小產(chǎn)權(quán)房治理與《土地管理法》修改

宋志紅

（國家行政學(xué)院，北京 100089）

人們對小產(chǎn)權(quán)房問題的關(guān)注并沒有因金融危機和政府不斷抑制房價上漲的舉措而有所降溫，近年來修改《土地管理法》的工作又時刻牽動社會各界關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房的神經(jīng)。長期以來小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和交易屢禁不止，帶來的各種糾紛已經(jīng)成為一大社會隱患，現(xiàn)行制度障礙致使相關(guān)部門無法有效治理小產(chǎn)權(quán)房，目前《土地管理法》的修改不僅關(guān)系中國未來土地使用制度改革的方向和力度，也關(guān)系小產(chǎn)權(quán)房未來可能的治理機制和命運。應(yīng)以《土地管理法》修改為契機，治理小產(chǎn)權(quán)房，以實現(xiàn)各方利益的平衡，構(gòu)建和諧社會。

1 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)行法律地位

“小產(chǎn)權(quán)房”是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上并向集體經(jīng)濟組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據(jù)占地性質(zhì)不同，小產(chǎn)權(quán)房分為3種類型：建設(shè)在農(nóng)用地上的住宅房屋；建設(shè)在宅基地之外其他集體建設(shè)用地上的住宅房屋；建設(shè)在農(nóng)村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋，既包括農(nóng)民對外轉(zhuǎn)讓的自住住宅，也包括投資方在宅基地上建設(shè)并對外銷售的商品住宅。小產(chǎn)權(quán)房的典型形態(tài)是以銷售為目的在集體土地上開發(fā)的商品住宅，不同類型小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)有所不同。建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，明顯違反《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，也嚴重威脅耕地保護目標實現(xiàn)，有關(guān)部門往往采取嚴厲的制裁措施。例如北京2007年拆除的青龍湖違法別墅，2009年拆除的大棚房等。建設(shè)在非宅基地的集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，由于現(xiàn)行《土地管理法》嚴格限制集體建設(shè)用地的用途，不允許集體建設(shè)用地不經(jīng)征收直接進入市場進行商住開發(fā)，其占地和建設(shè)行為也屬違法。

宅基地上小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)則較為復(fù)雜。涉及小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定有《憲法》第10條第4款，《物權(quán)法》第151—153條，以及《土地管理法》第43條、第59—63條。從這些規(guī)定來看，既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對受讓對象做出限制。但自1999年以來，以國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》為代表的一系列政策性規(guī)定，則對宅基地使用權(quán)及其上住房的轉(zhuǎn)讓做出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的取得和使用對象限定為本集體成員之內(nèi)的農(nóng)民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民。應(yīng)如何看待這些政策性規(guī)定呢？首先，關(guān)于宅基地使用權(quán)部分。《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”如果將該條理解為授權(quán)性規(guī)定，則這里的“國家有關(guān)規(guī)定”使得宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)受到了包括上述國家政策性規(guī)定在內(nèi)的其他規(guī)范性文件的限制，那么，上述政策性規(guī)定雖然不是法律，但其對宅基地使用權(quán)這一基本民事權(quán)利部分進行的規(guī)定具有法律效力。其次，關(guān)于農(nóng)民所享有的宅基地上房屋的所有權(quán)?！段餀?quán)法》對此并未做出特別限制，應(yīng)當認為農(nóng)民享有包括占有、使用、收益、處分4項權(quán)能在內(nèi)的完整所有權(quán)，農(nóng)民可以對其享有合法所有權(quán)的宅基地上的房屋進行自由處分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流轉(zhuǎn)性與宅基地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性就產(chǎn)生矛盾。在這種情形下，是遷就并維護農(nóng)民對房屋的所有權(quán)而犧牲國家在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理上的利益？還是相反的價值取向？法律并未明確規(guī)定。上述政策性規(guī)定選擇了后者。但農(nóng)民的房屋所有權(quán)無疑是公民享有的非常重要的基本民事權(quán)利，上述政策性規(guī)定對農(nóng)民的房屋所有權(quán)做出限制顯然是不合適的。

