本刊記者 楊 敏
“我們不要被代表,我只代表我自己”。這是2009年度最震撼人心的公民吶喊。
11月23日,廣州市民抵制番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址建設,“散步”至市政府門口,當官方通過喇叭要求市民選出代表來對話的時候,民眾一起喊出了“我們不要被代表”。
半月之后,“不被代表”的廣州人終于等來好消息。12月10日,廣州市番禺區(qū)表示,暫緩“垃圾焚燒發(fā)電廠”項目選址及建設工作,并啟動有關垃圾處理設施選址的全民討論。持續(xù)3個月的風波暫時告一段落。
其實,從廣州人喊出“不要被代表”那句話起,一個地方公共治理的嶄新命題就開始浮出水面——“被”時代,有序的公眾參與如何才能得以實現(xiàn)?
廣州只是發(fā)問者,而不是破題者。
2009年,在公共治理領域,“被”字句式貫穿全年,被就業(yè)、被捐款、被和諧、被小康、被代表、被自殺——于是有人說,中國進入了“被”時代。
“被”字一語風行,說明它真正觸及人們內(nèi)心深處的關懷或焦慮,擊中這個時代的精神狀況或權利困境。誠然,每一個“被”字句下面,都有一段權利的痛感。
2009年2月,江蘇省對南通市下轄各縣市的小康達標情況進行隨機電話民意調(diào)查。當?shù)卣笫茉L群眾熟記事先統(tǒng)一下發(fā)的標準答案,如家庭人均年收入農(nóng)村居民必須回答8500元,城鎮(zhèn)居民必須回答16500元。于是,原本在小康達標水平之下的群眾,一夜之間就“被小康”了。
12月8日,哈爾濱召開水價聽證會,市消費者協(xié)會面向社會公開召集13名消費者作為聽證會參加人?!吨袊嗄陥蟆酚浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn),所謂“退休職工”代表竟然是在職在位的某大酒店董事長;“下崗職工”代表則是一位前市信訪局退休干部。結(jié)果一位真正的退休教師代表因為得不到發(fā)言機會,只好向主持人丟了一瓶礦泉水表示抗議。也就是這瓶礦泉水,砸出了聽證會“被代表”的真相。
其實,“被小康”、“被代表”,諸如此類充滿戲劇化的治理方式,在一些地方行政系統(tǒng)內(nèi)部早已是一種常態(tài)化的操作手段,只不過經(jīng)由“被”字點撥,公眾沉睡已久的權利意識,露出前所未有的鋒芒和棱角。
“被”字的鋒芒既刺痛了弱勢的權利,也刺痛了強勢的權力。一個值得關注的現(xiàn)象是,公權力的掌握者對這種刺痛的反應力,不同級別則大不相同。
面對學生“被就業(yè)”、工資“被增長”的調(diào)侃,教育部和國家統(tǒng)計局感受到了輿論壓力,并迅速做出回應:絕大多數(shù)高校的就業(yè)率統(tǒng)計數(shù)據(jù)是準確的,“被就業(yè)”只是極個別情況;“被增長”有其抽查樣本的不足之處……這樣良性的輿論互動,卻沒有出現(xiàn)在“被小康”的南通和“被代表”哈爾濱。
網(wǎng)絡科技的發(fā)展和普及,使得對“被”字聲音的封堵變得不可能。在這個過程中,公權力方、強勢方、主流方哪怕是一點一滴的開明主動或“被主動”,都是時代性的成長進步。
從這個意義上說,“被”時代盡管不是一個好的時代,但是“被”時代的提出,卻是一件天大的好事。它的積極意義正在于,權利漸成輿論互動中心。
自由表達并能得到及時回應,繼而形成權利和權力的輿論互動,最終在公共治理中實現(xiàn)良好的公眾參與,“被”時代公共治理的方向感由此明確。
有了方向,還要看清楚腳下的起點。那么,從地方公共治理現(xiàn)實實踐來看,公眾參與水平到底如何?
