承德市城市水務(wù)發(fā)展與改革探討

張建偉

（河北省承德市水務(wù)局水資源管理辦公室，河北 承德067000）

承德市城市水務(wù)發(fā)展與改革探討

張建偉

（河北省承德市水務(wù)局水資源管理辦公室，河北 承德067000）

為應(yīng)對未來城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水資源需求，承德城市水務(wù)改革的重點(diǎn)是水務(wù)行業(yè)投融資機(jī)制和運(yùn)行管理機(jī)制，保障城市供排水良性循環(huán)，整合城市水資源布局，探討成立水務(wù)集團(tuán)，對城市水源工程、城市供水、污水處理、給排水管網(wǎng)實(shí)行一體化管理。

城市水務(wù)；投融資機(jī)制；供排水工程；污水處理

1 概況

承德是國家級歷史文化名城，位于河北省東北部，毗鄰京津，是馳名中外的旅游城市，舊稱“熱河”，歷史上曾是清王朝鼎盛時期的京師陪都，素有“紫塞明珠”之美譽(yù)，歷史文化底蘊(yùn)豐厚，自然與人文景觀交相輝映。避暑山莊及周圍寺廟在1994年被聯(lián)合國教科文組織列入世界文化遺產(chǎn)名錄，使承德市步入了世界旅游名城的行列。

承德市轄區(qū)面積39519km2，下轄3區(qū)8縣。全市總?cè)丝?69.38萬人，其中市區(qū)人口32.8萬人。城市建成區(qū)81.3km2。隨著“五區(qū)三帶”組團(tuán)式城市格局逐步形成，城市規(guī)劃控制區(qū)域面積將達(dá)到1250km2，到2020年，中心城區(qū)人口規(guī)模達(dá)80萬人，城市建設(shè)用地面積達(dá)到125km2。

2 水資源

承德位于溫帶向暖濕帶過渡帶，屬于大陸季風(fēng)型山地氣候。降水量和年徑流深受地形地貌等因素影響，時空分布不均，洪澇干旱災(zāi)害頻繁。承德市多年平均河川徑流量為34.91億m3，年平均降雨量533.1mm。承德地處“四河之源”、“兩庫上游”，境內(nèi)河流眾多，主要屬于灤河、北三河兩大水系。灤河發(fā)源于北部，由西北向東南穿境而過匯入潘家口水庫，潮白薊運(yùn)河流域由兩部分組成：西部的潮白河水系向南匯入密云水庫，南部的薊運(yùn)河水系匯入天津境內(nèi)，是京津地區(qū)重要的水源地，北部老哈河為遼河發(fā)源地匯入遼寧境內(nèi)。

承德市城區(qū)位于武烈河河谷兩側(cè)，大部分海拔在320～350 m之間，河谷南北狹長，東西兩岸山嶺對峙，中間相距最窄處不到1km，最寬處也不過1.5km。市區(qū)供水水源分布在灤河、武烈河河谷地帶，地下水貯存于第四系沖擊松散堆積含水層中，為孔隙水，屬潛水類型。

承德屬資源性、工程性缺水城市。近年來，隨著本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，城市工業(yè)廢水和生活污水污染加劇，又遇干旱年景，水資源缺口很大。承德市水資源年人均占有量898m3，不足1000m3，屬于國家規(guī)定的重度缺水城市。地表水開發(fā)利用程度只有35.1%，境內(nèi)缺少大型控制性攔蓄工程；水資源總量開發(fā)利用程度是70.7%，其中農(nóng)業(yè)耗水嚴(yán)重。

市區(qū)水資源開發(fā)利用情況見表1。

近年來實(shí)施市區(qū)武烈河水環(huán)境整治工程，使水質(zhì)狀況有了明顯改觀。武烈河地表水水質(zhì)狀況見表2。

承德市2009年全市生產(chǎn)總值完成715億元，增長11%；全部財(cái)政收入完成100.1億元，其中地方一般預(yù)算收入45.2億元，增長19.6%。在11個省轄市里增速第一，承德市人均GDP為1.69萬元。由于城市經(jīng)濟(jì)總量小，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的基本市情仍沒有改變。

