世博交通保障方案編制過(guò)程與思考

陸錫明 邵 丹

1 世博交通保障方案的編制背景

上海世博會(huì)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、客流規(guī)模大，完備的交通保障方案對(duì)于確保世博會(huì)順利舉辦意義重大。世博交通保障方案自申博成功之日即開(kāi)始編制，歷時(shí)8年，并于2010年1月8日進(jìn)行社會(huì)公示。

1.1 世博交通保障方案的定位

世博交通保障方案不同于傳統(tǒng)的規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)或管理等專(zhuān)項(xiàng)方案，它是對(duì)世博交通保障各項(xiàng)籌備工作的總體統(tǒng)籌，是以推進(jìn)方案建設(shè)落地為導(dǎo)向的實(shí)施方案，在方案推進(jìn)協(xié)調(diào)過(guò)程中融合了規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等諸多專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。其主要內(nèi)容涉及硬件設(shè)施、運(yùn)行服務(wù)、綜合管理三個(gè)層面，圍繞總體保障策略，推進(jìn)落實(shí)了交通設(shè)施建設(shè)、公共交通運(yùn)營(yíng)、道路交通組織管理、交通信息服務(wù)等四大核心保障任務(wù)，同時(shí)研究?jī)?chǔ)備配套交通政策，調(diào)節(jié)應(yīng)對(duì)交通供需矛盾（圖1）。

圖1 世博交通保障方案的構(gòu)架

1.2 世博交通保障工作的歷程

世博交通保障工作大致可以劃分為4個(gè)階段。第一個(gè)階段為概念規(guī)劃階段（從2002-2004年），其主要工作是從宏觀層面制定世博交通保障的總體策略和交通體系的發(fā)展框架。第二個(gè)階段是總體規(guī)劃階段（2004-2006年），其主要工作是從中觀層面提出各交通系統(tǒng)的規(guī)劃要求。第三個(gè)階段是專(zhuān)項(xiàng)方案的規(guī)劃建設(shè)階段（2006-2009年），其主要工作是從微觀層面編制各交通系統(tǒng)分項(xiàng)的詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)計(jì)劃、運(yùn)力配置計(jì)劃、交通管理規(guī)劃等，并開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)。第四個(gè)階段是運(yùn)營(yíng)統(tǒng)籌階段（2009-2010年），其主要工作是統(tǒng)籌世博交通保障籌備的相關(guān)工作，構(gòu)建運(yùn)營(yíng)機(jī)制，并就落地方案進(jìn)行優(yōu)化完善。

從工作歷程看，世博交通籌備工作的實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)是在第二個(gè)階段，即通過(guò)圍繞“十一五”計(jì)劃統(tǒng)籌開(kāi)展全市交通建設(shè)以及世博交通保障工作。

2 不同階段規(guī)劃重點(diǎn)及挑戰(zhàn)

2.1 總體規(guī)劃階段——選址規(guī)劃與交通需求特征的統(tǒng)籌

上海世博會(huì)舉辦的大背景是中心城特別是濱江地區(qū)的城市更新。會(huì)址原用地性質(zhì)為傳統(tǒng)工業(yè)用地，隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，其功能逐步衰退，并為大量居住、商辦等用地所圍合。世博會(huì)選址規(guī)劃更多的是從帶動(dòng)城市發(fā)展考慮，通過(guò)世博會(huì)契機(jī)對(duì)既有用地進(jìn)行功能置換，并帶動(dòng)越江橋隧、軌道交通等大批基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

上海世博園區(qū)的外圍區(qū)域?yàn)楦叨乳_(kāi)發(fā)的建成區(qū)。我們對(duì)園區(qū)周邊3~5Km范圍的用地特征及崗位規(guī)模進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，根據(jù)崗位密度將世博園區(qū)及周邊區(qū)域分為7個(gè)區(qū)域，形成1核（世博園區(qū)）、2塊（浦西、浦東居住區(qū)）、4中心（徐家匯、淮海中路、人民廣場(chǎng)及外灘、陸家嘴等商業(yè)中心）的總體布局形態(tài)。4大就業(yè)崗位中心面積不足20Km2，崗位規(guī)模卻高達(dá)95萬(wàn)個(gè)，其中人民廣場(chǎng)及外灘區(qū)域崗位密度最大（圖2）。

