高校學生管理權的司法干預與節(jié)制

萬志前

(1.華中科技大學公共管理學院,湖北 武漢 430074;2.武漢科技大學中南分校,湖北 武漢 430223)

1 引 論

最近十幾年，是中國內(nèi)地高校的多事之秋，學生對高校發(fā)起的法律挑戰(zhàn)短時間內(nèi)大量涌現(xiàn)。高?；蛘咭悦袷略V訟被告身份，或者以行政訴訟被告身份，接受著司法的審查。然而，我們遺憾地看到，如果將全國范圍內(nèi)的司法視為一個整體，那么，法院顯示出來的是一種謹慎卻步和搖擺不定的姿態(tài)[1]。這使得不同的涉案當事人在同一或類似問題上得到不同的對待。這引發(fā)了筆者對司法審查與高校學生管理權的關系的思考。高校管理權所涉及的對象包括教職工和學生，為使問題有明確指向和現(xiàn)實針對性，文章僅就司法與高校的學生管理權關系展開討論，這應是教育與法治結合的最佳切入點。

2 高校學生管理權分析

2.1 高校學生管理權的理論基礎——大學自治

大學自治是高等教育管理中的一個重要理念，其內(nèi)涵是指大學作為一個法人團體，可以自由地治理學校，自主地處理學校的內(nèi)部事務，最小限度地接受來自外界的干擾和支配[2]。西方大學自治作為一種古老的傳統(tǒng)源自中世紀。當時歐洲城市普遍存在著為對抗領主和教會而實行自我保護的組織——行會，雖然最初的行會都是為了工商業(yè)主的利益，但隨著歐洲自治城市的興起和自治行會的出現(xiàn)，恰好及時促進了符合探究和傳播知識等理智活動的本性的組織形式——學者自治行會或?qū)W生自治行會的產(chǎn)生[3]。大學這種行會組織由世俗當局和教皇頒發(fā)給大學“特許狀”，認可其法律地位，從而使之成為一種自治性的組織?？梢?，大學既不是宗教組織，也不是世俗的行政組織。目前，西方社會對大學的地位形成了這樣的共識：“大學是社會的學術與文化組織，要尊重并維護大學的主體地位和獨立性，使大學按照自身的邏輯運行，并始終把大學作為社會的學術組織加以建設和管理。[4]”高校學生管理權即為大學自治的表現(xiàn)之一?；诖髮W自治的高校學生管理權是司法對其節(jié)制與尊重的理由之一。

2.2 高校學生管理權的屬性

隨著社會分工的精細化和人類活動的復雜化，“行政權不再只是國家壟斷的權力，出現(xiàn)了行政權多元化和部分地向社會轉(zhuǎn)移的趨向。[5]”這樣，公共行政管理不完全是國家機構的職權，相當多地轉(zhuǎn)到一些社會組織手中，從而將公共行政分為政府的公共行政和社會的公共行政兩種：政府公共行政是政府及其職能機構所實施的對公共事務的管理；社會公共行政則是指社會性公共組織對一定領域內(nèi)的社會公共事物所進行的管理[6]?；趯W校非國家公共組織性質(zhì)的認識，我國行政法學界有學者借鑒美國行政法學家施瓦茨和韋德的論述，提出公立高校學生管理行為屬于國家行政以外的社會公權力組織實施的公行政[7]。筆者據(jù)此將高校學生管理權界定為社會公共行政權。其與國家行政權相比有如下特點：一是獨立性。高校承載著發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造、傳授、發(fā)展知識的使命，知識本身內(nèi)孕著獨立和受到尊重的要求。二是學術性和專業(yè)性。高校主要通過其學術研究與教學活動體現(xiàn)其價值；高等教育最根本的目的是培養(yǎng)各類高層次專門人才。三是相對的寬松性。行政機關典型的科層制特點使政府管理強調(diào)照章辦事和服從；而高校則需要一個平等寬松的學術環(huán)境，鼓勵“吾愛吾師，吾更愛真理”的求真精神。高校學生管理權的這些特征是司法對其節(jié)制與尊重的又一理由。

2.3 高校學生管理行為的類型

為討論相應的司法審查對策，有必要對學生管理行為略作分類。

2.3.1 基礎管理行為與日常管理行為 基礎管理行為是指直接影響學校與學生間的基礎關系狀況的改變，對學生權利和身份具有實質(zhì)性影響的管理行為，如學生身份資格的取得、喪失等。按照現(xiàn)代法治精神，執(zhí)法者不能同時享有立法者的權力。從保護學生權利和制約學校管理權的角度考慮，學校不應享有涉及學生基礎關系的規(guī)則制定權，但可享有一定限度的為法律規(guī)定的基礎管理行為的自由裁量權。

