中國向“西”看再攀新臺階

文/衛(wèi)如斯

“西部大開發(fā)”這個詞匯誕生于1999年。當(dāng)年6月，江澤民同志提出，加快中西部地區(qū)發(fā)展步伐的時機已經(jīng)成熟，隨后黨的十五屆四中全會和中央經(jīng)濟工作會議正式提出了實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。2000年3月，朱基總理在全國人大九屆三次會議上作的《政府工作報告》指出，西部大開發(fā)“對于擴大內(nèi)需、推動國民經(jīng)濟持續(xù)增長；對于促進各地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕；對于加強民族團結(jié)、維護社會穩(wěn)定和鞏固國防，都具有十分重要的意義?！?0年時間彈指而過，中國經(jīng)濟版圖已因西部大開發(fā)悄然改變；而今10年建設(shè)功成，西部大開發(fā)又站上了全新的起點。

十年西部開發(fā)成就卓著

西部大開發(fā)的第一個10年，是黨中央繪就的宏偉藍圖逐步化作現(xiàn)實的關(guān)鍵10年。這一時期，打基礎(chǔ)、調(diào)結(jié)構(gòu)、整生態(tài)、建市場，各項工作有條不紊，西部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展不再徘徊，開始走上良性發(fā)展循環(huán)的軌道。

2000年至2009年，國土面積占比超過七成、總?cè)丝谡急葘⒔傻奈鞑康貐^(qū)經(jīng)濟建設(shè)成績斐然：GDP年均增長12%，高于同期中部和東北地區(qū)的增速；財政收入年均增長近20%；固定資產(chǎn)投資年均增長22.9%，進出口總額年均增長超過20%。在此期間，國家不斷加大對西部地區(qū)交通、水利、能源、通信、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，10年累計新開工建設(shè)了120個重點工程，西部國家重點工程總投資達到2.2萬億元，中央財政對西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付超過3萬億元。

第一個10年，中央與西部各地方齊心搞建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施狀況得到極大改善，新增公路通車里程超過94萬公里，其中高速公路超過1.6萬公里，新增鐵路營業(yè)里程1萬多公里，青藏鐵路的通車更是填補了我國唯一不通鐵路省區(qū)的空白；西部12個干線機場和30個支線機場實施了大規(guī)模改擴建，新建支線機場21個，民用機場總計達到81個，占全國機場總數(shù)的49%。

第一個10年，西部地區(qū)教育、就業(yè)、醫(yī)療、文化和社會保障事業(yè)全面發(fā)展，民生建設(shè)成效顯著。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長超過10%，農(nóng)民人均純收入年均增長近9%。2008年西部地區(qū)的就業(yè)人口達到2億人，比2000年增加2229萬人，中央財政累計對西部地區(qū)安排企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險補助1994億元。同時，中央財政投入西部地區(qū)的扶貧資金累計近600億元，西部貧困發(fā)生率下降10.5個百分點，貧困人口減少近3000萬人。

第一個10年，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷改善，國家實施了草原保護與建設(shè)、三江源自然保護區(qū)建設(shè)等生態(tài)環(huán)保項目，累計退耕還林4億畝，天然林資源保護工程有效保護了13.9億畝森林資源，占全國森林的60%，新增森林面積9500萬畝，京津風(fēng)沙源治理工程累計完成治理任務(wù)1.27億畝。

青藏鐵路強力助推著青藏高原社會經(jīng)濟發(fā)展

在應(yīng)對國際金融危機沖擊的2009年，中央擴大內(nèi)需43%以上的資金投向了西部地區(qū)的民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)振興、技術(shù)創(chuàng)新和災(zāi)后重建等領(lǐng)域，并且?guī)恿说胤胶蜕鐣Y金投入西部大開發(fā)。當(dāng)年全國經(jīng)濟增速前5位的省份有4個在西部，西部經(jīng)濟增速高于東部2.8個百分點。

進一步發(fā)展有賴轉(zhuǎn)型升級

西部開發(fā)十年成就喜人，各方面軟硬件水平快速提升，人民生活狀況顯著改善。在經(jīng)濟增長的相對速度方面，西部地區(qū)正在大踏步地趕上東部地區(qū)，但兩者經(jīng)濟增長的絕對差距仍在擴大。西部大開發(fā)伊始，東西部的人均GDP相差7000元，如今這一差距已擴大到21000元。國務(wù)院西部開發(fā)辦官員坦承，在GDP、地區(qū)財政收入水平、人均GDP水平方面，再過100年東西部地區(qū)也不一定能拉平。