圖2 世博園區(qū)周邊區(qū)域用地及崗位特征

與用地性質(zhì)相對(duì)應(yīng)，該區(qū)域的交通流呈現(xiàn)“外緊內(nèi)松”的特征，無(wú)論是軌道交通還是道路交通，客流擁擠或交通擁堵斷面都在四大就業(yè)中心附近。而世博游客主要分布在距離園區(qū)5~10公里的范圍內(nèi)，必須穿越擁堵區(qū)域后抵達(dá)園區(qū)，以入場(chǎng)高峰20萬(wàn)人次/h的客流規(guī)模而論，在周邊交通設(shè)施已經(jīng)較為擁擠的情況下，必將進(jìn)一步增加既有高峰斷面的擁擠程度，對(duì)日常早高峰出行帶來(lái)較大的壓力。

縱觀國(guó)外世博會(huì)選址，大致包括選址于城市待開(kāi)發(fā)區(qū)、既有公共場(chǎng)地或者會(huì)展設(shè)施，以及城市更新地區(qū)，實(shí)施難易程度由小到大。20世紀(jì)80年代后期的綜合性世博會(huì)基本選址于城市郊區(qū)相對(duì)獨(dú)立區(qū)域。上海世博會(huì)規(guī)模為歷史之最，而選址于城市更新區(qū)域，與背景交通需求高度疊加，實(shí)施難度相當(dāng)大，由此引發(fā)的交通問(wèn)題非常復(fù)雜?；谶x址與交通需求特征的客觀情況，在總體規(guī)劃階段明確了以公共交通為導(dǎo)向的總體交通組織策略，在交通流空間組織上，強(qiáng)調(diào)通過(guò)外圍區(qū)域的繞行組織，減少世博交通與日常交通的重疊（圖3）。

圖3 園區(qū)周邊世博交通與日常交通流向疊加

2.2 設(shè)施規(guī)劃建設(shè)階段——基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與交通組織的統(tǒng)籌

上海市總體規(guī)劃（2000-2020）、上海市第二次綜合交通規(guī)劃（2000-2020）、上海市城市交通白皮書(shū)（2000-2020）已經(jīng)對(duì)2010年的用地發(fā)展和骨架交通設(shè)施進(jìn)行了總體規(guī)劃，基本明確了軌道交通、高速公路、快速路、對(duì)外樞紐的規(guī)模和形態(tài)。而世博會(huì)作為一個(gè)城市發(fā)展的重大事件發(fā)生在此類(lèi)上位規(guī)劃編制以后，既有規(guī)劃項(xiàng)目中尚未充分考慮由世博會(huì)引發(fā)的交通組織問(wèn)題，雖然后期通過(guò)調(diào)整建設(shè)計(jì)劃，將部分相關(guān)遠(yuǎn)景交通設(shè)施提前實(shí)施，如軌道交通13號(hào)線、龍耀路隧道等，但與世博交通組織還存在一定的差距。

第一，既有道路交通網(wǎng)絡(luò)與會(huì)展交通組織需要存在一定的差距。世博會(huì)原有出入口周邊道路規(guī)劃方案是以住宅為主要用地性質(zhì)而配套的，除去區(qū)域過(guò)境路網(wǎng)體系和主干道外，呈現(xiàn)支次路多、路幅窄、斷頭路多的特征，斷面形式多為2快2慢，甚至雙向2車(chē)道機(jī)非混行，且世博周邊區(qū)域大多為老小區(qū)，小區(qū)大多沒(méi)有停車(chē)配建，近年來(lái)隨著居民私家車(chē)擁有量的快速增長(zhǎng)，路邊停車(chē)現(xiàn)象突出，難以適應(yīng)世博會(huì)舉辦期間大型活動(dòng)中心及高級(jí)辦公及展覽區(qū)的交通需求。世博配套道路改善計(jì)劃主要通過(guò)拓寬道路提升道路等級(jí)、打通斷頭路、新建道路等方式來(lái)提高地區(qū)網(wǎng)絡(luò)的道路容量，考慮到園區(qū)周邊路網(wǎng)的分流道路容量有限，主要通過(guò)大范圍的區(qū)域路網(wǎng)分流引導(dǎo)，嚴(yán)格限制路邊停車(chē)、車(chē)種限制等交通管理手段實(shí)現(xiàn)。