日常管理行為是指學?；趦?nèi)部的正常管理需要而做出的，管理權的行使雖對學生帶有一定的損益性，但不足以影響到學生身份的獲得、變更和喪失。日常管理行為是學校自主管理權的重要體現(xiàn)，權力的獲得源于教育活動和組織管理的專業(yè)性需要。因此，基于學校教育管理目標而為的日常管理系學校的自主權。日常管理行為主要由學校內(nèi)部進行監(jiān)督，學生可通過參與內(nèi)部規(guī)章的制定。對日常管理行為不服的，可向本校學生申訴處理委員會提出申訴。

以上是依據(jù)管理效力的不同程度而作的分類。因基礎管理行為與日常管理行為對學生權利的影響不同，應對這兩種行為在救濟手段上區(qū)別對待。

2.3.2 學術管理行為與非學術管理行為 學術管理主要表現(xiàn)為教師對學生學業(yè)能力和學術品行的評價。如對課程考試不合格的重修、對在規(guī)定學年度未達到學分要求的留級、對剽竊他人學術成果的紀律處分或不授予學位的決定等。因?qū)W術權力是高校專業(yè)化管理的內(nèi)在要求，故從遵循教育活動的內(nèi)在規(guī)律，提高學術組織運行效能的層面上看，國家法律應該承認和保護學術權力行使者的主觀判斷空間，確保學術權力在高校學術管理中應有的權威。非學術管理指與學術無涉的管理，不涉及學生學業(yè)學術能力的評價。如對學生損害他人正當權益或違反學校學業(yè)紀律或破壞學校和社會公共管理秩序等行為所作的紀律處分。

以上是以管理行為是否涉及學術判斷為標準所作的劃分。學術管理基于學術權力，而非學術管理基于行政權力。兩者在權力性質(zhì)、存在和實現(xiàn)方式上有根本不同，基于專門知識，借助于技術能力，掌控于專業(yè)人員是學術權力的基本特點[8]。對這兩種管理行為，司法審查的強度應有所區(qū)別。

3 高校學生管理權的可訴性——司法干預的理由分析

高校學生管理權涉及的范圍廣、形式多樣，這會在不同層面和程度，直接或間接地影響學生的身份、名譽、財產(chǎn)、學習、受教育機會、就業(yè)乃至未來發(fā)展。因此，為克服高?？赡墚a(chǎn)生的某些狹隘性和行為失范，保障學生的合法權益，需要司法的干預。理由如下：

3.1 高校具有行政主體的法律地位

對于高校的民事主體和行政相對人的法律地位問題筆者不予展開，這里只闡述高校的行政主體地位。首先，從學理上看，行政主體是指依法享有并行使國家行政權利能力和行政行為能力，能以自己的名義享受行政權利、履行行政義務，并能獨立承擔由此產(chǎn)生的相應法律責任的行政機關或法律、法規(guī)授權的組織[9]。顯然，高校不屬于行政機關。根據(jù)我國《教育法》第28條、《高等教育法》第20條、22條以及《中華人民共和國學位條例》第8條的有關規(guī)定，高校是法律法規(guī)授權的組織。被授權的權力性質(zhì)屬于社會行政權。因此，高校是經(jīng)國家法律、法規(guī)授權的組織，行使社會公共管理權力，具備行政主體資格。

其次，基于授權而享有的權力及其行使是否可以接受司法審查，現(xiàn)行法律的規(guī)定是模糊的。我國《行政訴訟法》的受案范圍未明確涉及此問題。但該法對受案范圍采用的是列舉加概括的方式(該法第11條第2款規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”)，這為擴大行政訴訟的受案范圍提供了足夠的空間。同時，《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第1款明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”這為司法對高校學生管理行為的審查提供了可能。在“田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案”中，最高人民法院己明確接受了高校作為行政主體的法律地位理論。

綜上所述，高校屬于行政主體中法律、法規(guī)授權的組織，其以行政主體身份所進行的管理活動應視為實施公權力的行為，由此而形成的與學生之間的法律關系應視為行政法律關系。

3.2 “特別權力關系”具有可訴性

按照大陸法系傳統(tǒng)的公法學說，公法上的權力關系(國家與公民的關系)根據(jù)內(nèi)容不同可分為一般權力關系(普通權力關系)和特別權力關系。前者是指國家基于主權，對其管轄權所及的公民行使公權力，例如行使警察權等。后者是指國家或公共團體等行政主體，基于特別的法律原因，在一定范圍內(nèi)對相對人有概括的支配權力，而相對人負有服從義務，例如國立大學對學生等。我國臺灣地區(qū)的行政法學者將特別權力關系的特征歸納為：“當事人地位不對等；義務不確定，屬權力服從關系；有特別規(guī)則，約束相對人且無須法律授權；對于違反義務者有權加以懲罰；不得爭訟，有關特別權力關系事項，既不能提起民事訴訟，也不能以行政訴訟為救濟手段[10]。

