó)電信普遍服務(wù)談起

●楊紅梅（湘潭大學(xué) 圖書(shū)館，湖南 湘潭 411105）

電信普遍服務(wù)作為一項(xiàng)促進(jìn)信息資源有效配置的解決辦法并不是一個(gè)新的命題，但隨著世界范圍內(nèi)電信業(yè)打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，普遍服務(wù)再次成為各國(guó)理論研究和規(guī)制改革的焦點(diǎn)，尤其是伴隨著通訊技術(shù)日新月異的變革，網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展，信息資源配置區(qū)域性差距日益增大成為了一個(gè)巨大的社會(huì)問(wèn)題。為了追求社會(huì)平衡和提高經(jīng)濟(jì)效率，用以解決信息資源區(qū)域性差距和縮小數(shù)字鴻溝，更有效地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的普遍服務(wù)的施行被提上了議程。

那么電信普遍服務(wù)的內(nèi)容是什么？普遍服務(wù)范圍有多大？如何提供寬帶和移動(dòng)網(wǎng)的普遍服務(wù)？政府在普遍服務(wù)中扮演什么樣的角色？在這里，筆者僅以法國(guó)電信普遍服務(wù)為例，探討我國(guó)通過(guò)電信普遍服務(wù)，減少信息資源配置區(qū)域性差距，縮小數(shù)字鴻溝的解決之道。

1 電信普遍服務(wù)的含義

“普遍服務(wù)”這一術(shù)語(yǔ)最早由美國(guó)AT＆T總裁威爾先生在1907年年度報(bào)告中提出，其原話為“一種政策，一種體制，普遍服務(wù)”。1934年，美國(guó)將這一政策納入法律條文，在《電信法》中明確規(guī)定：“電信經(jīng)營(yíng)者要以充足的設(shè)施和合理的資費(fèi)，盡可能地為合眾國(guó)的所有國(guó)民提供迅速而高效的有線和無(wú)線通信業(yè)務(wù)?！盵1]目前，被廣泛接受的關(guān)于電信普遍服務(wù)的定義是由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）制定的，即：任何人在任何地點(diǎn)都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信業(yè)務(wù)，而且業(yè)務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一視同仁。它傳達(dá)了普遍、平等、可支付三個(gè)方面的基本含義。[2]

2 法國(guó)電信普遍服務(wù)

2.1 法國(guó)電信和公眾服務(wù)

19世紀(jì)，法國(guó)政府將電報(bào)劃歸于郵政局，并于1878年創(chuàng)建郵政電報(bào)局。當(dāng)電話出現(xiàn)后，郵政電報(bào)局和私有制公司SGT發(fā)起了首個(gè)電話網(wǎng)絡(luò)。最終于1889年法國(guó)政府國(guó)有化SGT公司，電話成為郵政電報(bào)局的一個(gè)分支，該系統(tǒng)持續(xù)工作到1990年。20世紀(jì)60年代以前，法國(guó)政府以及郵政電報(bào)局的管理者們并沒(méi)有興趣給所有人提供電話服務(wù)，相對(duì)于歐洲其他國(guó)家，電話的滲透率非常低，服務(wù)質(zhì)量也非常低，很多農(nóng)村的電話都是通過(guò)手工交互，電話系統(tǒng)飽受?chē)?yán)重的財(cái)政危機(jī)。但從19世紀(jì)開(kāi)始，法國(guó)郵政開(kāi)始提供與普遍服務(wù)相似的服務(wù)，即何時(shí)何地任何人都能得到相同標(biāo)準(zhǔn)的可承受的郵政服務(wù)和電報(bào)服務(wù)。[3]

20世紀(jì)60年代末期，法國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題矛盾叢生，此時(shí)制定了一個(gè)發(fā)展計(jì)劃。通過(guò)該計(jì)劃，法國(guó)主要的電話用戶數(shù)從1969年400萬(wàn)戶發(fā)展到1984年的1800戶，并且電話網(wǎng)絡(luò)也得到了更新。此外，還有專(zhuān)門(mén)的財(cái)政用以支持這一發(fā)展計(jì)劃所需要的特別貸款。但事實(shí)上，一直到1984年都沒(méi)有正式出現(xiàn)“普遍服務(wù)”一詞。僅僅是在“電信公共服務(wù)”中規(guī)定“任何人都能要求電話的開(kāi)戶入網(wǎng)……”[3]

一直以來(lái)，法國(guó)政府以它們的公共服務(wù)為榮，但“普遍服務(wù)”在國(guó)家法令中卻并未使用。即使電話已經(jīng)普及的時(shí)候，“普遍服務(wù)”的責(zé)任仍然沒(méi)有在立法中給予嚴(yán)格定義。