第二，公交設(shè)施布局與會(huì)展地塊的交通組織缺乏銜接。從軌道交通看，雖然園區(qū)周邊有5條軌道交通線路9個(gè)軌道交通站點(diǎn)可以通達(dá)園區(qū)，但從軌道交通站點(diǎn)與園區(qū)出入口的布局關(guān)系來(lái)看，在人流組織的連貫性上是缺乏銜接的。除去兩個(gè)聯(lián)系主出入口的西藏南路站、耀華路站在站臺(tái)設(shè)計(jì)上考慮有地下通道與園區(qū)出入口直接連通外，其余站點(diǎn)多是位于出入口外圍的站點(diǎn)，需要步行接駁，部分站點(diǎn)甚至距離園區(qū)出入口1Km以上，如高科西路站和南浦大橋站。一方面此類(lèi)站點(diǎn)對(duì)客流的吸引力不高，游客更傾向于通過(guò)連通性好的站點(diǎn)進(jìn)出園區(qū)，從而對(duì)主出入口造成較大集聚壓力，另一方面即便引導(dǎo)游客從其他站點(diǎn)出站，但大量客流需要穿越地面道路到達(dá)出入口，對(duì)園區(qū)周邊道路的交通秩序影響較大，在實(shí)際管理上存在較大安全隱患。為實(shí)現(xiàn)公交設(shè)施的均衡使用，世博交通保障方案在部分距離園區(qū)出入口較遠(yuǎn)的站點(diǎn)設(shè)置了短駁線，并強(qiáng)化信息發(fā)布引導(dǎo)，從而均衡游客的出行空間布局（圖4）。

圖4 園區(qū)周邊軌道交通站點(diǎn)布局

第三，部分管理設(shè)施實(shí)施落地難度較大。相關(guān)道路設(shè)施、軌道交通等骨架性設(shè)施，在上位規(guī)劃中總體預(yù)留了用地空間，而對(duì)于停車(chē)場(chǎng)、世博專(zhuān)用道、世博專(zhuān)線發(fā)車(chē)點(diǎn)等臨時(shí)管理設(shè)施的用地落實(shí)往往存在較大困難。以世博停車(chē)場(chǎng)為例，根據(jù)世博詳規(guī)，園區(qū)出入口附近規(guī)劃了19個(gè)停車(chē)場(chǎng)，約可提供4,000個(gè)泊位。后期隨著客流組織政策的變化，為緩解客流入場(chǎng)壓力，更多地組織游客通過(guò)組團(tuán)方式入園，需要進(jìn)一步增加停車(chē)空間，通過(guò)在外圍增設(shè)一定規(guī)模的臨時(shí)大巴停車(chē)場(chǎng)，作為出入口停車(chē)場(chǎng)的補(bǔ)充。由于沒(méi)納入世博總體交通規(guī)劃，其用地的落實(shí)難度較大，在建設(shè)、規(guī)劃、管理、計(jì)劃等多個(gè)管理部門(mén)的協(xié)調(diào)下，前后歷時(shí)近1年，利用空置施工場(chǎng)地、拆遷用地、征用既有停車(chē)設(shè)施、搬遷苗圃等形式落實(shí)了9塊場(chǎng)地，但外圍停車(chē)場(chǎng)距離出入口1~6Km不等，客流通過(guò)接駁車(chē)、上下客分離組織等配套管理進(jìn)行銜接。

