2010地方政府創(chuàng)新趨勢

本刊記者 賀海峰

地方政府創(chuàng)新要像動車一樣，動力分散、責任分散，我們傳統(tǒng)做法是把動力和責任都給火車頭。政府創(chuàng)造環(huán)境和條件，讓公民、社會、企業(yè)共同去創(chuàng)新，這才是政府創(chuàng)新的要義所在。

對當前改革形勢的總體研判

對話嘉賓：

劉 峰 國家行政學院政治學部主任

何增科 北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心副主任

李 凡 世界與中國研究所所長

楊雪冬 中央編譯局比較政治與經濟研究中心副主任

過 勇 清華大學廉政與治理研究中心副主任

《決策》：相較于往年來講，2009年地方政府創(chuàng)新活動更沉寂一些還是更活躍一些？“保八”壓力，對地方政府創(chuàng)新探索來說，是一種抑制因素還是激發(fā)因素？

劉峰：2009年地方政府創(chuàng)新活動相對沉寂一些，整個市場化取向的改革步伐放慢、推遲，因為金融危機來了，政府忙于促經濟上項目。為了“保八”，我們很多的創(chuàng)新活動或者說改革都停止了，多年來想解決的問題都推遲了。比如說事業(yè)單位改革推遲了，有些地方的大部制推進力度不

CFP夠，基層民主改革幾乎完全停下來了。公共服務現(xiàn)在做得不錯，但是力度還是不夠，過于把精力放在經濟增長上了，原來積累的深層次問題，不僅沒有解決而且加劇了。當然，在金融危機的大背景下，你就要有一點取舍，你再去一味推動政府創(chuàng)新，容易進一步激化矛盾，最終反而可能延緩改革進程。政府在這個問題上的取舍，我覺得是明智的。

何增科：“保八”的壓力客觀上就是保增長、促發(fā)展。有的項目就是解決這個問題的，比如沈陽鐵西區(qū)通過土地置換促進了經濟發(fā)展，逼出來的辦法，這種創(chuàng)新對“保八”可以說是激發(fā)因素。另一個方面，我感覺，除了“保八”的壓力，還有保穩(wěn)定的壓力，在某些地方就會產生抑制因素。所以，認為到底是抑制還是激發(fā)，是因人而異、因地而異的。對有改革創(chuàng)新意識的地方政府就會去想一些新的辦法，有的地方領導沒有這個意識，只會單純地到銀行多要些貸款、到地方政府多要些錢。這不是一種直接因素，而是一種間接的因素，更多的還是取決于地方政府本身改革創(chuàng)新的意識和探索的意識如何。

《決策》：當前一段時期，地方政府創(chuàng)新面臨的最突出問題和障礙有哪些？風險是什么？

楊雪冬：第一個突出問題，從大的角度來說還是我們體制本身的問題。穩(wěn)定壓倒一切的局面，勢必對地方政府的改革與創(chuàng)新產生一定的束縛。第二個突出問題是官員自身利益，我們前兩年做了一個問卷，反映出官員利益與部門利益尾大不掉，創(chuàng)新涉及到相關部門的利益時就很難做下去。第三個問題，官員任期過短，達到5年任期的非常少。從體制來看這是一個很大的問題，這也是一種風險。這三大問題如何破解，我認為需要加大地方政府對地方社會的責任機制。

劉峰：現(xiàn)在最突出的問題是，地方特別是縣一級只有責任、沒有權力，縣一級財政舉步維艱，更不用說鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。上級不僅僅集權、集財，還把責任丟給下面了。管理創(chuàng)新，說到底，一是要達到目的，二是要使整個社會更有活力、權力和財力?？墒枪芾矸绞绞抢下纷?，管理理念也是老路子。2009年以來，上級政府權力通過投資加大了，很多能垂管的都垂管了，地方權力越來越小。政府的職責應該是創(chuàng)造條件讓大家去創(chuàng)新?，F(xiàn)在民營企業(yè)沒有活力，國進民退是顯然的事情，退了就是活力在退，創(chuàng)新的力度在退?，F(xiàn)在流行“被”字，“被增長”、“被就業(yè)”、“被幸?！?。為什么？就是政府創(chuàng)新不夠，中央政府不斷加大自己的權力、財力、權威，所以地方就感覺“被增長”。4萬億投資大部分是成功的，但是也有一些錢流向了股市，流向了房地產。本來2009年房價是下降的，但是地方政府卻成了房價上漲的重要推手，其次是銀行。