法國(guó)“普遍服務(wù)”包括兩步：第一步發(fā)生在1990年國(guó)家電信從郵政分離時(shí)；第二步發(fā)生在1996年，是為了適應(yīng)電信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入而對(duì)現(xiàn)有的法令進(jìn)行調(diào)整。

2.2 1990年的法國(guó)《電信法》

20世紀(jì)80年代，法國(guó)電信從郵政電報(bào)局分離出去。此外，1987年《歐盟電信綠皮書(shū)》要求改變電信機(jī)構(gòu)設(shè)立，而法國(guó)政府也開(kāi)始允許其他私有公司涉足電信行業(yè)。種種變革都導(dǎo)致了對(duì)電信立法改革的迫切需求。

為了保障所有的股東、客戶、雇員都能接收新的立法，郵政電報(bào)局任命一位高級(jí)政府官員Prevot專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)立法的制定。最終，1989年的Prevot報(bào)告包括了電信領(lǐng)域的公眾服務(wù)，但是“普遍服務(wù)”在報(bào)告內(nèi)并未涉及，只是出現(xiàn)了一些與“普遍服務(wù)”相似的提法。Prevot報(bào)告是針對(duì)法國(guó)電信，根據(jù)歐洲指令建立的，該報(bào)告指出：①法國(guó)電信必須為所有的人提供所有的電信服務(wù)，特別是需要該項(xiàng)服務(wù)的人。②法國(guó)電信必須遵守政府條例中的相關(guān)協(xié)議。協(xié)議明確規(guī)定，法國(guó)電信公司必須給公眾提供電信服務(wù)；所有的用戶都是平等地使用，價(jià)格上必須完全平等；服務(wù)還要適應(yīng)殘疾人的需求；法國(guó)電信必須改進(jìn)服務(wù)；對(duì)于需要服務(wù)的人提供固定電話并且要保證質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，1990年法國(guó)政府正式頒布了《電信法》。在《電信法》中，價(jià)格是最主要的因素。（1994年法國(guó)電信還出臺(tái)了更為優(yōu)惠的措施。）不久之后，由于完全競(jìng)爭(zhēng)的引入，電信和法國(guó)政府的矛盾不可避免地出現(xiàn)了。普遍服務(wù)被認(rèn)為是新系統(tǒng)中的重要支柱，但競(jìng)爭(zhēng)又意味著電信業(yè)者不會(huì)愿意提供無(wú)利潤(rùn)服務(wù)以及保證網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)的安全。政府與電信企業(yè)的博弈最終導(dǎo)致新的電信法的出臺(tái)。

2.3 1996年的法國(guó)《電信法》

第二波“普遍服務(wù)”發(fā)生的背景是法國(guó)政府出臺(tái)相關(guān)政策，允許電信的完全競(jìng)爭(zhēng)，并部分開(kāi)放法國(guó)電信資本市場(chǎng)。一方面，法國(guó)電信為能得到一定程度的自由而高興，但卻又擔(dān)心自由化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)過(guò)分殘酷。即便如此，法國(guó)電信仍然認(rèn)為電信行業(yè)的普遍服務(wù)的三條本質(zhì)是不能動(dòng)搖的，即：增強(qiáng)社會(huì)凝聚力；服務(wù)的可持續(xù)性；無(wú)歧視性，所有的用戶都能同樣使用。在此基礎(chǔ)上，1996年法國(guó)對(duì)《電信法》進(jìn)行了調(diào)整，并且首次定義了“普遍服務(wù)”的概念。（1997年又給出了更為精確的定義。）

法國(guó)《電信法》所定義的電信公眾服務(wù)提供包括以下三方面的平等、持續(xù)、可適應(yīng)性的服務(wù)：普遍服務(wù)；強(qiáng)制服務(wù)；防衛(wèi)、安全、公眾搜索以及高等教育方面的普遍利益。

