從城鄉(xiāng)割裂到城鄉(xiāng)融合從分割發(fā)展到統(tǒng)籌發(fā)展

馮 雷

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250014)

從城鄉(xiāng)割裂到城鄉(xiāng)融合從分割發(fā)展到統(tǒng)籌發(fā)展

馮 雷

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250014)

城鄉(xiāng)一體化是指第一、二、三次產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)人民共同富裕的動(dòng)態(tài)過(guò)程。也是中國(guó)目前正在全力推進(jìn)的一項(xiàng)偉大事業(yè)。因此，科學(xué)地理解城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，從理論上分析研究中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐模式、運(yùn)作機(jī)制和制約因素，并且提出在目前形勢(shì)下發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的政策建議，其意義重大而深遠(yuǎn)。

F320中國(guó);城鄉(xiāng)融合;城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)一體化，也稱城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化，是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)在生產(chǎn)力水平或城市化水平發(fā)展到一定程度時(shí)城市與鄉(xiāng)村相互融合形成一體的過(guò)程。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城市化水平處在50%左右時(shí)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的最佳時(shí)期。目前，我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出，要建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化制度，并且在加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程上做出了一系列新部署，提出了更具可操作性的內(nèi)容。

1 城鄉(xiāng)一體化的涵義

城鄉(xiāng)一體化或稱城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化，是指城鄉(xiāng)在相互聯(lián)系而又相對(duì)獨(dú)立發(fā)展的過(guò)程中，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者發(fā)揮各自的能動(dòng)性從而發(fā)展全社會(huì)的生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)在共同利益基礎(chǔ)上的第一、二、三次產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人民共同富裕的動(dòng)態(tài)過(guò)程。城鄉(xiāng)一體化是針對(duì)城市與鄉(xiāng)村之間本來(lái)存在的內(nèi)在聯(lián)系被人為地割裂，從而影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)所提出的，它主要體現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會(huì)進(jìn)步的要求，其涵義大致可以包括以下4個(gè)方面:①城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，以克服城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局;②城鄉(xiāng)關(guān)系上，既強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村服務(wù)城市，也強(qiáng)調(diào)城市服務(wù)農(nóng)村，使之互為依存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相促進(jìn);③促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的全方位融合;④城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)有一定的社會(huì)范圍和行政區(qū)劃，其戰(zhàn)略思想和工作方針通常是針對(duì)一座城市和它的郊區(qū)。城鄉(xiāng)一體化并不意味著城鄉(xiāng)一樣化，也不意味著變鄉(xiāng)為城或變城為鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)一體化不會(huì)自然而然形成，也不會(huì)在朝夕之間完成，它是一個(gè)很長(zhǎng)的發(fā)展建設(shè)過(guò)程。

2 中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展過(guò)程

2.1 中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程

我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展歷程大約可以分為三個(gè)階段:

(1)從產(chǎn)業(yè)割裂到必然選擇的探索階段。改革開(kāi)放以后，我們對(duì)城市和農(nóng)村的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的差別以及產(chǎn)業(yè)的不同的特質(zhì)性，在政策上采取了截然不同的發(fā)展路子。城市中重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)，而在農(nóng)村中主要發(fā)展種植業(yè)。隨著生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，則明顯呈現(xiàn)出一種城鄉(xiāng)割裂的格局。從生產(chǎn)力總體布局的角度看，呈現(xiàn)出城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“雙片面”發(fā)展態(tài)勢(shì)，即城市化發(fā)展的片面性與城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的割裂性。這種“雙片面”的發(fā)展對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，正面臨著日益狹小的市場(chǎng)空間，影響著產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn);對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)單一，生產(chǎn)方式落后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)受限。隨著經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的進(jìn)一步深入，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨更廣泛的轉(zhuǎn)移、滲透的背景下，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展成為必然的選擇。從20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)東部沿海地區(qū)的許多城市開(kāi)始探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路子。

(2)從城鄉(xiāng)分割到統(tǒng)籌發(fā)展的逐步推進(jìn)階段。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。黨的十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展以及統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放的要求等五項(xiàng)內(nèi)容，是我黨對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展理論的進(jìn)一步發(fā)展。十六大召開(kāi)，尤其是十六屆三中全會(huì)召開(kāi)后，各地都在結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，積極制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。

