國(guó)際應(yīng)急石油儲(chǔ)備發(fā)展趨勢(shì)

薛 力

此輪金融海嘯再次將全球石油能源危機(jī)異常突兀地顯露于世人面前，發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體比任何時(shí)候都更強(qiáng)烈地意識(shí)到增加應(yīng)急石油儲(chǔ)備的重要性和迫切性。他們紛紛傾向于利用油價(jià)從高位回落的時(shí)機(jī)增加應(yīng)急儲(chǔ)備能力。美國(guó)等甚至動(dòng)用油輪來儲(chǔ)備原油。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭還能維持20年以上，我們的石油消費(fèi)驚人，石油儲(chǔ)備缺口卻很大……

建立應(yīng)急石油儲(chǔ)備是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍選擇，其重要性日益凸顯。那么，國(guó)際應(yīng)急石油儲(chǔ)備發(fā)展趨勢(shì)是什么?中國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急石油儲(chǔ)備有何不足?

主要石油消費(fèi)國(guó)大規(guī)橫建立石油儲(chǔ)備，是在第一次石油危棚之后

歷史地看，各國(guó)重視石油儲(chǔ)備始于一戰(zhàn)時(shí)期。第一次世界大戰(zhàn)給各國(guó)尤其是大國(guó)的一個(gè)主要教訓(xùn)就是：必須擁有足夠的石油儲(chǔ)備。二戰(zhàn)更是為此做了有力的注釋。德國(guó)進(jìn)攻蘇聯(lián)、日本對(duì)美宣戰(zhàn)，獲取石油都是主要原因之一。但是，主要石油消費(fèi)國(guó)大規(guī)模地互相協(xié)調(diào)著建立石油儲(chǔ)備，卻是在1973年第一次石油危機(jī)之后。

1974年2月和10月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿基辛格主持召開了華盛頓能源會(huì)議與布魯塞爾能源協(xié)作小組會(huì)議，商議擬訂了具有法律約束力的國(guó)際協(xié)議——國(guó)際能源計(jì)劃(InternafionalEnergyPlan，簡(jiǎn)稱IEP)。該計(jì)劃的核心內(nèi)容是：減少成員國(guó)對(duì)進(jìn)口石油的依存度，持有最低水平應(yīng)急儲(chǔ)備，在出現(xiàn)重大供應(yīng)中斷時(shí)分享石油供應(yīng)。同年11月，24個(gè)OECD成員國(guó)(經(jīng)合組織)中的16個(gè)簽署了IEP協(xié)議，同意在OECD框架內(nèi)建立國(guó)際能源署(Intemational Energy Agency，簡(jiǎn)稱IEA)來實(shí)施該協(xié)議。成員國(guó)據(jù)此進(jìn)行了相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法以建立各自的應(yīng)急石油儲(chǔ)備(Emergency 0il Reservel，當(dāng)時(shí)國(guó)際能源署要求成員國(guó)至少要擁有相當(dāng)于60天凈進(jìn)口量的應(yīng)急石油儲(chǔ)備，1980年代標(biāo)準(zhǔn)被提高到90天并保持到現(xiàn)在。

除了凈出口國(guó)，IEA所有凈進(jìn)口國(guó)應(yīng)急石油儲(chǔ)備水平平均達(dá)135天

實(shí)際上lEA成員國(guó)都是超過90天凈進(jìn)口量的應(yīng)急儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)。

2009年9月的數(shù)據(jù)表明，在國(guó)際能源署28個(gè)成員國(guó)中，加拿大、丹麥與挪威為凈出口國(guó)，其余25個(gè)凈進(jìn)口國(guó)應(yīng)急石油儲(chǔ)備水平平均為135天。英國(guó)的情況比較特殊，它從2006年起轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口國(guó)，雖然每天的凈進(jìn)口量才4.4萬桶，但來自企業(yè)的巨量商業(yè)儲(chǔ)備因此都成了應(yīng)急石油儲(chǔ)備。詳見下表。