何增科：首先是政府需要一個寬松的鼓勵創(chuàng)新的外部環(huán)境。創(chuàng)新本身是自討苦吃，自加壓力，很不容易。外部環(huán)境包括上級政府對改革本身的導向和態(tài)度，比如能不能多用有創(chuàng)新意識、能夠出政績的官員，這種導向就很重要。

另外，還要提供一種保護機制。例如我們經常聽說，地方政府創(chuàng)新會被扣上違憲的帽子、違法的帽子，這誰也受不了。因為實踐往往走在立法的前面，很多東西是原來的政策出了問題。創(chuàng)新是沖破既有的政策的限制，所以需要對創(chuàng)新有一種保護機制。很多地方官員跟我們座談時說，我們這種創(chuàng)新舉措很好，但是只在我們這個地方做，創(chuàng)新作用很有限，感到一種無奈。例如廉政方面，一個地方推行了，別的地方照舊，那么吃虧的是你自己。從這個角度來講，推動地方政府創(chuàng)新的是探路者和趟雷的人，但是不能期待很多東西從地方上去破解，更需要政府從法律層面去解決。地方創(chuàng)新可能講一些問題暴露出來，但是這些只是機制上、技術上、程序上的創(chuàng)新，但是核心的東西還需要中央有義不容辭的責任。

創(chuàng)新引領未來 ,政府需要一個寬松的鼓勵創(chuàng)新的外部環(huán)境。

下一步地方政府創(chuàng)新的著力點在哪

《決策》：2010年乃至更長一段時期，我國地方政府創(chuàng)新將會呈現(xiàn)哪些新趨勢？

何增科：隨著經濟危機最壞的時候已經過去，地方政府會有更多的精力去關注一個地方的社會問題、政治問題、生態(tài)問題，這方面的壓力會更大。圍繞解決這些問題的政府創(chuàng)新會逐步活躍起來，這里面牽涉到一個重要概念。第一個概念就是網絡公民社會。為什么政府治理要變革？如果已經很好的話那就不需要改變了?，F(xiàn)在說到底，中國的公民社會會在網絡上形成，公共空間里人們可以自由地批評政府，自由理性地討論公共政策，這就促使政府治理變革。以善治為方向的變革勢不可擋，網絡公民社會勢不可擋，封堵不是明智之舉。

怎么辦？政府的決策需要有更多的利益相關者去參與決策，要有發(fā)言權。比如說，有些聽證會容易流于形式，哪個部門漲價，哪個部門就召開聽證會，這種做法不合理，可能這些都是改革對象。比如我們講政務公開，那么地方政府部門預算能不能公開？帶有壟斷性質的行業(yè)，他們的工資收入能不能公開，他們的成本能不能公開，另外價格形成機制能不能公開？還有就是黨委的工作能不能公開？這些都是需要是深化的?？赡芪覀冃枰钏プ觯枰蟮耐该鞫?、更多的公眾參與、更多來自社會的有力監(jiān)督，而不是政府內部紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。

所以從這個方面講，政府治理變革的方向感更加明確了，隨著民間組織發(fā)展壯大，隨著權益維護方面的行動越來越多，隨著網絡公民社會力量日益增強，政府治理變革不得不變。方向就是剛才講的四個方面，更多的參與、透明度、更有力的體制外監(jiān)督、更多的協(xié)商和對話。

劉峰：要致力于解決創(chuàng)新主體的問題。現(xiàn)在政府太強勢，權力不受限制，這樣長久來看不行。過去火車跑得快全靠車頭帶，現(xiàn)在動車不是這樣。為什么火車幾次提速依然跑不過160公里，就是因為只有火車頭的動力，而沒有火車廂的動力，沒有地方、企業(yè)和個人的動力。而現(xiàn)在的動車，是動力分散型機車的簡稱，例如北京到上海的動車16節(jié)，8動8拖，8節(jié)是有動力的，火車廂有動力。所以政府管理創(chuàng)新就要像動車一樣，動力要分散，責任要分散，我們傳統(tǒng)做法是把動力和責任都給火車頭。