(3)從統(tǒng)籌發(fā)展到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”穩(wěn)步推進(jìn)階段。目前中國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化的中期階段，提出“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”是我們黨在新形勢(shì)下對(duì)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系在思想認(rèn)識(shí)和政策取向上的進(jìn)一步升華，對(duì)于科學(xué)認(rèn)識(shí)和把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，正確處理新階段的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中又提出，要建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化制度，并且在加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程上做出了一系列新部署，提出了更具可操作性的內(nèi)容，中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也將進(jìn)入到穩(wěn)步推進(jìn)階段。

2.2 中國(guó)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐模式

從上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)各自不同的具體情況，積極探索城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展道路，從實(shí)踐的過(guò)程和效果觀察，較具代表性的主要有以下4種模式:

(1)珠江三角洲“以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)一體化模式。珠江三角洲城鄉(xiāng)一體化，至今大致經(jīng)過(guò)三個(gè)階段:①商品農(nóng)業(yè)階段。重點(diǎn)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。②農(nóng)村工業(yè)化階段。重點(diǎn)是以農(nóng)村工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)村城市化。③完善基礎(chǔ)設(shè)施階段。重點(diǎn)是按現(xiàn)代化城市要求，構(gòu)筑現(xiàn)代化城市的框架。進(jìn)入新世紀(jì)，珠江三角洲又探索、總結(jié)出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的10條標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工業(yè)化，基礎(chǔ)設(shè)施配套化，交通通訊網(wǎng)絡(luò)化，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)商品化，文明衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化，群眾生活小康化，服務(wù)體系社會(huì)化，行政管理法律化，環(huán)境凈化美化。這“十化標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)現(xiàn)，將標(biāo)志著珠江三角洲地區(qū)可以達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)。

(2)上?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的城鄉(xiāng)一體化模式。上海從1984年開(kāi)始探索城鄉(xiāng)一體化。1986年，上海市正式把城鄉(xiāng)一體化作為全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略思想和指導(dǎo)方針。在城鄉(xiāng)一體化和處理城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題上，上海市將其分為三個(gè)層次:第一層次是上海市區(qū)與郊區(qū)九縣一區(qū)的關(guān)系，特點(diǎn)是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的交換和橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為緊密和直接，與行政管理區(qū)域相一致;第二層次是上海市區(qū)與諸縣市農(nóng)村的關(guān)系，其特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)來(lái)往雖較為密切，但由于分屬于不同的行政區(qū)域，經(jīng)濟(jì)來(lái)往中行政干預(yù)的因素比較少;第三層次是上海與全國(guó)廣大農(nóng)村的關(guān)系，其特點(diǎn)是直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較少，主要通過(guò)多種流通渠道發(fā)生關(guān)系。上海城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略就是以上海城鄉(xiāng)為整體，以提高城鄉(xiāng)綜合勞動(dòng)生產(chǎn)率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益為中心，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)，合理調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源綜合開(kāi)發(fā)，加速城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的共同發(fā)展，保證上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

(3)北京“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結(jié)合”的城鄉(xiāng)一體化模式。“工農(nóng)協(xié)作”是指城鄉(xiāng)工業(yè)開(kāi)展多層次、多渠道的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，通過(guò)合資經(jīng)營(yíng)、合股經(jīng)營(yíng)等形式興辦工農(nóng)聯(lián)營(yíng)企業(yè)，逐步形成經(jīng)濟(jì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。其具體方式是由城市工業(yè)提供設(shè)備、資金、技術(shù)、管理人員等，由縣、鄉(xiāng)、村提供廠房和勞動(dòng)力，聯(lián)營(yíng)雙方實(shí)行利潤(rùn)分成、按股分紅，共同承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);“城鄉(xiāng)結(jié)合”多屬于縱向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，諸如定點(diǎn)支農(nóng)、來(lái)料加工、工藝性協(xié)作、產(chǎn)品下放、零部件專業(yè)化協(xié)作等。城市工業(yè)通過(guò)各種方式向郊區(qū)擴(kuò)散零部件加工或下放產(chǎn)品，大力開(kāi)展幫技術(shù)、幫管理、幫設(shè)備、幫培訓(xùn)的“四幫”活動(dòng)，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的局面。