盡管如此，這些規(guī)定卻在實際生活中發(fā)揮作用：房屋和土地管理部門不為轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的農(nóng)民宅基地和房屋發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。司法實踐中，法院也對此種轉(zhuǎn)讓行為持否定態(tài)度。在宋莊畫家村案中，一審和二審法院均認定馬海濤和李玉蘭之間買賣宅基地上房屋的合同無效即為典型例證。由此可見，取得合法審批手續(xù)的宅基地上房屋，農(nóng)民用于自住可以取得合法產(chǎn)權(quán)證，但一旦轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員，則成為不受國家保護的小產(chǎn)權(quán)房，轉(zhuǎn)讓合同不被法律認可，受讓者也無法辦理產(chǎn)權(quán)登記取得產(chǎn)權(quán)證，從而無法取得受讓房地產(chǎn)的物權(quán)。

2 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生原因剖析

2.1 城鄉(xiāng)不平等的土地使用制度

從法律上看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)被表述為完全物權(quán)，但在經(jīng)濟上的實際表現(xiàn)卻為“有限所有權(quán)”。有學(xué)者用“集體土地所有權(quán)的不完全性”來描述中國集體土地所有權(quán)的此種現(xiàn)狀［1］?，F(xiàn)行《土地管理法》對集體土地的用途予以嚴格限制，集體土地要用于建設(shè)用途的，必須先征收為國有土地，然后再由國家以出讓等方式提供給用地者，農(nóng)民集體和用地者之間的直接交易被禁止①現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定了不經(jīng)征收直接使用集體建設(shè)用地的三種情形：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益性建設(shè)用地、宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地。，即所謂的集體建設(shè)用地的征地供給模式。《土地管理法》確立的城鄉(xiāng)不平等的土地使用制度一方面使國家?guī)缀鯄艛嗔私ㄔO(shè)用地的供應(yīng)，另一方面又使農(nóng)民集體幾乎喪失了對其土地的處分權(quán)，大量的土地增值收益在征地過程中被地方政府獲得，土地財富被從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。來自北京融德投資管理有限公司的研究報告稱：“中國近年來實施土地儲備制度的城市不完全統(tǒng)計，新增建設(shè)用地占各城市儲備機構(gòu)收購?fù)恋乜偭康?0％左右，卻大體上貢獻了土地用途轉(zhuǎn)變增值的95％，其中政府大約得到60％—70％，村一級集體組織得到25％—30％，而農(nóng)民大約只得到5％—10％?！保?］同時，統(tǒng)計表明，改革開放后，政府憑借低價征地，從農(nóng)民那里拿走超過2萬億元的財富［3］。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和國有土地有償使用實踐的深入，農(nóng)民的權(quán)利意識逐漸覺醒，一些經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民開始私下繞開政府直接把土地出讓或出租給用地者以獲取土地收益，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場就是這樣形成的，小產(chǎn)權(quán)房即為表現(xiàn)之一。

2.2 扭曲的城市房地產(chǎn)市場

現(xiàn)行城鄉(xiāng)不平等的土地使用制度致使城鄉(xiāng)住房供應(yīng)呈現(xiàn)二元隔離態(tài)勢，城市住房通過國有土地上的商品房和極少量的保障性住房解決，農(nóng)村住房則通過農(nóng)民在宅基地上自建房解決；農(nóng)民可以到城市買房，但城鎮(zhèn)居民不能購買農(nóng)民住房，集體土地上也不得開發(fā)商品房。但在中國城市化加速發(fā)展的過程中，一方面城市住房的需求量越來越大，另一方面農(nóng)村宅基地又大量閑置浪費。地方政府的土地壟斷和地方財政對土地的高度依賴性導(dǎo)致商住用地出讓價格過快上漲，從而推動房價的過快上漲。城市房地產(chǎn)市場壟斷和供不應(yīng)求使得開發(fā)商很容易把地價成本轉(zhuǎn)嫁給買房人，越來越多的老百姓在城里買不起房，小產(chǎn)權(quán)房便在供需缺口下應(yīng)運而生。小產(chǎn)權(quán)房在制度之外開辟了兩條供應(yīng)城鎮(zhèn)住房的道路：集體土地上的商品住宅與宅基地上的住宅。

