國有資產(chǎn)與養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本探討

■/金 剛 趙文競

國有資產(chǎn)與養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本探討

■/金 剛 趙文競

一、引言

中國社會養(yǎng)老保險制度改革與中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程緊密相連。養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌過程中，由于國有企業(yè)性質(zhì)、就業(yè)工資制度以及養(yǎng)老權(quán)益積累方式等在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌前后的變化，產(chǎn)生了養(yǎng)老保險制度從與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的企業(yè)保障模式向與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障模式轉(zhuǎn)軌的成本。在漸進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)體制改革中，養(yǎng)老保險制度改革也顯示出漸進(jìn)式的特征，突出表現(xiàn)在“老人老辦法、新人新辦法”的增量改革，即僅在制度轉(zhuǎn)軌之后建立個人賬戶，而“老人”和“中人”并沒有建立其在養(yǎng)老保險制度改革之前工作期間的個人賬戶。養(yǎng)老保險制度的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)軌方式確保了在最低增量資金需求的條件下實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌，但卻使養(yǎng)老保險制度在轉(zhuǎn)軌之后面臨著較大的基金壓力。

在養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的過程中，國有資產(chǎn)形成了與養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本的歷史性聯(lián)系，許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)該利用國有資產(chǎn)償還欠賬，以保障養(yǎng)老保險制度的改革，但對于欠賬產(chǎn)生的原因以及欠賬規(guī)模的研究涉及較少。

養(yǎng)老保險實質(zhì)上是一種契約關(guān)系，養(yǎng)老保險制度改革即是養(yǎng)老契約的變更。斯蒂格利茨提出，轉(zhuǎn)軌國家變革過程的前提是以新的福利契約替代舊的福利機(jī)制，最終把過去政府與全體社會公民事實上存在的社會契約“轉(zhuǎn)化”掉。中國養(yǎng)老保險改革之始正是以打破企業(yè)養(yǎng)老契約、建立社會養(yǎng)老契約為標(biāo)志。也正是在新舊契約交替的過程中，由于契約主體、契約責(zé)任等發(fā)生變化，形成了與國有資產(chǎn)緊密相連的養(yǎng)老契約變更成本。

表1 經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的養(yǎng)老契約變更

二、不完全契約視角的養(yǎng)老契約變更成本

（一）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的養(yǎng)老契約變更

養(yǎng)老契約的形式與內(nèi)容是與特定的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。建國至今，中國養(yǎng)老保險制度變遷可以劃分為四個階段。第一階段，企業(yè)保障（隱性繳費），采取從職工工資隱性扣除養(yǎng)老及保險繳費的方式，并由企業(yè)支付給退休人員；第二階段，社會統(tǒng)籌（現(xiàn)收現(xiàn)付制），與國有企業(yè)改革以及解決非國有經(jīng)濟(jì)組織中職工養(yǎng)老保險權(quán)益缺失問題相適應(yīng)，開始從“企業(yè)化”向“社會化”的改革，確定國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)的改革目標(biāo)，并基本實現(xiàn)社會統(tǒng)籌；第三階段，名義統(tǒng)賬結(jié)合（統(tǒng)賬結(jié)合探索），由于從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制轉(zhuǎn)軌的成本沒有及時得到解決，“空賬”問題出現(xiàn)；第四階段，實際統(tǒng)賬結(jié)合，實現(xiàn)統(tǒng)籌基金同個人賬戶基金管理運營的完全分離。經(jīng)過上述四個階段，養(yǎng)老契約實現(xiàn)了從企業(yè)養(yǎng)老契約向社會養(yǎng)老契約轉(zhuǎn)變，契約雙方由職工—企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠ぁ鐣Ｕ喜块T，養(yǎng)老權(quán)益積累方式由從個人工資中隱性扣除轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人和企業(yè)達(dá)到一定年限的顯性繳費。