表1 承德市市區(qū)水資源開發(fā)利用概況（2008年）單位：萬m3

表2 武烈河流域地表水水質(zhì)狀況（2008年）

目前，承德市生活用水水價2.20元/t，商業(yè)用水3.60元/t，特殊行業(yè)用水15.00元/t，城市綜合水價2.99元/t。

3 城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

3.1 水源工程

為從根本上解決城市水資源短缺及突發(fā)性洪水威脅城市安全的問題，在市區(qū)武烈河上游，承德正在規(guī)劃建設(shè)一座大型控制性工程——雙峰寺水庫，總庫容1.308億m3，項(xiàng)目估算總投資13.81億元。計(jì)劃2010年開工建設(shè)。水庫建成后，通過多年調(diào)節(jié)攔蓄，緩解我市水資源緊張狀況；另外，可使城市現(xiàn)狀河道防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到100a一遇，保證世界文化遺產(chǎn)和市區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

3.2 供水工程

主城區(qū)共計(jì)7個自來水廠（2個備用水廠）、72眼水源井（其中灤河流域44眼，為市區(qū)供水的主力水源）、7座加壓站；日供水能力20萬m3，現(xiàn)日供水7.33萬m3，供水管網(wǎng)總長236.99 km。供水普及率為92.9%。承德市主城區(qū)自來水廠統(tǒng)計(jì)表見表4。

表4 承德市主城區(qū)自來水廠統(tǒng)計(jì)表

由于我市特殊的地理位置和水源地分布情況，地勢落差較大，水源地到市區(qū)最高用水戶相差160m，加壓層級多，供水成本亦高于平原城市。近年來，隨著外來人口涌入城市及城市建成區(qū)日漸擴(kuò)大，城市供水壓力呈逐年擴(kuò)大趨勢。

2.3 污水處理工程

承德市污水處理廠位于承德市雙橋區(qū)太平莊，距市區(qū)半壁山污水排放口15km，占地總面積7.67 hm2，服務(wù)范圍為市區(qū)。污水處理廠分兩期建設(shè)，一期工程總投資2.45億，日處理能力8萬m3，處理成本1.30元/t。 2008年，一期工程建成運(yùn)行，日污水處理能力8萬m3；二期工程擬于2020年前完成，計(jì)劃投資0.79億，日處理能力4萬m3。日處理能力4萬m3的城市中水回用工程也即將投入建設(shè)，經(jīng)處理的中水供河北鋼鐵公司承鋼公司使用。

2.4 城市水環(huán)境工程

為保護(hù)世界文化遺產(chǎn)，承德依照“以山為骨、以水為魂、以綠為脈、以文為韻”的城建構(gòu)想，先后實(shí)施了引水入園恢復(fù)工程和梯級武烈河橡膠壩工程，再現(xiàn)了山莊“湖光粼粼，飛瀑濺珠，涌泉流石”的優(yōu)美水景觀；使城市呈現(xiàn)出“城在水中、水在城中”的山水園林特色。

2006年，避暑山莊引水入園恢復(fù)工程竣工，斷流多年的山莊引水古道得以恢復(fù)。工程共修建截潛流防滲墻和工程壩各191.5m，鋪設(shè)引水管道1041m，建設(shè)樞紐井、集水井各一座。工程引水流量為0.22m3/s,每年可向避暑山莊供水600萬m3。供水故道的通水，不僅恢復(fù)了避暑山莊半月湖、長湖、內(nèi)湖水面1.3萬m3，而且使引水沿線的涌翠巖、望源亭、龍王廟、石磯觀魚等15個歷史景觀得以重現(xiàn)，還原了康乾時期山莊湖區(qū)的歷史風(fēng)貌，豐富了避暑山莊的文化內(nèi)涵。

2007年，市區(qū)武烈河防洪暨12道橡膠壩工程竣工，市區(qū)形成12km長帶狀水景觀。工程在武烈河市區(qū)段15km范圍內(nèi)規(guī)劃12道梯級橡膠壩，形成水面120萬m2，總庫容100萬m3；同時為滿足山莊生態(tài)用水，在臨近避暑山莊的第二道橡膠壩建設(shè)了倒虹吸工程，將庫區(qū)水直接引入避暑山莊東湖，每年為湖區(qū)補(bǔ)水200萬t。從此，母親河呈現(xiàn)出綠樹掩映、碧波蕩漾、魚翔淺底、山水相映的優(yōu)美景象，成為城市的“翡翠項(xiàng)鏈”。

