2010地方政府創(chuàng)新趨勢(shì)

本刊記者 賀海峰

地方政府創(chuàng)新要像動(dòng)車一樣，動(dòng)力分散、責(zé)任分散，我們傳統(tǒng)做法是把動(dòng)力和責(zé)任都給火車頭。政府創(chuàng)造環(huán)境和條件，讓公民、社會(huì)、企業(yè)共同去創(chuàng)新，這才是政府創(chuàng)新的要義所在。

對(duì)當(dāng)前改革形勢(shì)的總體研判

對(duì)話嘉賓：

劉 峰 國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)部主任

何增科 北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心副主任

李 凡 世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)

楊雪冬 中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心副主任

過 勇 清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任

《決策》：相較于往年來講，2009年地方政府創(chuàng)新活動(dòng)更沉寂一些還是更活躍一些？“保八”壓力，對(duì)地方政府創(chuàng)新探索來說，是一種抑制因素還是激發(fā)因素？

劉峰：2009年地方政府創(chuàng)新活動(dòng)相對(duì)沉寂一些，整個(gè)市場(chǎng)化取向的改革步伐放慢、推遲，因?yàn)榻鹑谖C(jī)來了，政府忙于促經(jīng)濟(jì)上項(xiàng)目。為了“保八”，我們很多的創(chuàng)新活動(dòng)或者說改革都停止了，多年來想解決的問題都推遲了。比如說事業(yè)單位改革推遲了，有些地方的大部制推進(jìn)力度不

CFP夠，基層民主改革幾乎完全停下來了。公共服務(wù)現(xiàn)在做得不錯(cuò)，但是力度還是不夠，過于把精力放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上了，原來積累的深層次問題，不僅沒有解決而且加劇了。當(dāng)然，在金融危機(jī)的大背景下，你就要有一點(diǎn)取舍，你再去一味推動(dòng)政府創(chuàng)新，容易進(jìn)一步激化矛盾，最終反而可能延緩改革進(jìn)程。政府在這個(gè)問題上的取舍，我覺得是明智的。

何增科：“保八”的壓力客觀上就是保增長(zhǎng)、促發(fā)展。有的項(xiàng)目就是解決這個(gè)問題的，比如沈陽鐵西區(qū)通過土地置換促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逼出來的辦法，這種創(chuàng)新對(duì)“保八”可以說是激發(fā)因素。另一個(gè)方面，我感覺，除了“保八”的壓力，還有保穩(wěn)定的壓力，在某些地方就會(huì)產(chǎn)生抑制因素。所以，認(rèn)為到底是抑制還是激發(fā)，是因人而異、因地而異的。對(duì)有改革創(chuàng)新意識(shí)的地方政府就會(huì)去想一些新的辦法，有的地方領(lǐng)導(dǎo)沒有這個(gè)意識(shí)，只會(huì)單純地到銀行多要些貸款、到地方政府多要些錢。這不是一種直接因素，而是一種間接的因素，更多的還是取決于地方政府本身改革創(chuàng)新的意識(shí)和探索的意識(shí)如何。

《決策》：當(dāng)前一段時(shí)期，地方政府創(chuàng)新面臨的最突出問題和障礙有哪些？風(fēng)險(xiǎn)是什么？

楊雪冬：第一個(gè)突出問題，從大的角度來說還是我們體制本身的問題。穩(wěn)定壓倒一切的局面，勢(shì)必對(duì)地方政府的改革與創(chuàng)新產(chǎn)生一定的束縛。第二個(gè)突出問題是官員自身利益，我們前兩年做了一個(gè)問卷，反映出官員利益與部門利益尾大不掉，創(chuàng)新涉及到相關(guān)部門的利益時(shí)就很難做下去。第三個(gè)問題，官員任期過短，達(dá)到5年任期的非常少。從體制來看這是一個(gè)很大的問題，這也是一種風(fēng)險(xiǎn)。這三大問題如何破解，我認(rèn)為需要加大地方政府對(duì)地方社會(huì)的責(zé)任機(jī)制。