IEA的應(yīng)急石油儲(chǔ)備水平高于世界平均水平，但其石油消費(fèi)量占全球消費(fèi)量的57.06％。IEA標(biāo)準(zhǔn)既是發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，也是事實(shí)上的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)IEA的定義，石油應(yīng)急儲(chǔ)備分為三個(gè)部分：政府儲(chǔ)備，機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備。政府儲(chǔ)備指中央或聯(lián)邦政府出資建立用于應(yīng)急的儲(chǔ)備；機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備指公共或私人機(jī)構(gòu)為應(yīng)急目的而建立的儲(chǔ)備；企業(yè)儲(chǔ)備指企業(yè)所有的石油儲(chǔ)備，包括兩個(gè)部分：為達(dá)到國(guó)家最低儲(chǔ)備天數(shù)而做的義務(wù)儲(chǔ)備，為商業(yè)運(yùn)作而儲(chǔ)備的石油即商業(yè)庫存。一般允許通過雙邊協(xié)定把三種儲(chǔ)備中的一部分存放在國(guó)外(見上表)。政府儲(chǔ)備與機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備合稱公共儲(chǔ)備。擁有應(yīng)急石油儲(chǔ)備的25個(gè)國(guó)家中，同時(shí)擁有政府儲(chǔ)備、機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備的有愛爾蘭與斯洛伐克2個(gè)國(guó)家；兼有政府儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備的有美國(guó)、波蘭、日本與韓國(guó)等4個(gè)國(guó)家；兼有機(jī)構(gòu)與企業(yè)儲(chǔ)備的有捷克、芬蘭、法國(guó)、匈牙利、荷蘭、西班牙和德國(guó)7國(guó)；只有企業(yè)儲(chǔ)備的有澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、希臘、意大利、盧森堡、新西蘭、葡萄牙、瑞典、瑞士、土耳其和英國(guó)12國(guó)。

9月份只有匈牙利的公共應(yīng)急儲(chǔ)備超過90天水平。德國(guó)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備的EBV于1998把標(biāo)準(zhǔn)從65天提高到90天并停止了企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備，因此，德國(guó)企業(yè)只有商業(yè)儲(chǔ)備。上表也顯示。只有少部分IEA成員國(guó)擁有政府應(yīng)急儲(chǔ)備。美國(guó)與日本是擁有政府儲(chǔ)備的兩個(gè)大戶。美國(guó)政府本身擁有60天左右的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，它有權(quán)利要求企業(yè)擁有30天以上的應(yīng)急儲(chǔ)備，但這一權(quán)力從來沒有動(dòng)用過，因?yàn)槠髽I(yè)儲(chǔ)備一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)水平，9月底的數(shù)據(jù)為80天。日本法律要求每個(gè)石油企業(yè)至少擁有70天的應(yīng)急石油儲(chǔ)備，政府儲(chǔ)備則由JOGMEC統(tǒng)一管理。

需要說明的是，IEA要求進(jìn)口國(guó)擁有相當(dāng)于90天凈進(jìn)口額的應(yīng)急儲(chǔ)備，對(duì)凈出口國(guó)沒有要求，而歐盟(Eu)則要求所有成員國(guó)擁有相當(dāng)于90天消費(fèi)量的應(yīng)急儲(chǔ)備，但允許包括凈出口國(guó)在內(nèi)生產(chǎn)石油的成員國(guó)享有25％的減扣。對(duì)于產(chǎn)油量較少的國(guó)家如法國(guó)，IEA標(biāo)準(zhǔn)高于EU標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于產(chǎn)油量較高的國(guó)家來說，EU標(biāo)準(zhǔn)高于IEA標(biāo)準(zhǔn)。

IEA成員國(guó)的機(jī)構(gòu)石油儲(chǔ)備在增加，應(yīng)急石油儲(chǔ)備的天數(shù)也在增加

戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備(strateglc Petroleum Reserve，簡(jiǎn)稱SPR)與應(yīng)急石油儲(chǔ)備的概念有所不同，這一概念起初來源于美國(guó)政府所建立的應(yīng)急石油儲(chǔ)備。現(xiàn)在通常在廣義上使用SPR概念，但它僅僅包括政府應(yīng)急儲(chǔ)備與機(jī)構(gòu)應(yīng)急儲(chǔ)備兩個(gè)部分，而不包括企業(yè)儲(chǔ)備。