2008年，在開發(fā)區(qū)灤河干流建設(shè)2道橡膠壩，在老城區(qū)二仙居旱河上建設(shè)17道橡膠壩，使市區(qū)橡膠壩達(dá)到31座，形成全國最大的橡膠壩群；連續(xù)16km的主河道水景觀和支流3.3km的梯級水景觀，呈現(xiàn)出湖光山色的城市景觀長廊，形成水面390萬m2，加上山莊湖區(qū)63萬m2的水面，市區(qū)將擁有450萬m2的水面。

3 承德市城市水務(wù)管理現(xiàn)狀

2001年，承德市成立水務(wù)局對城市水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理；2007年，市自來水公司、排水所、污水處理廠行政管理權(quán)正式移交市水務(wù)局實(shí)行城市涉水事務(wù)一體化管理，市區(qū)初步實(shí)現(xiàn)了對區(qū)域防洪、除澇、蓄水、供水、排水、節(jié)水、水資源保護(hù)、污水處理及中水回用、地下水回灌等實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一取水許可、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理，為城市水務(wù)事業(yè)加速發(fā)展創(chuàng)造了必要條件。水務(wù)局集建設(shè)、管理和服務(wù)三大職能于一體，在體制上保障了城市供水、武烈河水景觀和避暑山莊湖區(qū)生態(tài)用水的需要。

3.1 水務(wù)行業(yè)經(jīng)營管理

本市采用政府主導(dǎo)，成立國有專營公司進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作的財(cái)政政策經(jīng)營水務(wù)企業(yè)，由政府相關(guān)部門征收水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)。

承德市自來水公司負(fù)責(zé)全市主城區(qū)21萬人的城市供水，公司屬國家中型企業(yè)，始建于1935年，在職人員565人，公司資產(chǎn)總額18127萬元，負(fù)債11604萬元。目前企業(yè)欠亞洲開發(fā)銀行貸款6000萬元，2008年經(jīng)營虧損949萬元。

承德市污水處理有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)全市主城區(qū)的城市污水處理，現(xiàn)在職人員50人，所轄1個污水處理廠，廠區(qū)于2005年開始建設(shè)，2008年5月建成運(yùn)行。一期投資情況：亞洲開發(fā)銀行貸款1533萬美元，國籌資金6700萬元，自籌資金8000萬元，總計(jì)2.45億元。

承德市市政總公司排水所負(fù)責(zé)全市主城區(qū)的城市污水管網(wǎng)建設(shè)維護(hù)，現(xiàn)在職人員62人，改制后人員隨市政總公司改為股份制民營企業(yè)。

3.2 水務(wù)部門行政管理

3.2.1 水務(wù)局的成立，有利于公眾參與水管理

水務(wù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)承德的水資源規(guī)劃和城市水服務(wù)設(shè)施（包括供水、排水、再生水），統(tǒng)籌調(diào)度地表水與地下水，優(yōu)化配置城區(qū)、郊區(qū)及區(qū)外水資源，有效緩解了供需矛盾，提高了城市防洪和供水保證率，改善了城市生態(tài)質(zhì)量。自2001年承德市水務(wù)局成立以來，水務(wù)局已顯示出水務(wù)統(tǒng)一管理的體制優(yōu)勢，春季武烈河流域降雨量偏少、徑流銳減，市區(qū)橡膠壩群蓄水量嚴(yán)重不足。水務(wù)局從灤河向武烈河橡膠壩群補(bǔ)調(diào)水，使市區(qū)橡膠壩群蓄水充盈，為迎接旅游季節(jié)中外游客的到來，提供了靚麗的水環(huán)境。

3.2.2 有利于城市水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和水環(huán)境改善

水務(wù)局統(tǒng)籌城區(qū)考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，城區(qū)水環(huán)境普遍得到改善，水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)還提高了城市品位，拉動了地產(chǎn)升值，有利于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市現(xiàn)代化。同時，城市防洪工程與市政工程、生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合，發(fā)揮了綜合效益。水務(wù)局成立后，對全市自備水源井進(jìn)行登記并換發(fā)取水許可證，并封停無證取水井49眼，減少地下水開采量100萬m3。