(4)以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式。蘇南是指長(zhǎng)江三角洲的蘇州、無(wú)錫、常州。改革開(kāi)放以來(lái)，這里是全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、最活躍的地區(qū)之一。尤其是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展壯大起來(lái)的民營(yíng)企業(yè)，已成為蘇南經(jīng)濟(jì)的支柱。民營(yíng)企業(yè)的不斷發(fā)展壯大，使蘇南可以采取以工補(bǔ)農(nóng)、以工建農(nóng)的措施，來(lái)協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3 制約中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的障礙因素分析

3.1 思想觀念上仍存在“重城輕鄉(xiāng)”的傾向

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)關(guān)系上存在著“重城輕鄉(xiāng)”的觀念傾向，打破這種觀念上的障礙，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的思想基礎(chǔ)。黨的十六大所提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”這一命題，表明我們黨對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的認(rèn)識(shí)已達(dá)到一個(gè)新的理論高度。但由于傳統(tǒng)思想觀念的慣性，在城鄉(xiāng)關(guān)系上還存在著許多錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)和看法，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展仍然面臨著極大的觀念障礙:一是“重城輕鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”觀念的不自覺(jué)作祟。在處理城鄉(xiāng)關(guān)系的具體實(shí)踐中，就無(wú)意識(shí)地向城市傾斜，城市被放在優(yōu)先發(fā)展地位，而農(nóng)村的發(fā)展往往受到忽視。二是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的條件不成熟論。認(rèn)為我們還處在工業(yè)化中期階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平偏低，我們目前的資源還不足于支撐城鄉(xiāng)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的條件還不成熟。三是城鄉(xiāng)一體化的自然結(jié)果論。一部分人誤把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展當(dāng)作經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到成熟階段的自然結(jié)果，而沒(méi)有正確理解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是克服城鄉(xiāng)差距、解決“三農(nóng)”問(wèn)題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

3.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體制障礙

20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制，主要包括工農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)制度、人民公社制度和戶籍制度，與這三種基本制度相配合的還有排他性的城市就業(yè)、福利體制等，從體制、政策和各項(xiàng)管理制度上限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居。進(jìn)入新世紀(jì)后，面對(duì)著不斷加速的市場(chǎng)化進(jìn)程所帶來(lái)的巨大沖擊，雖然政府對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行不斷的調(diào)整，各地也逐步取消了戶口的城鄉(xiāng)之分，實(shí)行統(tǒng)一的戶口登記管理制度，但從根本上看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)有根本突破，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元管理體制還沒(méi)有根本破除，還沒(méi)有建立起與已經(jīng)變化了的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)完全相適應(yīng)的新的管理體制，城鄉(xiāng)之間的體制障礙依然嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。由于二元的戶籍制度沒(méi)有根本突破，由戶籍制度派生的就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等其他城鄉(xiāng)差別政策依然對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起著重大的阻礙作用。

3.3 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的素質(zhì)影響了城市化進(jìn)程

消化農(nóng)民，減少農(nóng)民數(shù)量，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但實(shí)際上，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中，人口問(wèn)題及其成因要復(fù)雜得多，解決起來(lái)難度也很大。在我們進(jìn)入工業(yè)化中期階段以后，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家同一歷史發(fā)展階段已經(jīng)基本解決的農(nóng)村剩余人口問(wèn)題，仍將伴隨著我國(guó)今后的工業(yè)化進(jìn)程并成為工業(yè)化進(jìn)一步深化的瓶頸，因此，人口壓力將一直困擾著我國(guó)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程。當(dāng)前，我國(guó)推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的背景與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有很大的不同，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)使我國(guó)的工業(yè)化道路選擇有了較高的技術(shù)起點(diǎn)，新技術(shù)、新成果在工業(yè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，在提高生產(chǎn)效率的同時(shí)，又放慢了對(duì)勞動(dòng)力的吸納速度，不僅如此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高繼續(xù)不斷地釋放出大量的剩余勞動(dòng)力，因此，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不能有效地完全吸納、消化農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的剩余勞動(dòng)力。與此同時(shí)，高素質(zhì)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性不足的問(wèn)題十分突出。我們勞動(dòng)力資源雖然豐富，但由于其主要構(gòu)成是農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，沒(méi)有受過(guò)良好的教育，素質(zhì)差、技能低，熟練勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級(jí)的要求。這就在一定程度上加劇了人口問(wèn)題的嚴(yán)重性。