二戰(zhàn)以后，由于憲政理論、法治國理論的發(fā)展以及對“人權理念的重視”，特別權力關系理論的合憲性及妥當性受到了普遍的批評和挑戰(zhàn)，特別權利關系逐漸弱化或部分消亡。在德國，學者對特別權利關系理論進行了重新檢討，烏勒(C.H.Ule)教授在一篇名為“論特別權力關系”的論文中，開始檢討該理論，并提出了一種區(qū)分“基礎關系”與“管理關系”的理論[11]。該理論認為：不能一概將“特別權力關系”全部排除在司法審查之外，而要區(qū)分其中的“基礎關系”與“管理關系”。前者直接關系到“特別權力關系”產(chǎn)生、變更和消滅，如學生的入學、退學、開除、拒絕授予學位等；后者系指行政主體為實現(xiàn)特別權力關系的目的所采取的管理措施，如學生的住宿、獎學金等。高校在“基礎關系”中所為行為適用法律保留和司法救濟，在“管理關系”中的所為行為則不適用。另外，即使在“管理關系”中，如果涉及人權的重要事項，必須有法律規(guī)定[12]。在日本，有的學者指出，特別權力關系涉及市民法秩序時(例如，學生的退學處分)，就要接受法院的司法審查[13]。由此可見，特別權力關系理論的適用范圍正受到限制并趨于萎縮，但也不應忽視其在調(diào)整特殊類型的管理關系中仍發(fā)揮著不容替代的作用。

4 司法對高校學生管理行為的干預與節(jié)制

在現(xiàn)代法治社會，法院是公民權利的救濟者和公共權力的監(jiān)督者。當然，基于高校自治的理念和高校管理的獨立性和專業(yè)性的要求，法院對高校學生管理權應保持必要的節(jié)制與尊重。這便要把握司法審查的強度。以下分幾個問題討論司法對高校學生管理行為的干預與節(jié)制。

4.1 高校自治規(guī)則的司法審查

學校規(guī)則與國家法律規(guī)范之間的關系，是大學自治和司法干預的縮影之一。對此，目前存在不同見解。一是認為學校雖有教育自主權，但其規(guī)則不得設定比國家法律規(guī)范更嚴格或更不利于學生的規(guī)定或條件；二是認為學校規(guī)則若涉及處分，當不得做出比國家法律規(guī)范更重的規(guī)定，但若是關涉學業(yè)方面的要求，當視國家法律規(guī)范究系提供全國范圍內(nèi)最高標準還是最低標準而定，如系最高標準，學校不得更增要求；如系最低標準，學校為維護本校的地位和聲譽可作出特殊的規(guī)定[14]；三是借鑒德國特別權力關系修正理論，將在學關系區(qū)分為基礎關系與管理關系或重要性關系與非重要性關系，對基礎關系或重要性關系適用法律保留原則，而對管理關系或非重要性關系，可由學校自主規(guī)范[15]。四是認為，學校自治規(guī)則應否得到司法尊重，可采納“兩步審查法”：首先，應視其是否屬于為了執(zhí)行國家法律規(guī)范中的懲戒規(guī)則而制定的并未超出前者所定懲戒對象、情形、種類、幅度的規(guī)則；其次，若非執(zhí)行性規(guī)則，應視其是否在國家法律規(guī)范明確或暗示地授權自行制定規(guī)則的范圍之內(nèi)[16]。筆者贊同此種觀點。如，對英語四級考試成績是否應與學位證掛鉤，現(xiàn)有國家法律規(guī)范未明文規(guī)定。《學位條例暫行實施辦法》第3條規(guī)定，“高等學校本科生完成教育計劃的各項要求，經(jīng)審核準予畢業(yè)，其課程學習和畢業(yè)論文(畢業(yè)設計或其它畢業(yè)設計環(huán)節(jié))的成績，表明確已較好的掌握本門學科的基礎理論、專門知識和基本技能，并具有科學研究工作或擔負技術工作的初步能力的，授予學士學位。”這一規(guī)則中的“教育計劃”實際上隱含了學校有一定的自主權。因此，法院就不應想當然地認定，把學位證發(fā)放建立在英語四級考試成績基礎上的校規(guī)“嚴于法律法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”。否則，法院會在不經(jīng)意間侵害了高校自治權。

4.2 程序性審查和實體性審查

4.2.1 以程序性審查為主 程序性審查，指法院審查具體行政行為是否依法定程序進行。行政行為的實施必須依照法律、法規(guī)確定的方式和步驟進行，違反法定程序無論是否影響相對人的合法權益，都會導致具體行政行為的不合法。我國尚無統(tǒng)一的《行政程序法》，但在法無明文規(guī)定時，各類行政行為的實施最起碼應遵循正當程序原則。法院在審查高校學生管理行為案件中，要重點審查高校作出的具體行政行為是否遵守了正當程序原則。