2.3 運(yùn)營(yíng)實(shí)施階段——交通要素與其他要素的統(tǒng)籌

交通是確保世博會(huì)正常運(yùn)行的重要條件，但不是唯一條件。隨著世博會(huì)籌辦工作的不斷深入，安全保衛(wèi)要素日益成為世博籌備的第一要?jiǎng)?wù)，為確保安全需要采取對(duì)外道口逢車(chē)必檢，軌道交通站點(diǎn)的入站安檢、大客流預(yù)警分流等安保措施，而這對(duì)本來(lái)就缺乏彈性的設(shè)施保障能力提出更大的挑戰(zhàn)。

以大客流預(yù)警管理為例。根據(jù)2006年世博園區(qū)控制性詳規(guī)明確的出入口閘機(jī)安檢標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)的安檢時(shí)間為10秒/人，出入口安檢能力達(dá)到20萬(wàn)人次/h，園外的交通設(shè)施運(yùn)力也是按照20萬(wàn)人次/h的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置。而隨著世博安保標(biāo)準(zhǔn)的提高，安檢閘機(jī)的安檢時(shí)間延長(zhǎng)到17~20秒/人，導(dǎo)致園區(qū)出入口的安檢能力降低30%~40%。內(nèi)外交通供需不平衡問(wèn)題凸顯，游客通過(guò)軌道交通、常規(guī)公交和慢行交通方式向馬當(dāng)路、西藏南路、上南路和半淞園路等出入口集聚的風(fēng)險(xiǎn)較大，個(gè)別出入口的排隊(duì)客流超出廣場(chǎng)容納能力，客流消散時(shí)間長(zhǎng)達(dá)2~3小時(shí)。由此對(duì)交通運(yùn)力提出削減發(fā)車(chē)班次，越站等組織需要，并考慮增加遠(yuǎn)端應(yīng)急場(chǎng)地滿(mǎn)足滯留游客等待的要求，應(yīng)急場(chǎng)地主要利用遠(yuǎn)端站點(diǎn)及臨時(shí)用地落實(shí)。

3 經(jīng)驗(yàn)和啟示

建成區(qū)背景交通需求大，大規(guī)模的用地功能置換開(kāi)發(fā)將改變?cè)瓍^(qū)域的交通出行特征，開(kāi)發(fā)地塊周邊交通由原先以過(guò)境為主的特征轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘桨l(fā)為主的特征。特別是會(huì)展、文體等大型公共用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的交通需求具有集散規(guī)模大，時(shí)間集中等特征，在交通特征上與周邊建成區(qū)背景交通差別更大，有一定的獨(dú)立性。通過(guò)世博交通保障的工作實(shí)踐，對(duì)建成區(qū)用地開(kāi)發(fā)的交通配套有幾點(diǎn)體會(huì)：

第一，從更大的交通影響范圍編制規(guī)劃方案。建成區(qū)大規(guī)模用地功能置換開(kāi)發(fā)，特別是會(huì)展、文體等大型公共活動(dòng)用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)城市交通的影響將是全局性的。因此，配套交通體系規(guī)劃不能僅僅局限于建設(shè)區(qū)域，應(yīng)該從更大的交通影響區(qū)域著手，全面考慮開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)χ苓厖^(qū)域、全市交通、對(duì)外交通等不同層面交通體系的影響。世博交通保障方案即從組織管理需要，構(gòu)建管控區(qū)（園區(qū)周邊）、緩沖區(qū)（中環(huán)線以?xún)?nèi)）、引導(dǎo)區(qū)（中環(huán)線以外）三層次的規(guī)劃體系，并結(jié)合不同圈層的交通需求疊加關(guān)系落實(shí)設(shè)施布局、運(yùn)營(yíng)及組織管理方案。

