后發(fā)地區(qū)職業(yè)教育改革經(jīng)驗及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

李艷紅孔令鋒

（1.山東城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院 山東 濟(jì)南 250014；2.上海理工大學(xué)管理學(xué)院 上海 200032）

后發(fā)地區(qū)職業(yè)教育改革經(jīng)驗及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

李艷紅1孔令鋒2

（1.山東城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院 山東 濟(jì)南 250014；2.上海理工大學(xué)管理學(xué)院 上海 200032）

簡要?dú)w納發(fā)達(dá)國家如美國、英國、德國和澳大利亞等國職業(yè)教育體系成功的關(guān)鍵要素，重點(diǎn)分析韓國、新加坡、香港、臺灣、東歐等后發(fā)國家和地區(qū)促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的成功改革經(jīng)驗及對我國職業(yè)教育改革的借鑒意義，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討促進(jìn)我國職業(yè)教育發(fā)展的制度創(chuàng)新思路。

后發(fā)地區(qū)；職業(yè)教育；改革經(jīng)驗；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

“十一五”期間，中央財政決定投入140億元加強(qiáng)職業(yè)教育的發(fā)展。職業(yè)教育是面向人人的教育，將成為我國未來教育發(fā)展的重點(diǎn)，在高中階段和大學(xué)階段至少要占到一半以上，并將延伸貫穿于繼續(xù)教育、終身教育領(lǐng)域。職業(yè)教育源于西方發(fā)達(dá)國家，目前已經(jīng)成為現(xiàn)代教育體系中最為重要的組成部分之一，了解西方發(fā)達(dá)國家的職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r，歸納其發(fā)展規(guī)律，對于我國職業(yè)教育的發(fā)展非常重要。但從學(xué)習(xí)的角度看，那些新興的后發(fā)國家和地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)騰飛過程中職業(yè)教育的發(fā)展經(jīng)驗對于我們來說則更加寶貴。筆者擬通過歸納發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育成功的關(guān)鍵要素，分析后發(fā)國家和地區(qū)職業(yè)教育的成功經(jīng)驗，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討我國職業(yè)教育發(fā)展的制度創(chuàng)新思路。

發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵要素

發(fā)達(dá)國家的職業(yè)教育已日趨成熟，出現(xiàn)了以證書體系為主體的英國模式、以社區(qū)學(xué)院為特色的美國模式、以“雙元制”聞名于世的德國模式、以TAFE體系享譽(yù)全球的澳大利亞模式等多種體系。雖然存在著一定的差異性，但這些國家的職業(yè)教育中一些共性的東西，構(gòu)成了職業(yè)教育走向成功的必要條件，筆者稱其為“關(guān)鍵成功要素”，主要包括以下方面。

法律體系的保障 經(jīng)濟(jì)需求的牽引、政府的支持是推動職業(yè)教育發(fā)展的兩股主要力量，但是這兩股力量的大小會隨著經(jīng)濟(jì)周期和政府換屆等因素呈現(xiàn)出較大的波動性。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，職業(yè)教育要想獲得持續(xù)發(fā)展，必須依靠健全的法律體系，在辦學(xué)資質(zhì)、師資、經(jīng)費(fèi)、就業(yè)準(zhǔn)入等各個方面提供比較穩(wěn)固的保障。早在1969年，德國的《職業(yè)教育法》對職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)條件及企業(yè)的培訓(xùn)任務(wù)就提出了具體要求，對國家承認(rèn)的工種做了詳盡規(guī)定，對社會的參與及監(jiān)督也做了全面闡述。此后，德國又頒布了與之配套的一系列法律法規(guī)，如《職業(yè)教育促進(jìn)法》、《職業(yè)培訓(xùn)章程》、《聯(lián)邦德國職業(yè)學(xué)校分類章程》等。美國的職業(yè)教育發(fā)展也是建立在比較完善的立法基礎(chǔ)之上的，與職業(yè)教育相關(guān)的立法主要有《喬治·巴頓法案》（1946）、《職業(yè)教育法》（1963）等。1984年，美國又推出了《卡爾·帕金斯職業(yè)教育法案》，為加強(qiáng)對職業(yè)教育的管理，還設(shè)置了州職業(yè)教育董事會和州職業(yè)教育顧問委員會等專門機(jī)構(gòu)。