應(yīng)急石油儲(chǔ)備包括初級(jí)產(chǎn)品與提煉產(chǎn)品，前者包括原油、天然氣液(液化天然氣與液化石油氣的總稱)、添加劑、氧化劑等，后者包括汽油、煤油、重質(zhì)燃料油等。應(yīng)急儲(chǔ)備不包括石腦油與海運(yùn)途中的油輪上的石油。歐洲國(guó)家，尤其是內(nèi)陸不產(chǎn)油或需要進(jìn)口成品油的國(guó)家，主要儲(chǔ)備成品油以便于利用。美國(guó)與日本主要儲(chǔ)備原油。以便根據(jù)需要加工為不同形式的產(chǎn)品，而且儲(chǔ)存原油的成本較低，這對(duì)于儲(chǔ)存量大的美日來說是有意義的。

動(dòng)用儲(chǔ)備油有嚴(yán)格的條件，主要是為了應(yīng)付供應(yīng)中斷或急劇減少，只有在較少的情況下用于平抑油價(jià)。至于是先動(dòng)用企業(yè)儲(chǔ)備還是先動(dòng)用公共儲(chǔ)備，不同國(guó)家有不同的選擇，總的趨勢(shì)是由先動(dòng)用企業(yè)儲(chǔ)備轉(zhuǎn)向先動(dòng)用公共儲(chǔ)備，原因可能是以下兩個(gè)：政府儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備有向機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)；機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備屬于共同儲(chǔ)備，只要政府決策就可以迅速、大量動(dòng)用，操作上比動(dòng)用企業(yè)儲(chǔ)備要便利許多，而且受經(jīng)濟(jì)因素的制約相對(duì)較小。

IEA成員國(guó)應(yīng)急石油儲(chǔ)備的發(fā)展趨勢(shì)為：政府儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備減少，機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備增加(但沒有機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備的美國(guó)則表現(xiàn)為政府儲(chǔ)備迅速增加)；應(yīng)急石油儲(chǔ)備的天數(shù)在增加，IEA凈進(jìn)口成員國(guó)的平均天數(shù)從去年10月的123天增加到今年9月的135天。

出現(xiàn)向機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備轉(zhuǎn)移的原因可能是：政府儲(chǔ)備的不足之處是官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率不高，成本較高；而企業(yè)則通常是利潤(rùn)導(dǎo)向，對(duì)于通常是反市場(chǎng)運(yùn)作的調(diào)節(jié)行為，本能上有抵觸；而機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備則兼有兩者之長(zhǎng)而一定程度上可避免二者之短。應(yīng)急石油儲(chǔ)備天數(shù)增加的原因有二：各國(guó)利用低油價(jià)增加儲(chǔ)備，美國(guó)等甚至動(dòng)用油輪來儲(chǔ)備原油；石油消費(fèi)具有剛性，尤其是對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)輸業(yè)來說，石油是不可再生資源，油價(jià)長(zhǎng)期看漲，因此，傾向于利用油價(jià)從高位回落的時(shí)機(jī)增加應(yīng)急儲(chǔ)備能力。

中國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備現(xiàn)狀與規(guī)劃

規(guī)劃中的中國(guó)石油儲(chǔ)備體系(相當(dāng)于IEA成員國(guó)的應(yīng)急石油儲(chǔ)備體系)由四個(gè)部分構(gòu)成：國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)

備、地方石油儲(chǔ)備、三大石油公司的商業(yè)儲(chǔ)備和其他中小型公司石油儲(chǔ)備。IEA成員國(guó)平均應(yīng)急儲(chǔ)備水平已經(jīng)達(dá)到135天，中國(guó)如果也采用這一標(biāo)準(zhǔn)，扣除現(xiàn)有21天的商用儲(chǔ)備后，由于地方石油儲(chǔ)備還沒有建立，因此，應(yīng)該建立的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備水平為114天?？梢哉f建“90天標(biāo)準(zhǔn)”是完全必要的，不過是事實(shí)上的低標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過長(zhǎng)期的爭(zhēng)論與醞釀后，中國(guó)已經(jīng)開始建立應(yīng)急石油儲(chǔ)備。中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備選址原則為：進(jìn)油方便、出路暢通、靠近煉廠、快速反應(yīng)。2004年6月，首批四個(gè)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地開工建設(shè)，2006年起陸續(xù)建成并注油，現(xiàn)在已經(jīng)注滿。這四個(gè)基地的總?cè)萘繛?600萬立方米，約合1368萬噸，依據(jù)2007年的日進(jìn)口量44.41萬噸計(jì)算，相當(dāng)于30.6天的進(jìn)口量。再加上相當(dāng)于21天進(jìn)口量的全國(guó)石油系統(tǒng)內(nèi)部商用石油儲(chǔ)備，總共擁有的儲(chǔ)備能力為51.6天的進(jìn)口量(以2007年的用量計(jì)算)，還不及日本1974年底所具有的60天民間石油儲(chǔ)量(日本于1978年開始建立國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備)?？傮w而言，第一期基地的儲(chǔ)備量較小，所能發(fā)揮的作用主要是經(jīng)濟(jì)性的，而非戰(zhàn)略陛的。