第二，全過(guò)程貫徹TOD開(kāi)發(fā)理念。在宏觀規(guī)劃上，應(yīng)倡導(dǎo)以公共交通為導(dǎo)向的用地開(kāi)發(fā)，根據(jù)用地開(kāi)發(fā)的不同規(guī)模選取不同等級(jí)的公共交通方式，大城市建成區(qū)的公共活動(dòng)用地開(kāi)發(fā)，應(yīng)盡可能通過(guò)軌道交通等大容量公共交通設(shè)施引導(dǎo)用地開(kāi)發(fā)。在微觀設(shè)計(jì)上，要面向交通組織和管理開(kāi)展交通設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)地塊用地功能與交通功能的一體化。充分重視軌道交通站點(diǎn)、公交站點(diǎn)、步行、非機(jī)動(dòng)車(chē)系統(tǒng)與地塊建筑進(jìn)出的銜接關(guān)系，特別是在軌道交通站點(diǎn)與地塊的布局關(guān)系上，既要滿(mǎn)足游客入場(chǎng)、離場(chǎng)的快速便利要求，又要充分考慮大規(guī)?？土骷踩蛩亍Ｊ啦┙煌ūＵ戏桨冈诤暧^規(guī)劃上以集約化交通為導(dǎo)向，在微觀設(shè)計(jì)上雖然受制于上位規(guī)劃的一些條件限制，但是努力通過(guò)開(kāi)設(shè)短駁公交，合理規(guī)劃步行流線等措施進(jìn)行了彌補(bǔ)，總體適應(yīng)了世博交通組織的要求。

第三，構(gòu)筑多層次的路網(wǎng)體系規(guī)劃。路網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)與地塊用地性質(zhì)相適應(yīng)，會(huì)展等大型公共活動(dòng)交通需求規(guī)模大，輻射面廣，在外部交通上要重點(diǎn)處理好地塊與對(duì)外交通的關(guān)系、內(nèi)外交通的銜接關(guān)系。首先，要圍繞地塊主要出入口，開(kāi)辟與市區(qū)主要客流集散地、對(duì)外交通樞紐的快捷聯(lián)系通道。世博交通保障方案即通過(guò)道路拓寬、提高道路等級(jí)、管理挖潛等手段滿(mǎn)足地塊開(kāi)發(fā)的增量需求。再則，要優(yōu)化內(nèi)外交通的銜接關(guān)系。會(huì)展交通將產(chǎn)生大量的停車(chē)需求，入場(chǎng)高峰將大大降低地塊邊界道路的通行能力，可考慮預(yù)留輔道系統(tǒng)或設(shè)置內(nèi)部平行道路，盡量將進(jìn)出地塊的交通與背景交通分離，減少交通疊加的相關(guān)影響。世博交通保障方案即通過(guò)大規(guī)模的區(qū)域路網(wǎng)分流，進(jìn)出停車(chē)場(chǎng)路徑優(yōu)化等措施改善內(nèi)外交通銜接，并減少對(duì)日常交通的影響。

第四，組織管理要求與交通規(guī)劃的結(jié)合。傳統(tǒng)的綜合交通規(guī)劃更加注重網(wǎng)絡(luò)形態(tài)、設(shè)施容量的規(guī)劃，偏重于城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)的設(shè)計(jì)。而在會(huì)展等大型用地開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目上，規(guī)劃只是其中的一個(gè)過(guò)程，而部分原來(lái)在布局規(guī)劃層面沒(méi)有得到充分重視的組織管理問(wèn)題，可能逐步暴露，并日漸成為影響既有規(guī)劃能否實(shí)施的焦點(diǎn)問(wèn)題。因此在交通規(guī)劃層面應(yīng)充分考慮交通組織管理對(duì)用地、設(shè)施等規(guī)劃要素的要求。世博交通保障方案即根據(jù)安保、道路組織等具體要求對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。

[1]上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì),上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.上海世博交通保障行動(dòng)方案[R]. 上海:上海市城市綜合交通規(guī)則研究所,2006.

[2]2005年日本國(guó)際博覽會(huì)輸送管理室.愛(ài)知世博會(huì)輸送管理室業(yè)務(wù)記錄[R]. 日本:日本國(guó)際博覽會(huì)2005.

[3]上海世博會(huì)事務(wù)協(xié)調(diào)局交通管理部,上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所.上海世博交通整合與修編研究[R].上海:上海市城市綜合交通規(guī)則研究所,2008.

[4]上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所,世博交通研究中心.世博交通保障方案技術(shù)報(bào)告[R]. 上海:上海市城市綜合交通規(guī)則研究所,2009.

陸錫明

上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所所長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)工程師

邵 丹

上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所世博交通研究中心副主任