根據(jù)法國(guó)《電信法》的規(guī)定，法國(guó)電信公司被作為普遍服務(wù)提供者，但其他的公司也可以被任命；創(chuàng)建專(zhuān)門(mén)的基金，由專(zhuān)門(mén)的組織進(jìn)行管理，根據(jù)公司的規(guī)模進(jìn)行繳費(fèi)，為普遍服務(wù)提供資金來(lái)源；普遍服務(wù)的資金用于補(bǔ)償因地理位置而造成的電信資費(fèi)過(guò)高，確保對(duì)每個(gè)用戶都以平等的價(jià)格享受電信服務(wù)；還用于補(bǔ)償對(duì)殘疾人和低收入人群的補(bǔ)貼，公共電話、信息服務(wù)、電話簿服務(wù)等方面的補(bǔ)貼?！峨娦欧ā愤€規(guī)定了一系列法國(guó)電信必須遵守的強(qiáng)制服務(wù)，如：ISDN、專(zhuān)用線、封包轉(zhuǎn)轍網(wǎng)絡(luò)、高級(jí)聲音電話服務(wù)、電傳機(jī)服務(wù)，但并沒(méi)有相關(guān)的懲罰措施。

1996年的法國(guó)《電信法》還列出了其他資金可資助公眾服務(wù)內(nèi)容：免費(fèi)的防衛(wèi)和公眾安全服務(wù)；高等教育服務(wù)；電信領(lǐng)域公眾研究和發(fā)展等。

2.4 2008年的法國(guó)《電信法》

現(xiàn)在的法國(guó)《電信法》和歐洲指導(dǎo)性文件很接近，且保持了1996的法國(guó)《電信法》的三級(jí)結(jié)構(gòu)。其主要改變?nèi)缦拢孩俜秶母淖??！盎ヂ?lián)網(wǎng)功能的接入”以及“給殘疾人提供服務(wù)作為一個(gè)獨(dú)立的部分被提出”。②法國(guó)電信不再是“唯一”的普遍服務(wù)實(shí)施者。普遍服務(wù)被分割成很多部分，有意向的可以進(jìn)行投標(biāo)。但是由于少了競(jìng)爭(zhēng)，2005年—2007年法國(guó)電信仍然是唯一的普遍服務(wù)執(zhí)行者。③對(duì)普遍服務(wù)中語(yǔ)音通話部分相關(guān)部門(mén)可以征最高稅。④普遍服務(wù)基金的來(lái)源不僅僅包括電信企業(yè)，而是以稅收的方式覆蓋了如固話、移動(dòng)、服務(wù)商等所有企業(yè)。

3 法國(guó)普遍服務(wù)對(duì)中國(guó)的啟示

我國(guó)的普遍服務(wù)和國(guó)外的普遍服務(wù)的差距很大。這里的差距既有制度上的差別，也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力上和理念上的差別。為了縮短我國(guó)與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的信息貧富差距，消除國(guó)內(nèi)信息資源配置區(qū)域性差距，縮小數(shù)字鴻溝，讓每個(gè)人都能平等自由地享受公平的電信服務(wù)，我國(guó)電信的普遍還有很長(zhǎng)的路要走。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)于我國(guó)普遍服務(wù)提出建議如下：

（1）營(yíng)造規(guī)范化、法制化的政策環(huán)境。應(yīng)在立法上予以電信普遍服務(wù)保障。國(guó)外的《電信法》基本上是每1—2年進(jìn)行一輪修正。而綜觀我國(guó)《電信法》發(fā)展史，我們卻尷尬地發(fā)現(xiàn)，新的《電信法》在呼喚了27年后，仍然未見(jiàn)其廬山真面目。而這27年，我國(guó)已經(jīng)有了翻天覆地的變化，尤其是電信行業(yè)。隨著科技的迅猛發(fā)展，老的《電信法》顯然已不能適應(yīng)新的社會(huì)需要。除了相關(guān)法律的制定，政府在政策方向標(biāo)的指引定位上不能飄忽不定，我國(guó)電信行業(yè)的分分合合的頻率恐怕在世界范圍內(nèi)都是罕見(jiàn)的。如此頻繁的分合，不僅浪費(fèi)了資源，同時(shí)加劇了電信企業(yè)對(duì)國(guó)家政策走向的觀望。或許正是因?yàn)檫@些，外資進(jìn)入我國(guó)電信行業(yè)的步伐才會(huì)如此困難。只有營(yíng)造規(guī)范化、法制化的政策環(huán)境，才能確保我國(guó)電信行業(yè)的有序發(fā)展，才能確保電信普遍服務(wù)的順利推行。