4 承德市城市水務(wù)改革探討

4.1 招商引資、打破壟斷

投資主體多元化的出現(xiàn)將改變了原來單一的政府投資結(jié)構(gòu)，為進(jìn)一步引入競爭打下基礎(chǔ)；為配合開放水務(wù)市場，逐步建立供水價格體系，價格體系的改革將為水務(wù)市場化改革提供前期條件。

4.2 引入競爭

以企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、水價改革和市場準(zhǔn)入為特征，對傳統(tǒng)國有水務(wù)企業(yè)進(jìn)行改制，為進(jìn)一步政企分開打下基礎(chǔ)；水價改革提出“全成本價格”概念，改變水行業(yè)的福利性質(zhì)。

4.3 政府轉(zhuǎn)角色轉(zhuǎn)變

政府角色由行業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霰O(jiān)管，注重監(jiān)管、運(yùn)營與服務(wù)水平、關(guān)注公眾利益與安全，從而形成規(guī)范的水務(wù)市場。

前兩個階段是以產(chǎn)權(quán)為中心的改革，注重以新建基礎(chǔ)設(shè)施為代表的增量部分；第三階段將轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)管為核心的改革階段，注重過程和實(shí)際服務(wù)，成效顯著。

隨著水務(wù)改革的不斷深入，水務(wù)管理必將進(jìn)入改革“深水區(qū)”，應(yīng)結(jié)合承德市自身?xiàng)l件，建立適合本地區(qū)域發(fā)展的水務(wù)管理體系，推動建立水務(wù)多元化投融資機(jī)制，按照市場經(jīng)濟(jì)原則建立從供水、排水到污水處理回用的合理價格體系和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制，推動承德水資源的開發(fā)力度。

4.1 開展水務(wù)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革

水務(wù)管理體制改革的核心是管理方式的轉(zhuǎn)變和管理體制的創(chuàng)新。按照水務(wù)統(tǒng)一管理的要求和政事、政企、政資分開的原則，改革水務(wù)管理模式，改革水務(wù)企事業(yè)單位，制定水務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制改革方案。將城市供水、排水資產(chǎn)進(jìn)行重組：對水源工程、供水、排水、水資源的收費(fèi)、經(jīng)營和管網(wǎng)維護(hù)整合組建水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營公司，推進(jìn)水務(wù)工程投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營四權(quán)分離，培育和規(guī)范水務(wù)工程建設(shè)和水務(wù)設(shè)施運(yùn)營兩個市場；將供水、排水、水利的工程公司組建成水務(wù)建設(shè)總公司；組建并加強(qiáng)具有行政職能延伸的供排水管理處；結(jié)合正在進(jìn)行的行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革逐步付諸實(shí)施。將城市供排水職能由行業(yè)主管變?yōu)樾袠I(yè)監(jiān)管，逐步建立水務(wù)行業(yè)市場監(jiān)管體系。改革后的水務(wù)局主要負(fù)責(zé)供排水企業(yè)的特許經(jīng)營管理、企業(yè)成本和水價監(jiān)管和水質(zhì)質(zhì)量與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。

4.2 探索建立多元化的水務(wù)投融資機(jī)制

（1）目前承德市的城市污水處理率還比較低，郊區(qū)附近配套管網(wǎng)差距更大；同時大量的城市供水管網(wǎng)老化，水質(zhì)和安全性需要提高。如果從建設(shè)管網(wǎng)、建設(shè)水廠和污水處理廠到維護(hù)整個水系統(tǒng)，實(shí)行全面的投資收益核定，全部通過水價體系來支撐，會帶來過大的社會壓力。因此，真正要支撐城市水業(yè)的良性發(fā)展，政府必將是投資體系中的重要角色。但是，供水、污水處理單純由政府辦，財(cái)力不足、水利融資渠道不暢的矛盾十分尖銳，從而決定了必須走市場化改革之路。政府要積極創(chuàng)造條件促使民間資本和海外資本流入承德水務(wù)行業(yè)，重點(diǎn)鼓勵和吸引社會資本和外資投向城市水源工程和凈水廠、城市污水處理和回用設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營。