4.2.2 有限的實體性審查 實體性審查包括合法性和合理性的審查。法院首先要審查具體行政行為的內(nèi)容是否合法，即審查被訴具體行政行為是否有充分的證據(jù)和合法依據(jù)。高校校規(guī)是高校學生管理權實施的重要根據(jù)之一。法院應否采納高校自治規(guī)則作為判定高校學生管理權是否合法的根據(jù)，這涉及上文所涉及的司法對高校自治規(guī)則的審查問題。若高校的校規(guī)是在國家法律規(guī)范明確或暗示地授權自行制定規(guī)則的范圍之內(nèi)，法院應認可其作為判定根據(jù)。

法院一般不審查合理性問題，這是現(xiàn)代行政法的一個基本審查原則，也是司法權對行政權尊重的表現(xiàn)。高校基于自由裁量權而實施學生管理行為，只要合法，法院一般應采尊重態(tài)度。但如果存在明顯或者嚴重的不合理情形，法院則不能放棄不管。這可以參照各國行政訴訟司法實踐中形成的“基本合理原則”。根據(jù)該原則，一般的合理性問題司法不予審查，只有行政行為的不合理達到足夠的荒謬、錯誤、無邏輯或有違道德以至于有理性的人都不會贊同或不能容忍?；颉坝脤嗟姆磸蜔o常的方式行使自由裁量權”[17]時，法院方可干預?；竞侠硎切姓袨榈摹凹案窬€”，也是行政行為合法與違法的分水嶺。法院在審查這類行為時，還應參照“比例原則”，充分考慮育人目的與管理手段之間的比例是否適度。如某高校對學生作弊一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即對作弊考生處以開除學籍的處分顯然與比例原則相悖?？傊?，高校學生管理行為如不合法或極不合理，法院應作出撤銷原處分行為，并責令高校重新作出處理決定。

4.3 學術管理行為和行政管理行為的司法審查

4.3.1 學術管理行為的司法審查 學術管理行為涉及專業(yè)知識，司法應對其保持尊重和節(jié)制。法官只是法律領域的專家，而不是教育領域的專家。對于學術管理行為，高校比法院更有發(fā)言權，不宜由法官直接代高校作出新的處分。對諸如課程設置、課時安排、教學進度、考核與成績評判、學位論文評定等專業(yè)知識問題，應由高校自由裁量。在高度專業(yè)的學術知識領域，司法對專業(yè)判斷應予尊重，但也不能因為貼有“學術”標簽就絕對排除司法審查。其一，司法可對學術管理行為是否符合正當程序予以審查。其二，即使涉及學術專業(yè)的判斷，但若學生提出評定時存在明顯偏見，考慮了與學術評定無關的其他因素等理由，司法可就是否濫用權利，違背公平原則等問題予以審查。如1975年，美國第十巡回上訴法院在審查Gaspar V Bruton案中指出：“……因此，當學校因?qū)W生未達到學術標準而對其作出停學或開除決定，學生為此提起訴訟時，只有在學生提出確切證據(jù)證明存在惡意或不良動機的情況下，法院才會從實際出發(fā)給予救濟”[18]。

4.3.2 非學術管理行為的司法審查 非學術管理行為與專業(yè)知識無涉，這其中包括基礎管理行為和日常管理行為?；A管理行為直接影響學校與學生間的基礎關系的改變，涉及到學生的受教育權，從維護學生利益計，司法應有介入必要。高校日常管理行為的主要目標是保障專業(yè)化管理目標的實現(xiàn)，從降低公共管理成本和尊重大學自治的考慮，其不宜成為司法審查的對象。為了防止高校不當日常管理行為對學生權利的損害，可通過高校外部的專業(yè)性機構對此類行為作出審查。受處分的學生如對學校申訴的處理仍有異議，可向?qū)W校所在地的省級教育行政部門提請申訴，請教育行政主管部門進行復決。教育行政主管部門可成立專業(yè)性的仲裁機構提供救濟。

5 結 論

基于維護學生權利和提高高校自身管理水平的需要，司法審查應該介入大學自治領域，以體現(xiàn)了法治對人權的關懷。高校學生管理權是大學自治和學術自由的題中應有之義，高校學生管理權要求司法節(jié)制，但這并非否認司法對某些高校學生管理行為的可審查性，而應體現(xiàn)為司法審查強度的妥貼把握。因此，對于高校的學生管理行為，當普遍承認其可審查性，進入司法審查的平臺。當然，法官也不能超越自己的專業(yè)知識和經(jīng)驗，以自己的“無知”(法官僅僅是精通法律專業(yè))去替代高校的學術判斷。這要求法院應區(qū)別不同的高校學生管理行為，在審查強度上拿捏適度，在干預和節(jié)制之間把握好平衡。

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