（2）創(chuàng)建普遍服務(wù)基金，合理設(shè)置補(bǔ)償，推進(jìn)普遍服務(wù)普及。考慮普遍服務(wù)對(duì)成本的預(yù)期需求量以及企業(yè)的實(shí)際承受能力，普遍服務(wù)基金可依據(jù)運(yùn)營(yíng)商的資源占有率（頻帶占有率、號(hào)碼占有率）、市場(chǎng)份額、運(yùn)營(yíng)收入和話務(wù)量大小等指標(biāo)進(jìn)行征收，但不應(yīng)僅局限于對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行征稅。比如，借鑒法國(guó)的做法，將電信普遍服務(wù)分成不同的塊，普遍服務(wù)基金的來(lái)源不僅僅包括電信企業(yè)，而是以稅收的方式覆蓋了如固話、移動(dòng)、服務(wù)商等所有企業(yè)。此外，捐贈(zèng)、社會(huì)募集也可以成為普遍服務(wù)基金的來(lái)源方式之一。只可惜我國(guó)目前的捐贈(zèng)制度還不完善，但相信前景還是比較看好的。

有了資金來(lái)源，還需要好的補(bǔ)償制度，確保每一筆錢(qián)用到實(shí)處。成本補(bǔ)償?shù)暮诵乃枷胧?，如果運(yùn)營(yíng)商不提供普遍服務(wù)，將不會(huì)發(fā)生成本和收入；如果運(yùn)營(yíng)商提供普遍服務(wù)，就會(huì)發(fā)生成本和收入。因此，運(yùn)營(yíng)商由于提供普遍服務(wù)所招致的凈虧損額度等于普遍服務(wù)成本減去普遍服務(wù)收入。[4]但是由于歷史成本補(bǔ)償方法需要依賴運(yùn)營(yíng)商提供大量的賬目數(shù)據(jù)，且不利于運(yùn)營(yíng)商降低成本，因此多數(shù)國(guó)家已逐步采用相對(duì)更為透明，同時(shí)對(duì)運(yùn)營(yíng)商信息依賴更少的工程經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，例如拍賣(mài)機(jī)制。

普遍服務(wù)的補(bǔ)償制度不僅可以針對(duì)企業(yè)，也可以針對(duì)特殊人群，比如對(duì)低收入或特殊群體用戶（殘疾人、老年人等）的資費(fèi)補(bǔ)貼，或者直接給予電信券，從提高用戶消費(fèi)能力角度來(lái)提高接入水平。

（3）與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)普遍服務(wù)內(nèi)容的更新。當(dāng)世界已經(jīng)在向4G邁步時(shí)，我國(guó)的3G業(yè)務(wù)還僅僅只能在大城市開(kāi)展。全國(guó)范圍的普遍服務(wù)還僅僅停留在“村村通”電話之類(lèi)的基礎(chǔ)服務(wù)。電信的普遍服務(wù)，應(yīng)隨著電信科技的發(fā)展，寬帶互聯(lián)網(wǎng)、無(wú)線接入技術(shù)等都應(yīng)該盡快納入我國(guó)電信普遍服務(wù)政策中來(lái)。

此外，普遍服務(wù)的內(nèi)容不應(yīng)該局限于硬件的建設(shè)，還應(yīng)該包括人員信息素質(zhì)的培養(yǎng)和教育。信息素質(zhì)與能力和居民受教育程度以及地區(qū)信息化水平相關(guān)。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)西部青年關(guān)注時(shí)事，電視是西部青年獲取時(shí)事新聞最主要的媒介，但通過(guò)廣播、網(wǎng)絡(luò)獲取時(shí)事新聞的比例較低。在是否使用過(guò)電腦上，西部青年中使用過(guò)電腦的比例為28.9%，西部居民中使用過(guò)電腦的比例為15.6%。前者是后者的1.85 倍。[5]

總之，實(shí)施電信普遍服務(wù)的過(guò)程，就是不斷擴(kuò)大電信服務(wù)覆蓋范圍的過(guò)程，讓越來(lái)越多的公民享有平等的電信服務(wù)，這對(duì)于消除信息資源配置區(qū)域性差距，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平將有巨大的推動(dòng)作用。

[1]百度百科. 普遍服務(wù) [EB/OL].（2010－06－29）[2010－06－29].http://baike.baidu.com/view/1200901.htm?fr=ala0_1.

[2]李海英.電信普遍服務(wù)[J].數(shù)據(jù)通信，2006（1）：14－15.

[3]Michel Berne.Telecommunications universal service in France[J].QEmerald Group Publishing Limited，2008，10（516）：121－137.

[4]DaehoKim.Wideninguniversal service inKoreatoinclude broadband and mobile communications[J].Q EmeraldGroupPublishingLimited，2008，10 （516）：70－82.

[5]中國(guó)青少年研究中心課題組.中國(guó)西部青年發(fā)展報(bào)告 [EB/OL].（2007－11－10）[2008－09－15].http://www.cycs.org/Article.asp?Category=1&Column=127&ID=5639.