（二）不完全的企業(yè)養(yǎng)老契約調(diào)整

企業(yè)保障時期的養(yǎng)老保障契約屬于“不能充分描述各種可能機(jī)會”的不完全契約，“不可預(yù)見的可能性”是契約不完全性的本質(zhì)原因。在確立企業(yè)養(yǎng)老契約時，國家和社會成員都沒有預(yù)見到未來經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的可能性。但是，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌使國家按照企業(yè)養(yǎng)老契約為社會公民提供養(yǎng)老保障的成本極高，國家必須要解除原契約，并要和社會成員之間重新確立一個適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)體制的新養(yǎng)老契約，市場化的社會養(yǎng)老契約成為政府的選擇。由于社會公眾并沒有和政府討價還價的能力，每名社會成員都成為新的社會養(yǎng)老契約的接受者。這相當(dāng)于對原契約的違約，并簽訂新契約替代原契約。

養(yǎng)老契約也是一種長期契約，因為養(yǎng)老契約要經(jīng)歷一個人年輕和年老時期，時間跨度要達(dá)到幾十年。契約理論認(rèn)為，長期契約存在的原因在于激勵契約投資方為建立資產(chǎn)專屬性關(guān)系進(jìn)行投資，而只有和投資方形成跨期支付的契約，才會有沉淀型投資。這種理論也暗示，應(yīng)該在投資方得到充分的回報機(jī)會以彌補投資成本之前，禁止支付方違約。在養(yǎng)老企業(yè)保障契約下，作為契約投資方的職工以低工資方式作沉淀型投資（自身養(yǎng)老權(quán)益積累）并可以在退休期收回投資（獲得養(yǎng)老金權(quán)益）。政府在社會成員年老時給予一定的養(yǎng)老保障是政府的支付行為。在養(yǎng)老契約變更時，政府要對職工在企業(yè)養(yǎng)老契約下以隱性繳費方式積累的自身養(yǎng)老權(quán)益進(jìn)行彌補，彌補的目標(biāo)是職工已經(jīng)積累的養(yǎng)老權(quán)益在養(yǎng)老契約變更后的連續(xù)性，即職工在企業(yè)養(yǎng)老契約下對自身養(yǎng)老權(quán)益的投資在社會養(yǎng)老契約下可以收回。從精算的角度來說，這種彌補就是社會養(yǎng)老保險建立的精算初始債務(wù)。

（三）國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債的產(chǎn)生與顯性化

當(dāng)現(xiàn)收現(xiàn)付模式的社會養(yǎng)老契約與企業(yè)養(yǎng)老契約更替時，就已經(jīng)意味著養(yǎng)老契約變更成本產(chǎn)生以及國有資產(chǎn)對契約變更成本負(fù)債。原因是，在社會養(yǎng)老契約下，參保人員的養(yǎng)老保障來源于在職職工的當(dāng)期繳費，而與個人前期以低工資形式進(jìn)行的養(yǎng)老權(quán)益積累不再發(fā)生任何關(guān)系。這相當(dāng)于老職工原來的養(yǎng)老積累固化為國有資產(chǎn)，而養(yǎng)老保障來自于政府實施的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。但是，國有資產(chǎn)對養(yǎng)老保險的負(fù)債并不一定意味著必須要將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險基金，因為只要新的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險能夠確保原契約覆蓋職工的養(yǎng)老保障，或者說社會養(yǎng)老契約自身可以償付企業(yè)養(yǎng)老契約下職工的養(yǎng)老權(quán)益積累，那么養(yǎng)老契約變更成本和國有資產(chǎn)對其的負(fù)債就不會顯性化，也就沒有必要將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老基金。