職業(yè)資格證書的紐帶與橋梁作用統(tǒng)一的職業(yè)資格證書或標(biāo)準(zhǔn)不僅可以將職業(yè)教育與企業(yè)需求緊密地結(jié)合起來，同時也可為職業(yè)教育與普通教育建立溝通的橋梁，進(jìn)而推動職業(yè)教育與普通教育走向互通融合。英國的職業(yè)教育體系就是以圍繞職業(yè)資格證書開展而聞名世界。在上世紀(jì)80年代中期，英國確立了職業(yè)資格證書與普教學(xué)歷文憑等值的制度，這一改革引起了德、美、法、澳等其他發(fā)達(dá)國家的重視和效仿。對于職業(yè)資格證書的規(guī)范與強(qiáng)調(diào)，不僅可為學(xué)生提供獲得職業(yè)能力的標(biāo)識和進(jìn)一步升學(xué)深造的憑證，也可成為學(xué)校提高職業(yè)教育質(zhì)量的動力。

企業(yè)充分參與的推動與引導(dǎo)作用職業(yè)教育主要著眼于職業(yè)素質(zhì)與實際工作能力的培養(yǎng)，因此，只有作為用人一方的企業(yè)積極參與，才能使這種教育形式更具有針對性和實效性。德國通過《職業(yè)教育法》打破了教育以學(xué)校為主的傳統(tǒng)觀念，建立了校企合作、以企業(yè)為主的職業(yè)教育培養(yǎng)模式，在明確企業(yè)主導(dǎo)地位的同時，強(qiáng)化了企業(yè)的責(zé)任與義務(wù)。在辦學(xué)模式上，以企業(yè)的實踐培訓(xùn)為主，以職業(yè)學(xué)校的理論教學(xué)為輔，培訓(xùn)能力不足的中小企業(yè)可通過建立跨企業(yè)的培訓(xùn)中心作為補(bǔ)充。荷蘭、奧地利的職業(yè)教育也都屬于企業(yè)主導(dǎo)的模式。

后發(fā)地區(qū)的改革經(jīng)驗

如果說上述“關(guān)鍵成功要素”是成熟的職業(yè)教育模式的主要構(gòu)件，那么對于職業(yè)教育尚處于摸索發(fā)展階段的中國而言，如何獲得這些構(gòu)件是我們更為關(guān)心的問題。在這方面，一些后發(fā)國家和地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展經(jīng)驗對我國具有更強(qiáng)的借鑒意義，主要有以下三個方面。

政府發(fā)揮積極推動作用，通過多種措施促進(jìn)職業(yè)教育優(yōu)先發(fā)展 1974年，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的人才短缺問題，韓國政府專門制定了職業(yè)訓(xùn)練的特別措施稅制，規(guī)定300人以上的企業(yè)必須提供廠內(nèi)培訓(xùn)，不足300人的企業(yè)則必須每年為每個工人交付205美元的培訓(xùn)稅，支持國家在培訓(xùn)上的投入。據(jù)測算，韓國企業(yè)內(nèi)培訓(xùn)落實到每個工人的實際費(fèi)用早在1979年就已達(dá)到每年846美元。在澳大利亞，僅由聯(lián)邦政府資助的行業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就有近90所；在香港，用于學(xué)徒培訓(xùn)的42個指定行業(yè)共建培訓(xùn)中心近20所。