2009年4月30日,北京天則經(jīng)濟研究所公布了一份名為《公共治理指數(shù)項目報告》的研究結(jié)果。
天則經(jīng)濟研究所委托零點公司進行調(diào)查,共收集了6449份問卷,由此給出了中國各省會城市的公共治理得分情況。在這個評價體系里,天則所倡導的理念是“公共治理的核心在于多元主體的共同參與”。因此,公共治理指數(shù)得分高,就意味著地方鼓勵公眾積極參與,并通過不同群體之間的協(xié)商對話來管理公共事務的水平越高。
報告顯示,公共治理指數(shù)與人均GDP之間并不存在相關關系。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù),除拉薩外,全國30個省會城市中,杭州市公共治理情況最佳,上海、長沙、成都、重慶、西安、北京六大城市得分均較高,昆明、貴陽、太原三個城市則排名末尾。
天則研究所和零點公司,作為中國兩大著名的NGO,在“被”時代元年,攜手推出這份省會城市公共治理評價,可謂恰逢其時?!肮仓卫碇笖?shù)”的發(fā)布,旨在給地方的主政者一個善意的提醒——政府只是治理公共事務的重要主體,而不是惟一的主體。
國家行政學院政治學部劉峰教授在接受《決策》采訪時,曾用一個形象的比喻來說明地方治理這一窘境,“以前我們說,火車跑得快全靠車頭帶,傳統(tǒng)的做法就是把動力和責任都給火車頭。但是,如果我們能夠象和諧號動車組那樣,車頭、車廂都有動力,都有責任,都有權力和權利,那么,火車才能跑得更快、更安全、更和諧”。
這個充滿管理智慧的“動車寓言”,實際上給“被”時代語境下的公共治理指出了一條必由之路:只有選擇動力分散型治理模式,才能解決公共事務管理及創(chuàng)新主體單一的問題。
更多的公眾參與對應的必然是決策的更加開放。從這一意義上,就不難理解一直踐行“開放式?jīng)Q策”的杭州,能在全國省會城市公共治理評價中拔得頭籌。
其實,公眾對“開放式?jīng)Q策”的關注始于2008年春天。是年4月2日,杭州市人民政府舉行的第二十六次常務會議首次打破常規(guī),邀請中央和省級媒體參加,通過政府門戶網(wǎng)站進行實況直播。過去只有政府精英參加的閉門會議,變成了互聯(lián)網(wǎng)上的實時視頻互動,市民不但可以通過網(wǎng)絡收看政府的常務會議,還能直接和市長及有關部門負責人對話,“開放式?jīng)Q策”概念橫空出世。
此后,杭州市府不斷推出“陽光新政”,2009年1月23日,杭州市出臺文件實施《杭州市人民政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》,國家行政學院政治學部邱霈恩教授在接受《決策》采訪時說,只有在民生幸福的主導、追求和驅(qū)動下,民主才是真實的,才可能有價值、有生命。
不僅僅是杭州,其它城市一些零星的公眾參與實踐,所具有的民主新意也不遑多讓。2009年初,洛陽市4位網(wǎng)民,成功當選市人大代表、政協(xié)委員,“網(wǎng)絡問政”開始從虛擬空間走向現(xiàn)實政治生活;10月,應3名“公共預算觀察志愿者”之請,廣州市政府在網(wǎng)上公布114個部門財政預算“帳單”;10月31日,長沙市政府常務會議通過電視、網(wǎng)絡、電臺同步直播,與公眾互動討論綠化、交通疏導和城市色彩等民生問題——
2009年,“被”時代的公眾參與操練還只是開端,這門“功課”既需要價值和理念支撐,更需要技術和方法支持。公民和政府,作為互動和協(xié)作的雙方,都準備好了嗎?
我們不妨還從天則經(jīng)濟研究所的“公共治理評價”說起。
隨著網(wǎng)絡的普及,“上網(wǎng)討論公共事務”也成了人們參與公共活動的重要方式。但是,天則所的研究報告顯示,“上網(wǎng)討論公共事務”積極參與的不到11%,74%的人“根本不參加”或“根本不積極參加”。對政府的意見,53.5%的被調(diào)查者選擇了私下討論或不提出的方式;對一般性的社會公共問題,只有19%的被調(diào)查者表示,曾通過一定的方式表達自己的利益訴求。
“盡管從一些個案來看,網(wǎng)絡對于公共決策具有一定程度的監(jiān)督作用,但總體而言,網(wǎng)絡更傾向于充當信息傳遞的工具”。天則的這一研究結(jié)論,實際上給對于“網(wǎng)絡問政”抱有巨大希望的公眾澆了一盆冷水。數(shù)據(jù)說明,大部分的網(wǎng)民在公共參與活動中只是一個“沉睡的”參與者,而非“積極的”參與者。
“被”字的鋒芒既刺痛了弱勢的權利,也刺痛了強勢的權力。
那么,從政府角度看又是一種什么樣的情況呢?