現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制的改革使養(yǎng)老契約變更成本和國有資產(chǎn)對其負(fù)債顯性化，表現(xiàn)為新舊契約更替之后社會養(yǎng)老契約下“中人”和“老人”個人賬戶的缺失。在統(tǒng)賬結(jié)合制下，參保人員若要享受養(yǎng)老保障就必須符合兩個條件：一是進(jìn)行了現(xiàn)收現(xiàn)付制的繳費，二是具備個人賬戶的積累。這兩個條件對于原企業(yè)養(yǎng)老契約覆蓋的職工來說，由于個人賬戶前期沒有積累，因此第二個條件得不到滿足，需要對個人賬戶進(jìn)行補充，即建立“中人”和“老人”的個人賬戶。如果賬戶不能得到補充，那么本應(yīng)該從個人賬戶中領(lǐng)取的養(yǎng)老金就只能通過其它渠道的資金彌補，這也是“空賬”問題產(chǎn)生的原因。

企業(yè)養(yǎng)老保障契約向社會養(yǎng)老保險契約轉(zhuǎn)化時，有相當(dāng)部分的社會成員已經(jīng)進(jìn)行了養(yǎng)老保障投資，但還沒有或沒有完全得到政府的充分回報以彌補社會成員的養(yǎng)老保障投資，即這部分社會成員沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金或沒有領(lǐng)取到全部養(yǎng)老金，在這種情況下，這部分社會成員的養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)由社會養(yǎng)老保險提供。在企業(yè)養(yǎng)老契約時期，社會成員由于國家養(yǎng)老保障承諾，以低工資形式對政府進(jìn)行了沉淀型投資，投資所形成的國有資產(chǎn)屬于全體社會成員。如果企業(yè)養(yǎng)老契約解除，國家應(yīng)該支付與社會成員所作的沉淀性投資形成的專屬性資產(chǎn)價值相等的養(yǎng)老保障。這說明，企業(yè)養(yǎng)老契約的解除應(yīng)該由國家開辟資金籌集渠道，履行該契約的支付責(zé)任，以實現(xiàn)企業(yè)養(yǎng)老契約向社會養(yǎng)老契約的完全轉(zhuǎn)換。

從專屬性投資角度分析，如果國家其他籌資方式?jīng)]有將屬于原養(yǎng)老契約覆蓋的社會成員投資形成的國有資產(chǎn)變現(xiàn)方式效率高，那么變現(xiàn)國有資產(chǎn)支付社會成員從企業(yè)養(yǎng)老契約向社會養(yǎng)老契約的變更成本就是可行的。這實質(zhì)上是國家與社會成員之間由于企業(yè)養(yǎng)老契約不完全而采取重新簽訂契約的方式對不完全契約進(jìn)行的調(diào)整，保證原契約覆蓋的投資方的利益是重新簽訂合同的必要條件，而將原契約投資方投資形成的專屬性資產(chǎn)返還給投資方是保證投資方利益的有效方式。

三、國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債規(guī)模的測算

（一）測算模型

本文將企業(yè)養(yǎng)老契約解除時按照實現(xiàn)個人賬戶合意替代率的目標(biāo)需要充實“中人”和“老人”個人賬戶的資金規(guī)模定義為養(yǎng)老契約變更成本，將養(yǎng)老契約變更成本扣除社會統(tǒng)籌階段個人賬戶理論規(guī)模定義為國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本的負(fù)債。從企業(yè)保障向社會保障轉(zhuǎn)軌之后，國有資產(chǎn)不再對養(yǎng)老保險負(fù)債，即從1991年之后，國有資產(chǎn)對社會養(yǎng)老保險的負(fù)債沒有增加。因此，計算區(qū)間確定為1991年之前。養(yǎng)老保險計發(fā)辦法按照《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[2005]38號)相關(guān)規(guī)定；按照1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中內(nèi)容，將全國個人賬戶支付平均時間假設(shè)為10年；現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照參加工作年限每年領(lǐng)取當(dāng)年指數(shù)化平均工資的1%，一個標(biāo)準(zhǔn)的參保人，假設(shè)20歲參加工作，58歲退休，工作38年，通過現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險可以實現(xiàn)38%的平均替代率，如果合意替代率為60%，個人賬戶應(yīng)該實現(xiàn)22%的平均替代率；“中人”年齡范圍確定為 1997年27~57歲；“老人”年齡范圍確定為1997年時58~67歲。