加強(qiáng)教育體系的改革，逐步實現(xiàn)職業(yè)教育與普通教育的互通互認(rèn) 在后發(fā)國家和與地區(qū)，職業(yè)教育普遍處于弱勢地位。為了改變這種局面，除了在資金、政策等方面向職業(yè)教育傾斜之外，改變?nèi)藗冾^腦中傳統(tǒng)的教育學(xué)術(shù)化、精英化意識也十分關(guān)鍵。實現(xiàn)職業(yè)教育與普通教育的互通互認(rèn)就是一項關(guān)鍵性的制度變革，它不僅可賦予職業(yè)教育在教育體系內(nèi)更加公平的地位，還能夠提供更多的教育選擇機(jī)會。在我國臺灣地區(qū)，已經(jīng)建立起一個與普通教育體系并列，而且能夠相互融通的職業(yè)教育體系。臺灣的高中主要有普通高中、職業(yè)高中（高級職業(yè)學(xué)校）。普通高中畢業(yè)生主要升入大學(xué)和獨(dú)立學(xué)院，少部分升入高等技職院校接受?？茖哟蔚母叩嚷殬I(yè)教育；職業(yè)高中畢業(yè)生除直接就業(yè)外，可升入二年制或四年制的技職院校接受高等職業(yè)教育。在高等教育中，兩年制?？坡殬I(yè)教育可與四年制本科職業(yè)教育銜接，也可與普通本科教育銜接，即?？坡殬I(yè)學(xué)校的學(xué)生在經(jīng)過相應(yīng)的考試后，可進(jìn)一步接受更高層次的教育，因此，普通教育和職業(yè)教育兩個體系是相通的。此外，臺灣還在試辦綜合高中，希望由此使職教與普教的對接更為順暢，其發(fā)展目標(biāo)是到2010年普通高中、職業(yè)高中與綜合高中能夠三分天下。

結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，因地制宜探索特色職業(yè)教育模式 發(fā)達(dá)國家的職業(yè)教育體系是伴隨著工業(yè)化進(jìn)程形成的，具有百余年的歷史。對于后發(fā)國家和地區(qū)而言，其工業(yè)化進(jìn)程往往具有趕超的性質(zhì)，因此，對于專業(yè)技術(shù)人才的需求也就更為迫切，其職業(yè)教育體系的構(gòu)建與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)聯(lián)系也就更為緊密，從而使后發(fā)地區(qū)的職業(yè)教育體系帶有明顯的地區(qū)烙印。很多東南亞國家和地區(qū)原來屬于典型的農(nóng)業(yè)區(qū)域，除發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)外，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變也是工業(yè)化的迫切需要，因此，這些國家和地區(qū)普遍對發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育給予高度重視。泰國政府在國家教育發(fā)展方針中明確要求根據(jù)各地的條件和資源，將職業(yè)教育和短期培訓(xùn)班擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)。不但在中等職業(yè)學(xué)校中開設(shè)占有較大比重的農(nóng)業(yè)專業(yè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)課程，而且在普通初、高中教育階段的勞作和技術(shù)類課程中設(shè)置了一定比例的農(nóng)業(yè)類課程。新加坡作為一個城市國家，其發(fā)展取向則截然不同，大力發(fā)展制造業(yè)以促進(jìn)全民就業(yè)是其基本國策，因此其職業(yè)教育主要面向第二產(chǎn)業(yè)，世界聞名的“教學(xué)工廠”模式即是在借鑒德國“雙元制”的基礎(chǔ)上改造而成的。由于新加坡大部分為中小企業(yè)，無力建立專門的培訓(xùn)中心，因此，新加坡以具有良好教學(xué)體系的職業(yè)技術(shù)院校為主體，通過將現(xiàn)代工廠的生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)境微縮或模擬到學(xué)校的教學(xué)活動之中，甚至將現(xiàn)代企業(yè)的某一個生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)引入學(xué)校，發(fā)展出一整套在學(xué)校內(nèi)進(jìn)行技能訓(xùn)練的方法，即“教學(xué)工廠”的教學(xué)組織形式。學(xué)生學(xué)習(xí)猶如處于一個部門齊全的大企業(yè)中，既接受完整有效的理論知識教育，又接受來自教學(xué)工廠行之有效的實踐技能培訓(xùn)，在校的最后半年，通過參加學(xué)校承接的企業(yè)項目，全面地運(yùn)用所學(xué)的知識和各類技能，形成受企業(yè)歡迎的職業(yè)素質(zhì)與能力。改革經(jīng)驗的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及相關(guān)啟示