劉峰：現(xiàn)在最突出的問題是，地方特別是縣一級(jí)只有責(zé)任、沒有權(quán)力，縣一級(jí)財(cái)政舉步維艱，更不用說鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。上級(jí)不僅僅集權(quán)、集財(cái)，還把責(zé)任丟給下面了。管理創(chuàng)新，說到底，一是要達(dá)到目的，二是要使整個(gè)社會(huì)更有活力、權(quán)力和財(cái)力?？墒枪芾矸绞绞抢下纷?，管理理念也是老路子。2009年以來，上級(jí)政府權(quán)力通過投資加大了，很多能垂管的都垂管了，地方權(quán)力越來越小。政府的職責(zé)應(yīng)該是創(chuàng)造條件讓大家去創(chuàng)新?，F(xiàn)在民營(yíng)企業(yè)沒有活力，國(guó)進(jìn)民退是顯然的事情，退了就是活力在退，創(chuàng)新的力度在退。現(xiàn)在流行“被”字，“被增長(zhǎng)”、“被就業(yè)”、“被幸福”。為什么？就是政府創(chuàng)新不夠，中央政府不斷加大自己的權(quán)力、財(cái)力、權(quán)威，所以地方就感覺“被增長(zhǎng)”。4萬億投資大部分是成功的，但是也有一些錢流向了股市，流向了房地產(chǎn)。本來2009年房?jī)r(jià)是下降的，但是地方政府卻成了房?jī)r(jià)上漲的重要推手，其次是銀行。

何增科：首先是政府需要一個(gè)寬松的鼓勵(lì)創(chuàng)新的外部環(huán)境。創(chuàng)新本身是自討苦吃，自加壓力，很不容易。外部環(huán)境包括上級(jí)政府對(duì)改革本身的導(dǎo)向和態(tài)度，比如能不能多用有創(chuàng)新意識(shí)、能夠出政績(jī)的官員，這種導(dǎo)向就很重要。

另外，還要提供一種保護(hù)機(jī)制。例如我們經(jīng)常聽說，地方政府創(chuàng)新會(huì)被扣上違憲的帽子、違法的帽子，這誰也受不了。因?yàn)閷?shí)踐往往走在立法的前面，很多東西是原來的政策出了問題。創(chuàng)新是沖破既有的政策的限制，所以需要對(duì)創(chuàng)新有一種保護(hù)機(jī)制。很多地方官員跟我們座談時(shí)說，我們這種創(chuàng)新舉措很好，但是只在我們這個(gè)地方做，創(chuàng)新作用很有限，感到一種無奈。例如廉政方面，一個(gè)地方推行了，別的地方照舊，那么吃虧的是你自己。從這個(gè)角度來講，推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的是探路者和趟雷的人，但是不能期待很多東西從地方上去破解，更需要政府從法律層面去解決。地方創(chuàng)新可能講一些問題暴露出來，但是這些只是機(jī)制上、技術(shù)上、程序上的創(chuàng)新，但是核心的東西還需要中央有義不容辭的責(zé)任。

創(chuàng)新引領(lǐng)未來 ,政府需要一個(gè)寬松的鼓勵(lì)創(chuàng)新的外部環(huán)境。

下一步地方政府創(chuàng)新的著力點(diǎn)在哪

《決策》：2010年乃至更長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)地方政府創(chuàng)新將會(huì)呈現(xiàn)哪些新趨勢(shì)？

何增科：隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)最壞的時(shí)候已經(jīng)過去，地方政府會(huì)有更多的精力去關(guān)注一個(gè)地方的社會(huì)問題、政治問題、生態(tài)問題，這方面的壓力會(huì)更大。圍繞解決這些問題的政府創(chuàng)新會(huì)逐步活躍起來，這里面牽涉到一個(gè)重要概念。第一個(gè)概念就是網(wǎng)絡(luò)公民社會(huì)。為什么政府治理要變革？如果已經(jīng)很好的話那就不需要改變了?，F(xiàn)在說到底，中國(guó)的公民社會(huì)會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上形成，公共空間里人們可以自由地批評(píng)政府，自由理性地討論公共政策，這就促使政府治理變革。以善治為方向的變革勢(shì)不可擋，網(wǎng)絡(luò)公民社會(huì)勢(shì)不可擋，封堵不是明智之舉。