國有資產(chǎn)對“中人”養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債規(guī)模的測算方法：“中人”退休時個人賬戶在10年支付期內(nèi)實現(xiàn)合意替代率所要求的理論規(guī)模減去1997年至退休階段個人賬戶可積累規(guī)模為養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌成本，再減去1991年至1997年按照現(xiàn)行制度規(guī)定個人賬戶可積累規(guī)模為國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本的負(fù)債規(guī)模。

國有資產(chǎn)對“老人”養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債規(guī)模的測算方法：“老人”退休時統(tǒng)賬結(jié)合制度尚未建立，按照個人賬戶支付期10年的規(guī)定，從1997年開始到“老人”退休10年為止個人賬戶實現(xiàn)合意替代率所要求的規(guī)模為“老人”的制度轉(zhuǎn)軌成本，再減去1991年至“老人”退休年份，按照現(xiàn)行制度規(guī)定個人賬戶可積累規(guī)模為國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本的負(fù)債規(guī)模。

（二）測算結(jié)果

表2 “中人”養(yǎng)老契約變更成本及國有資產(chǎn)對變更成本負(fù)債規(guī)模

2.表中0值說明這些年齡段的老職工個人賬戶可以實現(xiàn)目標(biāo)合意替代率，從合意替代率的角度出發(fā)，從參加工作開始建立個人賬戶就可以滿足實現(xiàn)合意替代率的需求，因此不存在轉(zhuǎn)軌成本，也不需要國有資產(chǎn)進(jìn)行彌補，即新制度可以保證其獲得足額的個人賬戶資金。同時說明，新制度的設(shè)計決定了轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模，如果對個人賬戶實現(xiàn)替代率的要求較低，轉(zhuǎn)軌成本較??；反之，對個人賬戶實現(xiàn)的替代率設(shè)計要求較高，轉(zhuǎn)軌成本較大。

3.測算結(jié)果為1997年現(xiàn)值。

表3 “老人”養(yǎng)老契約變更成本及國有資產(chǎn)對變更成本負(fù)債規(guī)模

2.測算結(jié)果為1997年現(xiàn)值。

四、分析結(jié)論

（一）養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本是不完全的企業(yè)養(yǎng)老契約調(diào)整成本

具體的養(yǎng)老保險制度模式?jīng)Q定了養(yǎng)老契約的層次、內(nèi)容和形式。養(yǎng)老契約變更成本的產(chǎn)生是由于企業(yè)養(yǎng)老契約建立時對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以及由此造成的企業(yè)養(yǎng)老契約履行壓力缺乏充分預(yù)期，使企業(yè)養(yǎng)老契約成為不能充分描述各種可能性機(jī)會的不完全契約。社會養(yǎng)老契約依然要承認(rèn)職工在企業(yè)養(yǎng)老契約下積累的養(yǎng)老金權(quán)益，即在企業(yè)養(yǎng)老契約向社會養(yǎng)老契約變更時，應(yīng)該向職工償還按照企業(yè)養(yǎng)老契約職工已經(jīng)進(jìn)行的沉淀性投資，否則，社會養(yǎng)老契約對企業(yè)養(yǎng)老契約的替代將以犧牲老職工的權(quán)益為代價。積累的養(yǎng)老金權(quán)益形成了社會養(yǎng)老契約的精算債務(wù)，表現(xiàn)為統(tǒng)賬結(jié)合制養(yǎng)老保險制度建立時點的社會養(yǎng)老保險制度的隱性債務(wù)。在統(tǒng)賬結(jié)合制養(yǎng)老保險制度建立之后，精算債務(wù)減去“老人”和“中人”，按照“新人”的方式在現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度下積累的養(yǎng)老金權(quán)益之后所余部分為養(yǎng)老契約變更成本，即不完全的企業(yè)養(yǎng)老契約調(diào)整的成本，具體表現(xiàn)為“老人”和“中人”個人賬戶的空缺，也表現(xiàn)為養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)軌成本。