3.4 現(xiàn)有的資金投入方式制約農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必須解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差、社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后的問(wèn)題。農(nóng)村的道路、水電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后及教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，是制約農(nóng)村全面發(fā)展的重要因素，究其原因，這與我們的財(cái)政體制密不可分。長(zhǎng)期以來(lái)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的投入，由公共財(cái)政給予保障;而在農(nóng)村，卻依靠基層政府和農(nóng)民集資來(lái)進(jìn)行。由于大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不理想，地方財(cái)政入不敷出，使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力向農(nóng)村提供最基本的公共服務(wù)，更不要說(shuō)其他社會(huì)事業(yè)投資了;而農(nóng)民收入水平偏低，自我籌集資金能力差，也無(wú)力支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。資金不足，制約了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步，不利于農(nóng)民文化程度的提高;資金不足，降低了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力，使城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略受到嚴(yán)重制約。

4 加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的政策措施

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施有賴于城鄉(xiāng)改革的全面深化，必須以深化改革來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速地協(xié)調(diào)發(fā)展。主要改革思路和措施如下:

4.1 進(jìn)一步樹(shù)立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展理念

在指導(dǎo)方針上，一是要改變城鄉(xiāng)發(fā)展中長(zhǎng)期存在的“重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重市民輕農(nóng)民”的傳統(tǒng)觀念，確立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的全局意識(shí)，做到城鄉(xiāng)發(fā)展一盤棋。在基本思路上，要扭轉(zhuǎn)局限在“三農(nóng)”內(nèi)部解決“三農(nóng)”問(wèn)題的思維慣性，確立通過(guò)綜合措施解決“三農(nóng)”問(wèn)題的系統(tǒng)觀念。在發(fā)展戰(zhàn)略上，把長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與解決當(dāng)前問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。二是不斷完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵。把握住“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略事業(yè)”的核心思想，進(jìn)一步明晰反哺“三農(nóng)”的基本思路，加快實(shí)施“五個(gè)統(tǒng)籌”的步伐，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、相互促進(jìn)、共同繁榮的新局面。三是積極調(diào)整國(guó)民收入的分配格局。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展規(guī)劃中突出體現(xiàn)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，在國(guó)民收入分配中適度提高財(cái)政支持、補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的水平與質(zhì)量。

4.2 推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村土地征用制度改革

積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。一是從法律上賦予農(nóng)戶物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用土地承包權(quán)，允許其自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、繼承。二是給農(nóng)民私有和集體所有的房產(chǎn)頒發(fā)房地權(quán)產(chǎn)證，允許上市交易和抵押。三是積極推進(jìn)社區(qū)股份使用制，把村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)量化為其成員的股份，明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值。在農(nóng)村土地征用制度改革方面:一是對(duì)“公共利益的需要”做出明確的司法解釋，堅(jiān)決杜絕借公共利益為由低價(jià)侵占農(nóng)民耕地;二是對(duì)于城市工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)用地等，在確保土地資源合理利用的前提下，積極探索通過(guò)市場(chǎng)化的方式來(lái)解決，以徹底杜絕土地征用過(guò)程中的尋租現(xiàn)象。三是充分考慮土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料又是農(nóng)民的基本生活保障的雙重功能，大幅度提高國(guó)家征地的補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使“失地農(nóng)民”能夠獲得第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)和在城鎮(zhèn)居住的必要資本，為“失地農(nóng)民”提供能夠參加失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用。