另外，過去10年，西部地區(qū)經(jīng)濟增長主要依靠的是中央政府投資、尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資的拉動，本地制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展腳步仍相對滯后。也就是說，西部地區(qū)自身的“造血”機能仍顯不足，經(jīng)濟增長的根基仍然不穩(wěn)，一旦中央投資由于各種因素出現(xiàn)減少，西部地區(qū)的經(jīng)濟增速很可能出現(xiàn)下滑。同時，與東、中部地區(qū)相比，西部地區(qū)的市場化程度仍然較低，而且西部地區(qū)地廣人稀的自然條件也在客觀上限制了規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展，從而造成非公資本進入不便。在這種局面下，為了保持西部地區(qū)經(jīng)濟的高增長，之前一個時期，政府不得不繼續(xù)扮演著類似計劃經(jīng)濟時期的那種角色，同時承擔(dān)著經(jīng)濟建設(shè)組織者和實施者的雙重職能，這在很大程度上影響了西部地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的效率和可持續(xù)性。

顯然，無論是出于扭轉(zhuǎn)自身欠發(fā)達局面考慮，還是出于為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興做出更大貢獻的角度考慮，在下一個10年，乃至更長一個階段，西部地區(qū)必須進一步加速發(fā)展，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀指引下的經(jīng)濟增長。為此，從戰(zhàn)略方向考慮，在第二個10年中，應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)西部大開發(fā)建設(shè)方略的轉(zhuǎn)型和升級。所謂轉(zhuǎn)型是指，加速實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟增長由外生投資型向內(nèi)生積累型轉(zhuǎn)變，盡可能地減少對中央投資的依賴，不斷提高西部地區(qū)自身的“造血”機能；所謂升級是指，改變西部地區(qū)主要依賴資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局面，盡快形成傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)共同發(fā)展的新格局，從而為西部地區(qū)經(jīng)濟的長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展積聚強大的后勁。

有的放矢力攀“三大臺階”

今年7月初中共中央、國務(wù)院召開的西部大開發(fā)工作會議上，胡錦濤總書記提出了今后10年西部大開發(fā)“上三個大臺階”的總體戰(zhàn)略目標。與這三個戰(zhàn)略目標相對照，未來西部地區(qū)發(fā)展的宏觀著力點主要有以下幾個：

第一，要實現(xiàn)“西部地區(qū)綜合經(jīng)濟實力上一個大臺階”，就要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下推動西部地區(qū)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，促進一、二、三次產(chǎn)業(yè)成比例地協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)西部地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的分工協(xié)作。

目前，西部一些地區(qū)的經(jīng)濟增長方式依然較為粗放，靠拼投入、拼資源求得GDP增長，熱衷面子工程、政績工程的事例并不少見。西部地區(qū)本身具有經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱的特點，在這種情況下，種種浮躁行為的破壞力更為巨大。因此，在下一個10年，必須加快經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，盡快由主要依靠增加資源投入帶動向主要依靠提高資源利用效率帶動轉(zhuǎn)變；由主要依靠要素投入帶動向主要依靠科技進步和人力資本帶動轉(zhuǎn)變。例如，西部地區(qū)在承接來自國外和東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時候，決不能來者不拒，也不能走“先污染、后治理”的老路。

進入新世紀以來，國際、國內(nèi)經(jīng)濟形勢的變化，決定了西部地區(qū)很難再模仿東部地區(qū)，走外向型發(fā)展的道路；同時，國內(nèi)產(chǎn)能過剩、內(nèi)需不足現(xiàn)象的存在又決定了西部地區(qū)在發(fā)展工業(yè)的過程中應(yīng)當(dāng)謹慎，避免出現(xiàn)新的重復(fù)建設(shè)。為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)從兩個方面同時入手：一方面，根據(jù)中央部署，實施以市場為導(dǎo)向的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略，走新型工業(yè)化道路，建設(shè)國家重要戰(zhàn)略資源接續(xù)區(qū)，加快國家能源基地、資源深加工基地、裝備制造業(yè)基地、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)；另一方面，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮西部地區(qū)天然資源優(yōu)勢，不斷夯實基礎(chǔ)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，切實做好各項工作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進農(nóng)民收入增長。通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村大市場的形成帶來的經(jīng)濟聯(lián)動作用，西部地區(qū)可以形成一條比較合理的產(chǎn)業(yè)鏈，而產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延展和加固將增強西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，從根本上帶動整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