（二）沉淀性投資形成的國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債

計劃經(jīng)濟(jì)時期的低工資政策意味著職工已經(jīng)為自己的養(yǎng)老保障進(jìn)行了積累，只是這種積累是以隱性繳費的方式進(jìn)行。與企業(yè)養(yǎng)老契約相對應(yīng)的是國家行為衍生出的計劃經(jīng)濟(jì)下的國有企業(yè)，國家統(tǒng)一對企業(yè)配置資源，并對企業(yè)盈虧負(fù)責(zé)。低工資政策事實上降低了企業(yè)的成本、提高了企業(yè)的利潤，在國家對國有企業(yè)統(tǒng)分統(tǒng)支的管理模式下，企業(yè)成本降低和利潤提高直接引起國有資產(chǎn)規(guī)模的增加，這相當(dāng)于職工以低工資形式所作的沉淀性投資最終轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)的形式。社會養(yǎng)老契約替代企業(yè)養(yǎng)老契約之后，沉淀性投資應(yīng)該返還給作為投資方的職工，因此國有資產(chǎn)存量中包含著老職工的養(yǎng)老權(quán)益積累，國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債。養(yǎng)老契約變更成本以及國有資產(chǎn)對變更成本的負(fù)債隨著個人賬戶的建立而顯性化。

（三）對養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債明確國有資產(chǎn)充實養(yǎng)老保險基金責(zé)任

根據(jù)測算，在假設(shè)條件下，養(yǎng)老契約變更成本為7278億元，國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債規(guī)模為5734億元，占養(yǎng)老契約變更成本的比例為78.8%。

表4 養(yǎng)老契約變更成本及國有資產(chǎn)對變更成本負(fù)債規(guī)模的測算結(jié)果（單位：億元）

2.測算結(jié)果為1997年現(xiàn)值。

2001年6月，國務(wù)院頒布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，開始了利用國有資產(chǎn)充實社會保障基金的改革探索。之后六個月左右的時間，由于國有股減持對二級市場的壓力較大，國內(nèi)國有股減持暫停，目前僅是國有企業(yè)海外IPO時劃轉(zhuǎn)10%至全國社會保障基金。利用國有資產(chǎn)解決養(yǎng)老保險基金問題涉及面較多，操作復(fù)雜，目前依然處于探索階段。但是，只要明確國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本的負(fù)債，就相當(dāng)于確定部分國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系。目前，隨著股權(quán)分制改革的完成，越來越多的非流通股已經(jīng)進(jìn)入了流通解禁期，由于國有股減持充實全國社會保障基金的具體辦法尚未出臺，因此隨著國有股流通步伐的加快，未來可用于充實社會保障基金的國有股規(guī)模逐步縮小。同時，對于國有股減持收入的具體用途也存在一定爭議。然而，無論對于國有資產(chǎn)及收益的用途做何種規(guī)定，政府都應(yīng)該確保以下兩點中的至少一點：一是利用與養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債規(guī)模相等的國有資產(chǎn)及收益用于充實養(yǎng)老保險基金；二是如果不使用或不完全使用國有資產(chǎn)及收益償還對養(yǎng)老契約變更成本的負(fù)債，那么利用其他資金保證國有資產(chǎn)對養(yǎng)老契約變更成本負(fù)債的償還是必須的，前提是利用其他資金充實養(yǎng)老保險基金的方式優(yōu)于利用國有資產(chǎn)的方式。

（作者單位：遼寧大學(xué)人口研究所，沈陽聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所）