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    地方治理五年圖變

    2010-03-13 01:54:16
    決策 2010年1期
    關(guān)鍵詞:溫嶺浙江決策

    本刊記者 楊 敏

    連續(xù)5屆地方公共決策系列評選,一共積累了300個經(jīng)典決策案例,這使得我們對這5年來地方公共治理的基本走向能夠有較為客觀和理性的把握。

    郝晴晴,這位總是扎著馬尾的“80后”,是南京大行宮社區(qū)新上任的黨委書記。2009年夏天,她與其他參加公推直選的優(yōu)勝者一起,成為南京363個社區(qū)的“當(dāng)家人”。這場被媒體稱為“全國最大規(guī)模的公推直選改革”所引起的關(guān)注度,卻不及5年前的另兩場選舉改革。

    2004年4月,云南紅河自治州石屏縣十萬群眾“悄悄地”直選了7名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;7月,江蘇泗洪1.4萬名農(nóng)村黨員人手一票,選出24名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。

    短短幾年,公推直選從“只干不說”的“敏感事項”,到“多做少說”的“討論事項”,再到“又做又說”的“正常事項”,其系統(tǒng)脫敏的過程,也從一個角度折射出了中國地方治理變革的基本走向。

    基層變革的“安全模式”

    “撞墻、拐彎、接著走”,如果用這樣一句話來形容以選舉改革為主要內(nèi)容的中國基層民主改革,是最形象不過的。

    從1998年底的四川遂寧步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選,到2003年重慶坪壩直選,再到2004年云南紅河直選。十年來,公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的體制障礙依然未除,按照法律規(guī)定,一級政府的行政長官必須由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選是非常敏感的政改議題。2003年9月,魏勝多就因主導(dǎo)坪壩直選被雙規(guī)。

    從一定角度來說,坪壩直選的失敗不是改革方向的失敗,而是改革技術(shù)的失敗。

    原因在于魏勝多違背了管理學(xué)中一個最基本的“能級管理原則”,這個原則運用到現(xiàn)實的干部人事工作中就是下管一級的辦法。在黨委工作的運行機制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的提名屬于縣委的職責(zé)范圍,而身為平壩鎮(zhèn)黨委書記的魏勝多卻擅自決定“拿出我的位置”來推行直選,觸怒了縣級主政者。

    改革者被雙規(guī),盡管只是孤案,但是中國基層改革從此陷入了“魏勝多困局”。它給后來者的啟示在于:基層改革的功敗垂成,策略和技術(shù)有時候比價值和方向更為要緊一些。

    用“撞墻、拐彎、接著走”這句話來形容以選舉改革為主要內(nèi)容的中國基層民主改革,是最形象不過的。

    2004年云南紅河改革之后,直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的基層民主實踐偃旗息鼓?;鶎犹剿鬓D(zhuǎn)向了政治安全性更高,可控性更強的黨內(nèi)民主。公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,也隨著十七大修改《黨章》,突破了體制約束,開始從局部試點發(fā)展到大范圍操作,并從農(nóng)村“走向了”城市。

    規(guī)避風(fēng)險,追求政治上的安全性,是每一個改革者的天然動機,而公推直選改革的路徑演化,就是一個最好的注腳。

    2009年歲末,《決策》對歷屆獲得“十大地方公共決策實驗”的創(chuàng)新案例進(jìn)行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn),從改革領(lǐng)域上看,地方政府變革也呈現(xiàn)出非常明顯的“安全模式”訴求。

    2005年“十大地方公共決策試驗”,政治改革樣本占到一半比重:宣城政改、泗洪萬人直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、椒江黨代表常任制、羅田政改、鄭州“三票制”選干部,都是網(wǎng)絡(luò)票選得票最多的創(chuàng)新項目。但是從2006年起,政治改革項目入選“十大”的比重逐年降低,2009年,選舉改革已經(jīng)淡出“十大”評選,政改入圍項目也多集中在干部人事制度改革領(lǐng)域,例如貴陽縣委書記公推競崗,南京電視直播公推公選。

    選拔與選舉,盡管只有一字之差,但離民主的要義則相去甚遠(yuǎn)。

    與政治改革項目比重降低形成鮮明對比的,則是公共服務(wù)類改革創(chuàng)新的持續(xù)走強。2005年10個獲獎創(chuàng)新案例中只有3個公共服務(wù)類項目,到2009年已經(jīng)增加到6個。這是不是表明,這些年基層政府改革議程的設(shè)置已經(jīng)悄然轉(zhuǎn)向?