怎么辦？政府的決策需要有更多的利益相關(guān)者去參與決策，要有發(fā)言權(quán)。比如說，有些聽證會(huì)容易流于形式，哪個(gè)部門漲價(jià)，哪個(gè)部門就召開聽證會(huì)，這種做法不合理，可能這些都是改革對(duì)象。比如我們講政務(wù)公開，那么地方政府部門預(yù)算能不能公開？帶有壟斷性質(zhì)的行業(yè)，他們的工資收入能不能公開，他們的成本能不能公開，另外價(jià)格形成機(jī)制能不能公開？還有就是黨委的工作能不能公開？這些都是需要是深化的。可能我們需要往深水去做，需要更大的透明度、更多的公眾參與、更多來自社會(huì)的有力監(jiān)督，而不是政府內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。

所以從這個(gè)方面講，政府治理變革的方向感更加明確了，隨著民間組織發(fā)展壯大，隨著權(quán)益維護(hù)方面的行動(dòng)越來越多，隨著網(wǎng)絡(luò)公民社會(huì)力量日益增強(qiáng)，政府治理變革不得不變。方向就是剛才講的四個(gè)方面，更多的參與、透明度、更有力的體制外監(jiān)督、更多的協(xié)商和對(duì)話。

劉峰：要致力于解決創(chuàng)新主體的問題。現(xiàn)在政府太強(qiáng)勢(shì)，權(quán)力不受限制，這樣長(zhǎng)久來看不行。過去火車跑得快全靠車頭帶，現(xiàn)在動(dòng)車不是這樣。為什么火車幾次提速依然跑不過160公里，就是因?yàn)橹挥谢疖囶^的動(dòng)力，而沒有火車廂的動(dòng)力，沒有地方、企業(yè)和個(gè)人的動(dòng)力。而現(xiàn)在的動(dòng)車，是動(dòng)力分散型機(jī)車的簡(jiǎn)稱，例如北京到上海的動(dòng)車16節(jié)，8動(dòng)8拖，8節(jié)是有動(dòng)力的，火車廂有動(dòng)力。所以政府管理創(chuàng)新就要像動(dòng)車一樣，動(dòng)力要分散，責(zé)任要分散，我們傳統(tǒng)做法是把動(dòng)力和責(zé)任都給火車頭。

我寫過一本書，提出領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新就是管理創(chuàng)新。政府要做的就是支持、鼓勵(lì)、規(guī)范社會(huì)創(chuàng)新和企業(yè)創(chuàng)新。這一點(diǎn)非常重要，就是解決“被”的問題。我覺得把管理創(chuàng)新的動(dòng)力解決了，管理的職能解決了，政府要知道自己是干啥的。政府創(chuàng)新不是政府領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)新、市長(zhǎng)創(chuàng)新，而是干你該干的事情，創(chuàng)造環(huán)境和條件，讓公民去創(chuàng)新，讓社會(huì)去創(chuàng)新，讓企業(yè)去創(chuàng)新。俞可平他們做得就比較好，注重挖掘民間的力量、社會(huì)的力量。