2.3 買賣雙方的利益驅(qū)動

小產(chǎn)權(quán)房是對中國現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度的挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)背后則是買賣雙方的利益驅(qū)動。首先，作為賣方的農(nóng)民，包括農(nóng)民集體和農(nóng)民個人。農(nóng)民集體不僅可以從小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)中獲取巨額土地收益，而且還能享受由小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)銷售帶來的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村面貌改變的好處。農(nóng)民個人則可以分享土地收益，輕松獲得本地非農(nóng)就業(yè)機會，以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來的附加利益。此外，有些地方的鄉(xiāng)政府也參與土地增值收益的分配，享受由小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)帶來的政績效益，從而成為小產(chǎn)權(quán)房的重要推動力量。就買房人而言，一方面，大城市的居住環(huán)境問題日益突出，一部分人開始向往鄉(xiāng)村環(huán)境；另一方面，不斷上漲的城市房地產(chǎn)價格遠遠超過大多數(shù)人的購買能力，小產(chǎn)權(quán)房無疑可以滿足工薪階層“居者有其屋”的夢想。買房人面臨的風(fēng)險也是明顯的：小產(chǎn)權(quán)房由于產(chǎn)權(quán)不被國家承認和保護，其在抵押、流轉(zhuǎn)、征地拆遷補償?shù)确矫娲嬖诶щy。而且，由于小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和銷售均處于監(jiān)管之外，通常在房屋質(zhì)量、配套設(shè)施、物業(yè)管理等方面存在諸多隱患，易生糾紛。小產(chǎn)權(quán)房居住者法律地位的尷尬也給小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主的自治和維權(quán)活動帶來尷尬［4］，盡管有很多風(fēng)險，在城市高房價的背景下，小產(chǎn)權(quán)房仍然以其比普通商品房低40％—70％的價格優(yōu)勢贏得了眾多城市居民的青睞，其低價的吸引力已經(jīng)遠遠超過了買房者們對其風(fēng)險的顧慮。并且，只要房屋不被強制拆除或沒收，買房人就能在里面居住。對一些投資者而言，對小產(chǎn)權(quán)房未來命運的看好，也是促成他們積極買房的重要原因。

2.4 法律規(guī)定的缺陷

1986年《土地管理法》第41條規(guī)定，“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，并參照國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費?！奔闯擎?zhèn)居民只要支付相應(yīng)費用，完全可以取得集體土地使用權(quán)并建造住宅。1998年第三次修改《土地管理法》時取消了該規(guī)定，但1998年《土地管理法》及2004年修改的《土地管理法》均沒有明確禁止非本集體成員在本村取得宅基地或建造住宅，更沒有禁止農(nóng)民將宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓。第一次就此做出限制的是1999年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，之后，國務(wù)院和相關(guān)部委文件均貫徹同樣的精神。2007年頒布的《物權(quán)法》則回避了這一問題。

由此可見，城鎮(zhèn)居民取得集體土地使用權(quán)建造住宅，經(jīng)歷了從法律正式允許到政策不允許的過程。法律的曖昧態(tài)度自然不足以制止一些冒險者追逐經(jīng)濟利益的沖動，通過小產(chǎn)權(quán)房謀取巨額經(jīng)濟利益；而且，政策總是被認為具有臨時性，而土地的使用卻具有長期性，使用土地的利益各方或許還有一種“將來轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ā钡钠诖膽B(tài)，而這的確是現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房的一個賣點，也是很多小產(chǎn)權(quán)房購買者存在的僥幸心理。