    《決策》為此走訪了北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心何增科教授,中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心楊雪冬教授。

    記者在采訪中獲悉,中央編譯局“公共管理創(chuàng)新”課題組曾對往屆地方政府創(chuàng)新獎申報項目進(jìn)行過統(tǒng)計,從2003年開始“公共服務(wù)類”創(chuàng)新在申報總量上就超過了“政治改革類”和“行政改革類”。課題組還在全國20個地方向各級干部發(fā)放了1200份調(diào)查問卷,在回答“目前最應(yīng)該推進(jìn)政府創(chuàng)新的領(lǐng)域是哪一個”的時候,選擇“公共服務(wù)類”的最多,其次才是行政改革,政治改革居后。

    “在創(chuàng)新活動中,創(chuàng)新者本身也有一個對風(fēng)險的評估。從這種角度來說,政治改革的風(fēng)險最大,其次是行政改革,最后才是公共服務(wù)?!焙卧隹品治稣J(rèn)為,除了規(guī)避風(fēng)險,公共服務(wù)類創(chuàng)新更容易在短期內(nèi)看到效果,因為受益群體明顯,更易達(dá)成改革共識,改革成效也能被上級看到。

    政改足音漸弱,公共服務(wù)創(chuàng)新走強,基層政府改革議程的變化,以及對改革重點領(lǐng)域的自發(fā)調(diào)整,從一定程度上說明,中國基層變革已經(jīng)進(jìn)入一種相對保守的“安全模式”。

    那么,從創(chuàng)新區(qū)域觀察,又有哪些值得關(guān)注的現(xiàn)象?

    “11∶3”的背后

    《決策》記者在統(tǒng)計5年來歷屆“地方公共決策系列評選”結(jié)果時發(fā)現(xiàn),“公共決策試驗”與“新銳人物”兩大板塊入圍樣本數(shù)量,從區(qū)域上存在微妙的反差,也就是說創(chuàng)新活力最強的區(qū)域并非入圍年度“新銳人物”最多的區(qū)域。

    在50個“地方公共決策試驗”獲獎案例中,浙江區(qū)域創(chuàng)新活力最強,共有11個樣本獲獎;其次是廣東、江蘇、四川;而在50個“新銳人物”中,浙江只有3人入選,江蘇、廣東、四川等地入選人數(shù)則明顯高于浙江。

    11:3,意味著在過去五年中,浙江地方政府創(chuàng)新活動的背后,幾乎看不到具有威權(quán)色彩的明星官員的身影。

    從溫嶺參與式預(yù)算改革、樂清廣場政治、紹興強鎮(zhèn)擴權(quán),到余杭法治指數(shù)、杭州開放式?jīng)Q策、浦江辦事檔案制度,這5年,浙江地方政府創(chuàng)新持續(xù)不斷,成為中國最富活力的創(chuàng)新板塊,但是,浙江沒有制造出一個全國聞名的改革明星。江蘇出了仇和,湖北有宋亞平,四川有張錦明、李仲彬,廣東有張廣寧、劉海——但是,媒體若想在浙江“數(shù)星星”,則勉為其難。

    或許,很多人知道溫嶺民主懇談和新河參與式預(yù)算改革,但是很少有人知道陳奕敏。世界與中國研究所所長李凡講的一個故事,就很值得玩味。

    溫嶺參與式預(yù)算改革,是2007年獲得“十大地方公共決策實驗”的一個創(chuàng)新案例,這個項目背后有個人在默默地發(fā)揮推動作用,他就是溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏。“10年前,陳奕敏就是股級干部,10年后,他還是股級。新河參與式預(yù)算改革給溫嶺甚至是臺州贏得了很多榮譽,在外界看來,陳奕敏早該提拔了”。一天,李凡問一位相熟的溫嶺市委宣傳部領(lǐng)導(dǎo),為什么陳奕敏10年都沒“動一動”?這位領(lǐng)導(dǎo)不以為然,在他看來,浙江從來沒有這種“論功行賞”的傳統(tǒng)。

    “同樣是地方政府創(chuàng)新,別的地方的官員可能會因此升遷,但浙江的官員就不會。浙江各地把創(chuàng)新作為一種常態(tài),并不會刻意關(guān)注?!崩罘哺嬖V《決策》。

    “認(rèn)可要及時”一直被認(rèn)為是地方政府創(chuàng)新的激勵因素之一,“上級認(rèn)可”作為政府創(chuàng)新不可或缺的動力,為何浙江“一反常態(tài)”?

    復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院顧麗梅副教授認(rèn)為,浙江地方政府創(chuàng)新的動力來自于市場,“浙江企業(yè)最了解市場的新情況,也會將市場的需求及時反映到政府層面,這樣政府就可以根據(jù)需求不斷調(diào)整自身職能?!?/p>

    誠然,浙江市場經(jīng)濟發(fā)達(dá),給政府造成巨大的創(chuàng)新壓力,政府只有不斷進(jìn)行適應(yīng)性的改革和創(chuàng)新,并對政府權(quán)力進(jìn)行限制。

    從這一角度來說,如果地方創(chuàng)新壓力來自市場和社會,則改革者更多關(guān)注的不是能否得到上級認(rèn)可,而是民眾認(rèn)可;反之,如果地方政府創(chuàng)新動力自上而下,創(chuàng)新者必然期待得到上級認(rèn)可并渴望因此升遷。

    “有為才有位”,弱勢部門在創(chuàng)新上掌握“強勢”,從而成為富有創(chuàng)新活力的部門。

    “浙江是典型的小政府、大社會,每一個官員背后就是企業(yè)和市場,從官員個體來說,他們自己也不認(rèn)為改革創(chuàng)新就是為了出政績,為了升官。所以,陳奕敏也能坦然接受自己的股級待遇”,李凡說。

    哪一類創(chuàng)新走得更遠(yuǎn)?