《決策》：地方政府創(chuàng)新的著力點(diǎn)應(yīng)該放在哪些方面？從哪里切入最為合適？需要注意什么問題？

過勇：改革可以從財(cái)政制度入手，這是未來我國(guó)行政體制改革的關(guān)鍵。這里需要注意幾個(gè)問題。一是要提高行政體制的公開性和透明度，進(jìn)一步明晰公權(quán)、私權(quán)的界限。比如公車改革，這是一種很好的嘗試，但是現(xiàn)在遇到了一定的障礙。這里有具體做法上的問題，也與傳統(tǒng)的政治文化有關(guān)。二是要賦予地方政府更大的立法權(quán)限。很多地方實(shí)驗(yàn)之所以無疾而終，就是因?yàn)闆]有上升到制度層面、法律層面。中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，地方政府的立法權(quán)限相對(duì)較小，而各地的具體情況差異甚大，許多制度需要因地制宜。三是政策之間要相互支持。比如1995年中央就出臺(tái)了縣處級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定，最近新疆阿勒泰等地還在推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，這是一個(gè)方向，但是實(shí)施起來需要相關(guān)制度的支持。比如銀行賬戶實(shí)名制直到2000年才推開，金融實(shí)名制至今尚未建立，這限制了對(duì)申報(bào)結(jié)果的審核和監(jiān)督。四是要抓住制度創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。比如有的地方大搞廉政宣誓，或者把是否孝敬父母作為考核干部廉政的基礎(chǔ)指標(biāo)，出發(fā)點(diǎn)是好的，但是明顯劍走偏鋒。反腐機(jī)制創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)從腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域、公私利益的交界處尋求突破，這絕不是紀(jì)委一個(gè)部門能解決的，而需要各個(gè)部門的共同努力。

李凡：我覺得最好的辦法是在政府和社會(huì)的關(guān)系上入手。中國(guó)未來的改革一定要啟用現(xiàn)有的一些資源，然后在政府和老百姓對(duì)話的接口上進(jìn)行改革，我覺得這是未來的趨勢(shì)。

溫嶺的民主懇談我覺得非常好，一定要有對(duì)話體制，執(zhí)政能力強(qiáng)不強(qiáng)，在于你得沒得到社會(huì)擁護(hù)。由于社會(huì)壓力的加大，政府和老百姓對(duì)接口上的改革會(huì)增多，必須用對(duì)話解決，形式很多，預(yù)算對(duì)話、網(wǎng)絡(luò)式的、座談會(huì)等等，但是怎么把這些東西制度化。一定要在現(xiàn)行的體制內(nèi)走，中國(guó)的預(yù)算改革要遵循的原則一定會(huì)是簡(jiǎn)單、方便、便宜，便宜有兩層意思，一是少花錢，二是制度成本要低。現(xiàn)在可以啟動(dòng)兩項(xiàng)改革，一是財(cái)務(wù)公開，二是政務(wù)公開，即財(cái)務(wù)對(duì)話和政務(wù)對(duì)話。財(cái)務(wù)公開就是讓老百姓知道你的錢是怎么花的、什么項(xiàng)目能做什么不能做，政務(wù)公開就是人事問題、公共政策問題，你的決策是怎么制定的等，沿著這些改革走我覺得可能是未來的方向。如果你在體制之外造了一個(gè)制度，肯定是長(zhǎng)不了。

劉峰：越是經(jīng)濟(jì)危機(jī)越是經(jīng)濟(jì)困難，越是創(chuàng)新大好時(shí)機(jī)。我們?yōu)槭裁床荒堋皣壕融w”呢？“圍魏”就是多解決民生的問題，在公共服務(wù)方面做足文章。比如說，4萬億不全投在“鐵公基”上，投給老百姓，也可以舒緩一些矛盾。需要強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)“魏”還包括民主，我們給老百姓更多參與機(jī)會(huì)，他們就和政府一條心，經(jīng)濟(jì)危機(jī)來了，大家就會(huì)共同抗擊經(jīng)濟(jì)危機(jī)。就經(jīng)濟(jì)談經(jīng)濟(jì)還是老路子，“圍魏救趙”就是用民生和民主來贏得民心，解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)，一是減少控制，二是減少干預(yù)，讓基層更有活力。我說的“圍魏救趙”就是通過解決民生舒緩經(jīng)濟(jì)問題，最終解決科學(xué)發(fā)展的問題。

政府創(chuàng)新一定要高舉目的。但是不能只要民生不要民主，決策的科學(xué)化和民主化，我覺得沒有民主化就沒有科學(xué)化，例如填埋垃圾的事情，首先要搞清楚老百姓贊成不贊成，擁護(hù)不擁護(hù)，而不是請(qǐng)幾個(gè)專家，去論證一項(xiàng)決策是不是可行。從一定程度上講，我更認(rèn)為，決策民主化比科學(xué)化要重要的多。民主化就是政府決策更多吸收民智，關(guān)注民意，政府要學(xué)會(huì)尊重甚至是追隨老百姓的意愿。