2.5 監(jiān)管漏洞

小產(chǎn)權(quán)房從零星出現(xiàn)到大張旗鼓地集中開發(fā)，經(jīng)歷了十幾年時間；即便從單個的小產(chǎn)權(quán)房項目建設(shè)來看，從動工到銷售至少要一兩年時間，為何沒有相關(guān)部門及時制止呢？部門職能交叉與監(jiān)管依據(jù)不明是監(jiān)管失敗的主要原因。小產(chǎn)權(quán)房恰恰處在政府各職能管理部門的交叉點上，表面上看很多部門都在管，實際上卻是誰都沒有真正管。對于打擦邊球的建在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房，由于缺乏明確執(zhí)法依據(jù)，監(jiān)管部門在執(zhí)法時也面臨尷尬。監(jiān)管部門的“忽視或容忍”態(tài)度大大降低了相關(guān)各方的違法成本，縱容了小產(chǎn)權(quán)房的進一步發(fā)展。一旦小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展到成規(guī)模對外銷售并涉及眾多普通民眾的基本安居利益，即便明顯違法，國家處理起來也會相當棘手。

因此，小產(chǎn)權(quán)房的興盛，從表面上看是農(nóng)民、開發(fā)商和城鎮(zhèn)居民違規(guī)逐利造成的，法律制度的不完善和政府部門的監(jiān)管不力進一步縱容了這種違規(guī)逐利行為。但現(xiàn)行城鄉(xiāng)不平等的土地使用制度和扭曲的城市房地產(chǎn)市場致使城鎮(zhèn)居民的合理住房需求在現(xiàn)行制度下沒有合法有效的滿足途徑，才是小產(chǎn)權(quán)房禁而不止的根本原因。小產(chǎn)權(quán)房折射出來的，是國家對集體土地使用的過分限制以及對建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷。

3 小產(chǎn)權(quán)房治理與土地使用制度改革

治理小產(chǎn)權(quán)房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)銷售，另一方面要妥善處理已有小產(chǎn)權(quán)房，這均以從根本上改變目前城鄉(xiāng)土地使用不平等和城市房地產(chǎn)市場扭曲的狀況為前提。

3.1 推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的土地使用制度

傳統(tǒng)的征地供給模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)當前社會發(fā)展形勢的需要，改革征地模式已經(jīng)迫在眉睫。從政治上看，近些年來因征地引發(fā)的大量甚至是激烈的社會矛盾已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素，地方政府在征地過程中扮演的“土地投機商”的角色極大地損害了政府的公信力。從經(jīng)濟上看，目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴重制約了中國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，通過征地模式為城市發(fā)展提供廉價土地和資金的發(fā)展模式必須得到扭轉(zhuǎn)。從法律上看，《憲法》要求將征地范圍限定在公共利益目的范圍內(nèi)，《物權(quán)法》確立的平等保護原則也要求國家法律對國家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)平等對待平等保護，這意味著國家法律必須承認二者平等的法律地位，對二者適用具有平等性的規(guī)則并提供平等的保護［5］。國家一方面是國有土地的所有者，另一方面又是制定規(guī)則的公權(quán)主體，必須平衡各方利益，不能通過立法、制定政策等公權(quán)行使方式對國家土地所有權(quán)特殊保護，對另外一種土地所有權(quán)過分限制。因此，改革征地模式，還權(quán)于農(nóng)民，開辟新的集體建設(shè)用地使用模式迫在眉睫。正如有的學(xué)者所言，在集體土地使用權(quán)中，建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易應(yīng)該是最具有經(jīng)濟價值和經(jīng)濟效益的［6］。把這項權(quán)利還給農(nóng)民，是保障農(nóng)民權(quán)益和支援農(nóng)村發(fā)展的最基本要求。從1999年開始，國務(wù)院和國土資源部就開始進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點。2008年十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指明了集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)的改革道路，勾畫了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的目標，這一改革方向?qū)τ谧鹬睾捅Ｕ限r(nóng)民土地權(quán)益、提高土地資源配置效率、節(jié)約集約利用土地保護耕地、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、改革征地制度、整頓長期存在的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形市場等，均具有非常重要的意義。隨后國土資源部起草的《土地管理法修訂草案征求意見稿》①此處是指2009年6月在京召開專家論證會時提交會議討論的版本，下同。（以下簡稱《征求意見稿》）確立了這一改革方向，為構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的土地使用制度奠定了基礎(chǔ)，也為整頓包括小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場提供了前提。