    陳奕敏不是改革明星,因為他只是一個推動者而不是決策者。但是溫嶺民主懇談實踐長達(dá)十年,新河參與式預(yù)算改革也持續(xù)5年之久。相比之下,一些明星官員則未必能讓其力推的創(chuàng)新具有如此強大的生命力。

    2005年,首屆“十大地方?jīng)Q策新銳人物評選”,上海徐匯區(qū)區(qū)長孫潮與廣東云浮市委書記鄭利平同時入選。前者是中國法學(xué)家從政的代表人物,后者是中國第一個具有哈佛大學(xué)公共管理碩士學(xué)位的市委書記;孫潮推動“政府流程再造”以及零基預(yù)算改革,鄭利平推動云浮市的“系統(tǒng)工程改造”,幾年時間,云浮有十余項改革走在全國前列。但是,2006年,孫潮離開徐匯,調(diào)任閔行區(qū)委書記;2008年,鄭利平離開政壇,擔(dān)任亞洲開發(fā)銀行中西亞局城市發(fā)展首席專家。

    無論是孫潮還是鄭利平,不管他們頭上的光環(huán)怎樣耀眼,也難以打破“人走政息”的鐵律。官員任期短以及頻繁調(diào)動,成為地方政府創(chuàng)新中斷的一個重要原因。何增科一針見血地指出,“中國官員普遍存在一個心理,就是我要和前任做得不一樣。領(lǐng)導(dǎo)換了,后任的興趣點換了,再好的改革創(chuàng)新動力都會衰竭”。

    “人走政息”是不是導(dǎo)致創(chuàng)新中斷的最主要原因?

    楊雪冬在采訪中提醒記者,還需要關(guān)注地方政府創(chuàng)新中的“改革主體”難題,這在行政體制改革領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其明顯,“在某些領(lǐng)域,政府部門已經(jīng)從改革的推進(jìn)者退化為干擾者,甚至直接的阻礙者”。中央編譯局“公共管理創(chuàng)新”課題組的千人問卷調(diào)查顯示,在列舉的各種導(dǎo)致政府創(chuàng)新中斷情況中,“改革創(chuàng)新過程影響到執(zhí)行部門的利益”被列在首位(30.4%),其后是“上級沒有表示明確的態(tài)度”(24.2%),而“創(chuàng)新項目原負(fù)責(zé)人發(fā)生變化”位列第三(20.7%)。

    那么,一項好的創(chuàng)新活動,如何才能避免“人走政息”?

    在李凡看來,只有政府和老百姓對接面的改革才會具有強大的生命力,也就是說一項創(chuàng)新活動必須要讓改革受益群體有足夠的參與度和表達(dá)機會。2006年黨委換屆,新河鎮(zhèn)新任書記、鎮(zhèn)長對參與式預(yù)算都興趣不大。但是,如果就此“下馬”,老百姓不答應(yīng),人大代表更不會答應(yīng)?!?年時間,新河鎮(zhèn)兩任書記、三任鎮(zhèn)長“走馬燈”似的,但是,參與式預(yù)算不但沒有中斷,反而越來越有影響”。

    從創(chuàng)新主體來看,個人盡管對一個創(chuàng)新項目的持續(xù)性具有決定性作用,組織因素也是地方政府創(chuàng)新活力充沛與否的關(guān)鍵要素。

    《決策》記者發(fā)現(xiàn),歷年來獲得“十大地方公共決策實驗”的案例主要集中在市、縣兩個層級。50個樣本中,市級創(chuàng)新24個,縣級創(chuàng)新16個,這兩個層次占比80%。這一數(shù)字說明,市縣兩級是地方政府創(chuàng)新最有活力的層級。

    楊雪冬指出,還有一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是,“弱勢部門”已經(jīng)成為政府創(chuàng)新的突破口。所謂“弱勢部門”,一類是擁有法定權(quán)力沒有得到充分實現(xiàn)的部門,如人大常委會、環(huán)保部門等;另一類是功能以服務(wù)而非管制為主的政府部門,如民政、婦聯(lián)、工會等。

    “有為才有位”,弱勢部門在創(chuàng)新上掌握“強勢”,從而成為富有創(chuàng)新活力的部門。而這些部門的創(chuàng)新舉措往往具有持續(xù)性,原因在于弱勢部門領(lǐng)導(dǎo)不會頻繁調(diào)動,后任也不會輕易否定前任的“政績”。

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