4.3 進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革

改革的關(guān)鍵在于消除農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食產(chǎn)品流通的國(guó)家壟斷。逐步建立一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品中轉(zhuǎn)市場(chǎng)、拍賣市場(chǎng)以及期貨交易市場(chǎng)。從供應(yīng)鏈的角度構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品流通平臺(tái)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化和信息化來(lái)提高農(nóng)產(chǎn)品的流通效率。堅(jiān)持放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和購(gòu)銷的改革方向，針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的深層次原因，加快農(nóng)產(chǎn)品宏觀調(diào)控體制的改革，盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的農(nóng)產(chǎn)品宏觀調(diào)控機(jī)制。建立相對(duì)穩(wěn)定的城鄉(xiāng)流通環(huán)節(jié)和流通渠道，減少不必要的流通環(huán)節(jié)，按照城鄉(xiāng)一體化的要求，保證城鄉(xiāng)物資交流渠道的暢通。

4.4 加快城鎮(zhèn)化步伐，積極發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)的重要作用

大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和生活。堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，以科學(xué)規(guī)劃為依據(jù)、功能培育為基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。通盤考慮城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，積極發(fā)揮城鎮(zhèn)對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的帶動(dòng)作用，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市資源向農(nóng)村傾斜、城市經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村輻射。正確處理城鎮(zhèn)化與保護(hù)耕地的關(guān)系，堅(jiān)持節(jié)約土地、集約發(fā)展，充分挖掘城鎮(zhèn)現(xiàn)有潛力，發(fā)揮規(guī)模效益，防止亂占耕地和破壞生態(tài)環(huán)境。高度重視農(nóng)民工問(wèn)題，實(shí)行城鄉(xiāng)一視同仁的就業(yè)政策，堅(jiān)決取消各類針對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的限制性和歧視性規(guī)定，認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，特別是最低工資、工傷、失業(yè)以及大病醫(yī)療統(tǒng)籌等突出問(wèn)題，保證農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)和勞動(dòng)安全，使他們享有與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢鹊幕竟卜?wù)。

4.5 提高地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃的決策水平

城鄉(xiāng)一體化，既關(guān)系到城市，又關(guān)系到鄉(xiāng)村;既關(guān)系到工業(yè)，又關(guān)系到農(nóng)業(yè)、商業(yè)等相關(guān)行業(yè)?？梢哉f(shuō)，城鄉(xiāng)一體化關(guān)系到整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局。這就要求各級(jí)政府的決策者，不僅要有管理工業(yè)或農(nóng)業(yè)，城市或鄉(xiāng)村的能力，而且更應(yīng)具備對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體管理的能力和對(duì)所管轄區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的全面掌握。必須從整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體出發(fā)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展做出統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃。

4.6 建立全民統(tǒng)一的社會(huì)保障制度

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障，建立全民統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。最緊迫的任務(wù)是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，這也是全面建設(shè)小康的一項(xiàng)重要任務(wù)。在條件成熟時(shí)制定農(nóng)村社會(huì)保障法案，以反映我國(guó)農(nóng)村變革中的現(xiàn)實(shí)和復(fù)雜情況及其不同于城市的顯著特點(diǎn);提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會(huì)化程度，在有條件的農(nóng)村地區(qū)設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中心，專門從事農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的存儲(chǔ)和管理;建立和完善合作醫(yī)療制度。

(編輯:劉照勝)

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AbstractRaral-urban integration refers to the coordinated development of the primary industry，the secondary industry and the tertiary industry and is a dynamic process of the common prosperity.It is important to understand the content of rural-urban integration，to analyze practice mode，mechanism and restrictive factors of rural-urban integration in China theoretically and to put forward the suggestions on developing the rural-urban integration，due to the significance of the rural-urban integration to China＇s future development.

Key wordsChina;Corrdination of the rural area and the urban area;rural-urban integration

Transformation from Segmentation of the Urban Area and Rural Area and from Segmental Development to Balanced Development

FENG Lei
(Jinan Communist Party School，Jinan Shandong 250014，China)

F320

A

1002－2104(2010)05專－0207－04

2010-04-08

馮雷，教授，主要研究方向?yàn)槌青l(xiāng)一體化。