第一批儲(chǔ)備基地選擇東部沿海，主要是因?yàn)榭拷袌?chǎng)，沿海地區(qū)煉油能力較強(qiáng)。第二、三批基地將逐漸向東南沿海以及內(nèi)陸布點(diǎn)，這主要是考慮將來的能源安全，內(nèi)陸地區(qū)煉油廠也將布點(diǎn)并逐步推進(jìn)。中國(guó)計(jì)劃通過第二、三期SPR基地建設(shè)，將應(yīng)急石油儲(chǔ)備水平提高到“90天標(biāo)準(zhǔn)”。據(jù)悉，庫容達(dá)2680萬立方米的石油儲(chǔ)備二期工程也已規(guī)劃完畢。甘肅蘭州、新疆鄯善由于可以就近利用中哈原油管道注油料而進(jìn)入第二批名單，蘭州基地2008年12月初開工興建，而都善基地已經(jīng)完成第一期建設(shè)并已開始注入來自哈薩克斯坦的原油。其他地址未公布。第三期的儲(chǔ)量與第二期相同，均為2800萬噸。這樣，三期總共儲(chǔ)量為6968萬噸。這能滿足2020年時(shí)的“90天標(biāo)準(zhǔn)”么?

多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭還能維持20年以上。世界能源機(jī)構(gòu)的《2007年世界能源展望》也認(rèn)為中國(guó)在2020年之前，石油消費(fèi)的年增長(zhǎng)率可能會(huì)達(dá)到4.8％～5.2％。根據(jù)筆者的計(jì)算，中國(guó)在1998～2007的10年里，石油消費(fèi)的年均增長(zhǎng)率為6.60％，而產(chǎn)量年增長(zhǎng)率才1.55％，二者的差額或日凈增長(zhǎng)率為5.05％。因此，可以假定到2020年為止，中國(guó)每年石油消費(fèi)增長(zhǎng)率為5.0％，即與過去10年的凈增長(zhǎng)率持平。以2007年的消費(fèi)量3.680億噸為基數(shù)，2015年和2020年，中國(guó)的石油消費(fèi)將分別達(dá)到5.437億噸和6.939億噸。國(guó)內(nèi)年產(chǎn)量按照最高業(yè)內(nèi)公認(rèn)不大可能達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)2.0億噸計(jì)算，2015年有3.437億噸需要進(jìn)口(占消費(fèi)量的63％)，90天的凈進(jìn)口量(即SPR儲(chǔ)量)應(yīng)為6.23億桶；2020年有4.939億噸(占消費(fèi)量的71.17％)需要進(jìn)口，90天凈進(jìn)口量為8.95億桶。相比之下，中國(guó)預(yù)計(jì)在2020年完成的三期SPR基地總共儲(chǔ)量只有5.13億桶，只相當(dāng)于46天的進(jìn)口量標(biāo)準(zhǔn)，還達(dá)不到2015年應(yīng)該達(dá)到的儲(chǔ)量。

許多人以“中國(guó)的能源自給率達(dá)到90％”、“石油儲(chǔ)備很貴”、“中國(guó)富煤少油缺氣”等理由來說明中國(guó)不需要達(dá)到90天標(biāo)準(zhǔn)。這些觀點(diǎn)很可能是短視和片面的。石油消費(fèi)具有相當(dāng)?shù)膭傂?，尤其是?duì)中國(guó)這樣快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體來說。如果中國(guó)希望保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，如果中國(guó)想改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，如果中國(guó)真想進(jìn)一步融人世界并充當(dāng)一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，“90天標(biāo)準(zhǔn)”可能是繞不過去的一個(gè)坎。IEA的“90天標(biāo)準(zhǔn)”已經(jīng)成為事實(shí)上的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，具有內(nèi)在的合理性，中國(guó)在這個(gè)問題上“獨(dú)樹一幟”的做法很可能行不通。