3.2 允許集體土地上的商品住宅建設(shè)，打破城鎮(zhèn)居民住宅用地的政府壟斷

《征求意見稿》盡管確立了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革方向，但對流轉(zhuǎn)之后的集體建設(shè)用地的用途做出了限制性規(guī)定。其第94條第2款規(guī)定，“商品住宅建設(shè)應(yīng)當使用國有建設(shè)用地”。這條規(guī)定又重新堵住了小產(chǎn)權(quán)房創(chuàng)造的供應(yīng)城鎮(zhèn)居民住房的道路，城鄉(xiāng)住房供應(yīng)仍然呈現(xiàn)二元隔離態(tài)勢，地方政府仍然壟斷商品住宅用地供應(yīng)。這也意味著小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生和屢禁不止的制度原因仍然不能被消除。

筆者認為，既然允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，就不應(yīng)對集體建設(shè)用地上的商品住宅開發(fā)予以禁止。首先，禁止集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)缺乏公共利益上的充足理由。公權(quán)力在對私權(quán)利采取嚴厲制約手段時，通過該手段欲達到的目的應(yīng)當具有足以使該手段正當化的重要性［7］。對流轉(zhuǎn)后集體建設(shè)用地上的商品住宅開發(fā)下達禁令，實質(zhì)上是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的限制，這種限制也應(yīng)具有公共利益或公共管理上的充分理由。但事實上并不存在這樣的理由。改革后既然允許集體建設(shè)用地用于建工廠等工業(yè)性用途，就不應(yīng)排斥房地產(chǎn)開發(fā)。

其次，只有允許集體建設(shè)用地上的商品住宅開發(fā)，治理小產(chǎn)權(quán)房才有制度前提。隨著城鎮(zhèn)人口的逐步增加，城鎮(zhèn)住房壓力還會增大，如果不允許集體土地用于商品房開發(fā)，那么這一需求就極有可能通過征收農(nóng)民土地進行房地產(chǎn)開發(fā)來解決。一旦放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場，國家再想通過征地來進行商業(yè)性的房地產(chǎn)開發(fā)，也會寸步難行，小產(chǎn)權(quán)房仍然會以各種不同的名目不斷涌現(xiàn)。允許集體建設(shè)用地用于商品房開發(fā)，會打破地方政府對商品住宅用地供應(yīng)的壟斷，也會增加整個房地產(chǎn)市場的土地供應(yīng)量，但對抑制城市房價過快上漲，形成健康的房地產(chǎn)市場，實現(xiàn)人民安居目標，有利無弊。不僅如此，對于大量已存小產(chǎn)權(quán)房，簡單粗暴地全部強制拆除顯然不是解決之道。對于現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房的處理辦法，主要存在如下幾種意見或做法：（1）強行拆除或炸毀；（2）停工停售并退回房款；（3）沒收并轉(zhuǎn)為保障性住房；（4）回購并轉(zhuǎn)為保障性住房；（5）通過補辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)商品房。仔細分析發(fā)現(xiàn)，除了具體操作方面的障礙外，無論是沒收、回購，還是補辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)商品房，都存在制度障礙，這三種方式都伴隨著土地所有權(quán)從集體所有到國家所有的過程。農(nóng)民的違法用地行為顯然不能成為無償沒收農(nóng)民集體土地所有權(quán)的理由，更何況相當部分的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在宅基地上，用地并不違法。那這種變更只能是出于征收，但征收又遇到了《憲法》和《物權(quán)法》確立的公共利益目的原則的障礙。因此，對于部分集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，通過補辦集體建設(shè)用地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地上的商品住宅是其惟一出路。