當(dāng)打基礎(chǔ)這樣一個階段性目標基本實現(xiàn)之后，未來一段時期就應(yīng)當(dāng)細化不同地區(qū)的發(fā)展目標，依據(jù)各區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展階段和具備的主客觀條件來確定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。從經(jīng)濟發(fā)展階段而言，當(dāng)前，西部地區(qū)有亟待實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的地區(qū)，有依靠大力引進外來資本發(fā)展工業(yè)的地區(qū)，有已經(jīng)積累起一定經(jīng)濟實力開始發(fā)展本土工業(yè)的地區(qū)，也有個別進入后工業(yè)化階段，開始大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。對于這些發(fā)展階段各異的區(qū)域，中央應(yīng)當(dāng)明確其各自的發(fā)展重點，通過扶植重點經(jīng)濟區(qū)和新的經(jīng)濟增長帶的方式支持西部地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，對不同地區(qū)實施有所區(qū)別和側(cè)重的支持政策，不搞一刀切。而這些區(qū)域的政府部門也應(yīng)當(dāng)摒除“等靠要”思想，以我為主，因地制宜，科學(xué)制定地方發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展方向，有的放矢地爭取中央的各項政策支持。同時，中央應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)政策，鼓勵不同發(fā)展階段的地區(qū)打破行政區(qū)域界限，實現(xiàn)資源信息共享，優(yōu)勢互補，從而進一步完善先進地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)落后地區(qū)的跨越式發(fā)展。

第二，要實現(xiàn)“人民生活水平和質(zhì)量上一個大臺階”，就要不斷增加就業(yè)，提高社會保障水平，加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的支持和投入力度。這個目標的實現(xiàn)，一方面有賴于西部地區(qū)不斷增強自身經(jīng)濟實力，增加財政投入，另一方面仍需要中央財政的大力支持。

近年來，我國的財政投入不斷向民生傾斜，用于基本公共服務(wù)投入的絕對量和相對量都在上升。但是，相對于實際需求而言，用于基本公共服務(wù)的財政投入比重仍然較低，用于農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的總量和比重更低。西部地區(qū)農(nóng)村地區(qū)廣大、農(nóng)業(yè)人口眾多，其享受到的基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不但無法與東部地區(qū)相比，與西部城鎮(zhèn)的水平相比較也有著較大差距。為了解決這一問題，從中央到地方的各級財政都需要進一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，擴大基本公共服務(wù)支出的份額：一是進一步增加就業(yè)和社會保障投入，提高就業(yè)和社會保障水平；二是進一步增加公共事業(yè)服務(wù)投入，促進西部地區(qū)義務(wù)教育和公共衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施的發(fā)展；三是加大基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入，特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施和文化設(shè)施等方面，加大向西部農(nóng)村地區(qū)投入的傾斜力度。在西部地區(qū)地方財政財力普遍有限，財權(quán)事權(quán)不對應(yīng)問題尚未得到徹底解決的情況下，中央財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)更多地擔(dān)負起這方面職責(zé)。

第三，要實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境保護上一個大臺階”，就要進一步處理好西部地區(qū)資源保護與開發(fā)的關(guān)系。在今年6月份國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，我國的國土空間被劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。按照這種劃分，西部的大部分地區(qū)都屬于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，于是，經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的矛盾成為西部各省區(qū)普遍面對的問題，從這一點來說，仍有待于中央盡快制定具體的政策方針，從而確定推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略與遵從主體功能區(qū)規(guī)劃之間合理的進退尺度。

三江源自然保護區(qū)是我國面積最大、海拔最高的自然保護區(qū)。

顯然，主體功能區(qū)規(guī)劃屬于國家層面的問題，經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展才是地方政府更為關(guān)注的問題。中央政府有必要嚴格審核各地的產(chǎn)業(yè)西進計劃，加大西部環(huán)境保護政策的實施力度，禁止高耗能、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)進入西部。同時，不斷制定和實施優(yōu)惠財稅政策，鼓勵高新科技和環(huán)保企業(yè)進入西部。

解決好經(jīng)濟發(fā)展與資源保護的矛盾離不開財力支持，而限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域本身大多屬于欠發(fā)達地區(qū)，當(dāng)?shù)氐摹俺燥堌斦痹诳陀^上無力協(xié)調(diào)發(fā)展與保護諸多矛盾。因此，中央財政轉(zhuǎn)移支付的支持尤為重要，只有繼續(xù)加大對西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，才能確保當(dāng)?shù)氐胤秸心芰μ峁┕卜?wù)和行使社會管理職能。具體而言，對限制開發(fā)區(qū)實行“支持—補償型”財政政策，以轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償為主要手段，支持限制開發(fā)區(qū)進行生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對禁止開發(fā)區(qū)實行“保障—補償型”財政政策，以轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償機制為基本手段，保障禁止開發(fā)區(qū)的政府運轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)的提供。當(dāng)然，西部地區(qū)各級政府也應(yīng)當(dāng)改變長期以來形成“等靠要”思想觀念，發(fā)揮自身的積極性和能動性，不斷拓寬發(fā)展思路，積極探索適合自己地方生態(tài)環(huán)境的發(fā)展方式。