“中國的公眾參與很初級,甚至是假參與,不少部門只是簡單發(fā)布信息,或拉專家做戲?!敝袊ù髮W教授蔡定劍的話一針見血。他指出,現(xiàn)在很多城市出現(xiàn)“推土機前的抵抗”,老百姓看到墻上的“拆”字時,住處已在兩年前就被規(guī)劃和土地部門拍賣了,根本談不上知情權、參與權。
公開公示、聽取意見、聽證,只是最初階段,關鍵還是要經(jīng)由一種途徑將政府決策變成公民決策,變成共同決策。
蔡定劍在接受媒體采訪時指出,國外公眾參與已經(jīng)專業(yè)化、社會化了,有很多私人公司專門進行公眾參與的具體操作,政府購買此類服務。英國就有個公司叫對話設計公司,專門設計政府如何跟公眾對話,公眾參與已經(jīng)變成一種技術。
令人欣慰的是,目前中國也有地方政府開始嘗試解決公眾參與的“技術貧乏”問題。深圳市就借鑒了國外的方法,聘請專門做公眾參與的公司,在福岡社區(qū)進行公眾參與活動。
《決策》記者在這家名為“公眾力”的公司網(wǎng)站上,看到了很多公眾參與活動的圖片。福岡社區(qū)有很多外來工居住,政府想改造,要做規(guī)劃,于是規(guī)劃局委托“公眾力”把老百姓的意見收集上來。周末,他們在社區(qū)擺了一些臺子,在社區(qū)規(guī)劃圖上做了些學校、醫(yī)院、社區(qū)活動站的圖標;至于哪里需要醫(yī)院、學校,老百姓可以自己貼在上面,非常直觀形象。
老百姓自己動手,規(guī)劃自己的社區(qū),這才是真實的民意。但是,公共討論只是一種民意宣示的“效果圖”,它并不必然抵達民主決策的合理化終點。切實可行的民意與熱望的權利還需要制度化的出口,也就是說民意需要通過制度化的途徑去影響甚至矯正決策行為。
不知是因為公眾想象力有限,還是政府公共治理智慧貧乏,聽證程序、人大介入、全民票決,可能是目前能夠動用的全部“制度化手段”。僅以番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址為例,就可以基本預見這三個途徑的“技術含量”。
在民眾心中,對于聽漲會、過關會的信任陰影難以消除,指望它成為番禺民意出口,恐有相當難度;而事實說明,那些“一談代表即色變”的番禺人,實際上是吃過“被代表”的虧,早前,就有70多名番禺區(qū)人大代表視察過垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址情況,并認為建造垃圾焚燒廠是“為民辦好事、辦實事的民心工程”;那么,全民公投能否“藥到病除”?盡管2007年北京酒仙橋地區(qū)拆遷,曾經(jīng)成功嘗試5473拆遷戶民主票決,但是如果這一方法移植到廣州,垃圾發(fā)電廠就不可能在任何城市的任何一個地方“落地”。
如果聽證程序、人大程序、票決程序,都不能解決番禺垃圾焚燒發(fā)電廠“建與不建”,“建在何處”的問題,那么,還在“死胡同”里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的公民參與怎樣才能找到出口?
其實,程序本身并沒有錯,而在于其在執(zhí)行的過程中喪失了公信力。
如果這些傳統(tǒng)的程序都“不好用”,地方政府也不妨“拿來主義”,嘗試將一些國外成熟的公眾參與方式運用到地方治理中去,其實,社區(qū)會議、公民評審團、公共調(diào)查等,這些都是經(jīng)得起實踐檢驗的好辦法。