后發(fā)地區(qū)的職業(yè)教育改革經(jīng)驗，可以簡單地概括為 “職教優(yōu)先”、“體系互認(rèn)”、“需求導(dǎo)向”，筆者擬從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對此進(jìn)行分析。之所以要從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行分析，主要是因為教育的學(xué)術(shù)化、精英化傾向在世界范圍內(nèi)普遍存在，職業(yè)院校的崛起與職教體系的形成，并非教育系統(tǒng)自然演化的產(chǎn)物，也不僅僅是人才供需引發(fā)的結(jié)果，更不能簡單理解為只是一種組織創(chuàng)新。由于組織是某些制度、規(guī)則的外在物化形式，是施加一定規(guī)則約束的載體，因此，從本質(zhì)上看，職業(yè)教育發(fā)展是順應(yīng)時代潮流的制度創(chuàng)新的結(jié)果。我國發(fā)展職業(yè)教育需要借鑒后發(fā)國家和地區(qū)的經(jīng)驗，更需要了解這些經(jīng)驗背后的邏輯，需要明晰如何通過制度安排引導(dǎo)和推動職業(yè)教育走向可持續(xù)發(fā)展。

政府在職業(yè)教育方面的主導(dǎo)作用專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)屬于一種專用性人力資本的培養(yǎng)，職業(yè)能力而非知識程度是其培養(yǎng)的主要傾向。這決定了職業(yè)教育在教學(xué)組織方式等方面與普通教育有所不同，不僅需要一定的生產(chǎn)設(shè)備作為教學(xué)工具，而且在場地、師資等方面要求也更為嚴(yán)格，因而其培養(yǎng)成本較高。另外，由于當(dāng)今社會技術(shù)創(chuàng)新周期在縮短，而且經(jīng)常以非線性的方式呈現(xiàn)，從而導(dǎo)致專用性人力資本由于知識老化而加速折舊，使教育投資收益率降低甚至面臨較大的投資風(fēng)險。在這種情況下，私人的投資意愿會削弱，因此要求政府在職業(yè)教育方面有所作為。由于在工業(yè)化進(jìn)程中對專業(yè)技能人才的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出對普通勞動力和學(xué)術(shù)型人才的需求，“職教優(yōu)先”就成為基于國家利益的一項戰(zhàn)略選擇。通過加大公共投資等制度安排彌補(bǔ)私人投資不足的資金缺口，可以起到降低個人學(xué)習(xí)成本、激發(fā)學(xué)習(xí)動機(jī)的作用。

“體系互認(rèn)”是一項關(guān)鍵性的制度變革 由于傳統(tǒng)的教育向?qū)W術(shù)化、精英化教育傾向，長期以來職業(yè)教育的社會認(rèn)同度較低，“普教熱”、“職教冷”在后發(fā)地區(qū)表現(xiàn)得更為突出，直接變革已有的教育格局會面臨諸多既得利益者的阻撓，將是一個漫長而又艱難的過程。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，意識形態(tài)、思想習(xí)俗屬于非正式制度的范疇，而正式制度的變遷總是先從非正式制度的“邊際”演變開始，著力于非正式制度將會大大降低整個制度體系變遷的成本?！绑w系互認(rèn)”就是一種不對傳統(tǒng)制度體系“傷筋動骨”，又可以通過增加人們選擇機(jī)會逐漸改變?nèi)藗兘逃庠傅闹贫劝才?。通過這種制度安排，可以在很大程度上打消人們的學(xué)習(xí)顧慮，增加對職業(yè)教育的選擇幾率與接納程度，為形成路徑依賴，最終改變?nèi)藗兊慕逃庠竸?chuàng)造有利條件。

以“需求導(dǎo)向”建立職業(yè)教育模式上述制度安排能否奏效，從而激勵人們更多地做出接受職業(yè)教育的選擇，最終還是將取決于職業(yè)教育的投資回報率，而這種投資回報主要來自學(xué)生畢業(yè)后的就業(yè)收入。因此，只有培養(yǎng)的人才確實符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，能夠從事創(chuàng)造價值的勞動，才能夠獲得較好的勞動回報。而以“需求導(dǎo)向”建立職業(yè)教育模式，既符合發(fā)展職業(yè)教育的初衷，也是最有可能使教育投資回報有所保障的一種途徑。通過響應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展需求，進(jìn)行合理的專業(yè)設(shè)置及課程設(shè)計，不僅有利于從教學(xué)結(jié)果上使職業(yè)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)之間建立起聯(lián)系，還有利于在教學(xué)過程中使企業(yè)愿意參與進(jìn)來、以更加有效的組織形式施教，從而使人才在適用性與工作質(zhì)量上都得到保障，最終通過獲得較高的就業(yè)率與工資回報徹底消除人們對職業(yè)教育的歧視。