（2）借鑒推廣先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，組建城市水務(wù)集團(tuán)，多渠道、多元化解決水務(wù)投資問題。以水務(wù)集團(tuán)作為本市水務(wù)工程的投融資平臺和工程建設(shè)、經(jīng)營管理的主體。集團(tuán)成立后，將通過政府注入資金，盤活現(xiàn)有供水工程經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)行項(xiàng)目融資，解決建設(shè)資金不足問題，減輕政府投資壓力。通過社會投資項(xiàng)目招商，可大膽采用中外合資企業(yè)、BOT等模式建設(shè)城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目等方法，解決水務(wù)投資渠道問題。承德水務(wù)集團(tuán)將把雙峰寺水庫、自來水公司、污水處理廠和管網(wǎng)配套工程、河流水環(huán)境與污染治理工程整合為一個城市水工程系統(tǒng)，探索建立市區(qū)配套完善、運(yùn)行高效、調(diào)度靈活的水資源綜合配置體系。水務(wù)集團(tuán)的組建，有利于加快本市水務(wù)各項(xiàng)工程建設(shè)，有利于深化全市水務(wù)一體化改革，有利于提升水利投融資能力，有利于實(shí)現(xiàn)供排水工程的良性運(yùn)營。

4.3 建立合理的水價形成機(jī)制

成立水務(wù)集團(tuán)后，可以使城市水務(wù)市場化，初步形成較為合理的水價形成機(jī)制。針對山區(qū)城市特點(diǎn)，實(shí)行季節(jié)性水價；合理確定中水價格與自來水價格的比價關(guān)系，建立鼓勵使用中水替代自然水源和自來水的價格機(jī)制。制定本市《城市供水價格管理辦法》實(shí)施細(xì)則，在科學(xué)測算和價格聽證的基礎(chǔ)上，提出了滿足供水企業(yè)良性運(yùn)行和新建供水工程還貸的價格調(diào)整方案，同時，要加大污水處理費(fèi)征收力度，逐步提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，將污水處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)提高到保本微利的水平。進(jìn)一步開展供水水價改革工作，出臺供水水價改革實(shí)施方案和水價調(diào)整方案。通過調(diào)整水價，探討城鄉(xiāng)供水和污水處理的市場化道路，可以考慮廠站集資建、管網(wǎng)政府建等多種投融資形式。

5 結(jié)語

城市水網(wǎng)是現(xiàn)代化城市的重要基礎(chǔ)和主要標(biāo)志。城市水務(wù)涉及水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)的各個方面，貫穿水源地保護(hù)、供水、輸水、用水、節(jié)水、排水、污水處理和回用等整個過程，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。只有將城市水源工程、給水系統(tǒng)與排水系統(tǒng)統(tǒng)一管理，才能發(fā)揮其功能的最大優(yōu)勢。水務(wù)集團(tuán)的成立，將進(jìn)一步完善城市功能，促進(jìn)現(xiàn)代城市水網(wǎng)絡(luò)的形成，加速實(shí)現(xiàn)城市水資源循的環(huán)利用。

［1］傅濤，陳吉寧.城市水業(yè)改革的十二個問題［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006.

［2］傅濤，常杪，鐘麗錦.中國城市水業(yè)改革事件與案例［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006.

Development and reform of Urban water sector in Chengde

ZHANG Jian-wei
（Water Resource Management Office of Chengde Water Authority,Chengde 067000,China）

Demands for larger capacity and better service to urban water sector in Chengde.The key points of Chengde water authority reform is building financing and investment system,operation and management system.Keeping water supply and drainage engineering in positive cycle.Reform in urban water sector is setting up Water Group.The operation of Water Group will merging the four things together:Urban water environment,City water supply,Wastewater treatment and disposal,for drainage network project.

urban water sector；financing and investment system；water supply and drainage engineering；wastewater treatment

TV213.4；TU99

A

1672-9900（2010）S0-0128-03

2010-09-27

張建偉（1982-），男（蒙古族），河北平泉人，助理工程師，主要從事給水排水工程設(shè)計(jì)、水工程經(jīng)濟(jì)管理、水資源管理與節(jié)水技術(shù)推廣等工作，（Tel）13463345596。