我寫過一本書，提出領導創(chuàng)新就是管理創(chuàng)新。政府要做的就是支持、鼓勵、規(guī)范社會創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新。這一點非常重要，就是解決“被”的問題。我覺得把管理創(chuàng)新的動力解決了，管理的職能解決了，政府要知道自己是干啥的。政府創(chuàng)新不是政府領導人創(chuàng)新、市長創(chuàng)新，而是干你該干的事情，創(chuàng)造環(huán)境和條件，讓公民去創(chuàng)新，讓社會去創(chuàng)新，讓企業(yè)去創(chuàng)新。俞可平他們做得就比較好，注重挖掘民間的力量、社會的力量。

《決策》：地方政府創(chuàng)新的著力點應該放在哪些方面？從哪里切入最為合適？需要注意什么問題？

過勇：改革可以從財政制度入手，這是未來我國行政體制改革的關鍵。這里需要注意幾個問題。一是要提高行政體制的公開性和透明度，進一步明晰公權、私權的界限。比如公車改革，這是一種很好的嘗試，但是現(xiàn)在遇到了一定的障礙。這里有具體做法上的問題，也與傳統(tǒng)的政治文化有關。二是要賦予地方政府更大的立法權限。很多地方實驗之所以無疾而終，就是因為沒有上升到制度層面、法律層面。中國是一個單一制國家，地方政府的立法權限相對較小，而各地的具體情況差異甚大，許多制度需要因地制宜。三是政策之間要相互支持。比如1995年中央就出臺了縣處級以上黨員領導干部收入申報的規(guī)定，最近新疆阿勒泰等地還在推行財產申報，這是一個方向，但是實施起來需要相關制度的支持。比如銀行賬戶實名制直到2000年才推開，金融實名制至今尚未建立，這限制了對申報結果的審核和監(jiān)督。四是要抓住制度創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)。比如有的地方大搞廉政宣誓，或者把是否孝敬父母作為考核干部廉政的基礎指標，出發(fā)點是好的，但是明顯劍走偏鋒。反腐機制創(chuàng)新，應當從腐敗易發(fā)多發(fā)領域、公私利益的交界處尋求突破，這絕不是紀委一個部門能解決的，而需要各個部門的共同努力。

李凡：我覺得最好的辦法是在政府和社會的關系上入手。中國未來的改革一定要啟用現(xiàn)有的一些資源，然后在政府和老百姓對話的接口上進行改革，我覺得這是未來的趨勢。

溫嶺的民主懇談我覺得非常好，一定要有對話體制，執(zhí)政能力強不強，在于你得沒得到社會擁護。由于社會壓力的加大，政府和老百姓對接口上的改革會增多，必須用對話解決，形式很多，預算對話、網絡式的、座談會等等，但是怎么把這些東西制度化。一定要在現(xiàn)行的體制內走，中國的預算改革要遵循的原則一定會是簡單、方便、便宜，便宜有兩層意思，一是少花錢，二是制度成本要低?，F(xiàn)在可以啟動兩項改革，一是財務公開，二是政務公開，即財務對話和政務對話。財務公開就是讓老百姓知道你的錢是怎么花的、什么項目能做什么不能做，政務公開就是人事問題、公共政策問題，你的決策是怎么制定的等，沿著這些改革走我覺得可能是未來的方向。如果你在體制之外造了一個制度，肯定是長不了。

劉峰：越是經濟危機越是經濟困難，越是創(chuàng)新大好時機。我們?yōu)槭裁床荒堋皣壕融w”呢？“圍魏”就是多解決民生的問題，在公共服務方面做足文章。比如說，4萬億不全投在“鐵公基”上，投給老百姓，也可以舒緩一些矛盾。需要強調的是，這個“魏”還包括民主，我們給老百姓更多參與機會，他們就和政府一條心，經濟危機來了，大家就會共同抗擊經濟危機。就經濟談經濟還是老路子，“圍魏救趙”就是用民生和民主來贏得民心，解決經濟危機。上級政府對下級，一是減少控制，二是減少干預，讓基層更有活力。我說的“圍魏救趙”就是通過解決民生舒緩經濟問題，最終解決科學發(fā)展的問題。

政府創(chuàng)新一定要高舉目的。但是不能只要民生不要民主，決策的科學化和民主化，我覺得沒有民主化就沒有科學化，例如填埋垃圾的事情，首先要搞清楚老百姓贊成不贊成，擁護不擁護，而不是請幾個專家，去論證一項決策是不是可行。從一定程度上講，我更認為，決策民主化比科學化要重要的多。民主化就是政府決策更多吸收民智，關注民意，政府要學會尊重甚至是追隨老百姓的意愿。