從上述分析可以看出，三者之間是具有因果關(guān)系的一體化的制度安排，是一個強(qiáng)制性制度變遷與誘導(dǎo)性制度變遷交互作用的過程，同時也是從政府主導(dǎo)和推動逐步走向政府與市場相結(jié)合促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的漸進(jìn)過程?？v觀世界職業(yè)教育的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，與西方經(jīng)典人力資本理論的認(rèn)識有所不同，盡管職業(yè)教育具有專用性人力資本投資的性質(zhì)，似乎主要應(yīng)由未來的投資收益主體——私人或企業(yè)來完成，但無論在先發(fā)達(dá)國家還是在后發(fā)達(dá)國家，政府都出于國家利益或就業(yè)目標(biāo)的考慮給予了極大的支持，都不是主要依靠企業(yè)或?qū)W習(xí)者的私人投資完成的，只不過由于發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，在支持的方式與手段上有所差異。在發(fā)達(dá)國家，目前的支持方式更多地是通過法制化、經(jīng)濟(jì)化的手段，在承擔(dān)政府公共責(zé)任的同時，注意動員和引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)等各方面力量積極參與并使參與走向制度化。而在后發(fā)國家或地區(qū)，這種支持表現(xiàn)出的政府設(shè)計與選擇的色彩更為濃厚，在教育投資、辦學(xué)方向乃至辦學(xué)模式等方面，行政主導(dǎo)的作用更為強(qiáng)大，制度變遷仍然處于漸進(jìn)、逐步系統(tǒng)化的進(jìn)程之中，形成健全的法律法規(guī)體系及政府與市場的協(xié)同機(jī)制仍需假以時日。

政府支持態(tài)度的明確與資金投入的增加，對于我國職業(yè)教育的發(fā)展而言只是邁出了第一步，在其后的發(fā)展過程中，還需要更多的制度創(chuàng)新和更為系統(tǒng)的制度安排。目前可以考慮的思路有：一是通過推動職業(yè)資格證書與學(xué)歷證書的 “雙證”等值互通，提高職業(yè)資格證書在勞動力市場和人才管理中的地位和作用，引導(dǎo)更多的優(yōu)質(zhì)生源流向職業(yè)教育，從而推進(jìn)職業(yè)教育與普通教育走向?qū)优c融合。二是借鑒國企改革經(jīng)驗，以“增量改革”帶動“存量改革”，在加強(qiáng)宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)的同時，逐步健全法律法規(guī)與配套制度體系，引導(dǎo)和鼓勵多種力量投入或參與職業(yè)教育，形成多元化的辦學(xué)體制和多類型的辦學(xué)模式，通過新生力量的參與及崛起促動現(xiàn)有職教體系的內(nèi)部改革。三是給予職業(yè)院校更多的辦學(xué)、招生自主權(quán)，使其成為相對獨(dú)立的辦學(xué)主體，能夠更加自主地設(shè)立、調(diào)整專業(yè)，開展非學(xué)歷教育和培訓(xùn)，實行更加靈活的學(xué)習(xí)方式和學(xué)分制度。四是建立和強(qiáng)化社會評價機(jī)制，使學(xué)習(xí)者、用人單位而非上級主管部門成為職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量的主要評價者，推動各類職業(yè)院校展開教學(xué)建設(shè)上的有序競爭，促使其更加主動地研究、探討社會人才需求，尋求與企業(yè)、社區(qū)的廣泛合作，積極探索更為有效的辦學(xué)模式。

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A

1672-5727（2010）03-0153-03

李艷紅（1968—），女，山東菏澤人，山東城市建設(shè)職業(yè)學(xué)院副教授，注冊監(jiān)理工程師，研究方向為職業(yè)教育、工程管理。

孔令鋒（1969—），男，山東濟(jì)南人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，管理學(xué)博士后，上海理工大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向為勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。