因此，從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發(fā)完全沒有必要，明智之舉是承認其合法性并予以法律規(guī)制。此外，應(yīng)當將集體建設(shè)用地上的商品房開發(fā)納入城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)管理的軌道，從開發(fā)到銷售到物業(yè)管理都實行與國有土地上商品房開發(fā)一樣的管理，最終打破城鄉(xiāng)住房二元化態(tài)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品房市場。

3.3 允許宅基地使用權(quán)有條件對外流轉(zhuǎn)

《征求意見稿》在對集體土地上的商品住宅予以禁止的同時，對宅基地的流轉(zhuǎn)也采取了保守規(guī)定，不允許宅基地使用權(quán)向本集體之外的人轉(zhuǎn)讓?！墩髑笠庖姼濉返?8條第3款規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體經(jīng)濟組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請條件的人轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租?！边@一規(guī)定再次否決了小產(chǎn)權(quán)房創(chuàng)造的另外一條供應(yīng)城鎮(zhèn)居民住房的形態(tài)：宅基地上的住房。

主張禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀點，最核心的理由是擔(dān)心宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會使“三無農(nóng)民”變成“四無農(nóng)民”，引發(fā)社會不穩(wěn)定［8］。主張允許流轉(zhuǎn)的觀點最主要的理由是，允許宅基地流轉(zhuǎn)可以盤活存量建設(shè)用地，提高土地資源配置效率，保護耕地［9］。這兩種觀點主要是公平與效率的較量，也是不同價值判斷的較量。如果沒有其他居住條件，農(nóng)民不會輕易把自己安身立命的房子賣掉，除非是到了萬不得已的地步。根本原因在于農(nóng)村的貧窮落后，宅基地使用權(quán)目前仍然擔(dān)負的社會保障功能阻礙了其自由流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地上的商品住宅開發(fā)與宅基地使用權(quán)的對外流轉(zhuǎn)，是兩個密切聯(lián)系的問題，既然劃撥土地使用權(quán)能夠通過辦理出讓手續(xù)轉(zhuǎn)變成可以市場化流轉(zhuǎn)的出讓土地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)就也能夠通過辦理集體土地上的出讓手續(xù)轉(zhuǎn)變成可以市場化流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)。因此允許宅基地使用權(quán)有條件對外流轉(zhuǎn)比完全禁止更符合中國當前實際和發(fā)展需要。

4 修改《土地管理法》，徹底治理小產(chǎn)權(quán)房

4.1 《土地管理法》修改建議

（1）科學(xué)民主立法?！锻恋毓芾矸ā芳仁菄覍嵤┩恋毓苤频姆梢罁?jù)，也是國家對公民行使土地權(quán)利予以規(guī)范和限制的法律，正式出臺前，應(yīng)當讓全社會各階層人士尤其是農(nóng)民全面參與討論，通過民主公開的立法程序確保各種不同階層不同群體的利益訴求都能夠被充分表達，從而為科學(xué)立法以及法律的順利實施奠定基礎(chǔ)。

（2）刪除《征求意見稿》中關(guān)于“商品住宅建設(shè)應(yīng)當使用國有建設(shè)用地”的規(guī)定。中國處于城市化加速發(fā)展的階段，集體土地流轉(zhuǎn)制度的改革既應(yīng)穩(wěn)步推進，又應(yīng)具有一定的前瞻性。在推行集體建設(shè)用地的市場化有償使用時，主管部門根據(jù)市場需求作為一種臨時土地供應(yīng)政策暫時不審批商品住宅開發(fā)用地或者限制商品住宅開發(fā)用地數(shù)量是可以的，但從法律規(guī)定上對集體建設(shè)用地上的商品住宅開發(fā)完全“堵死”則既無必要亦不可行。不僅如此，“應(yīng)當使用”此種含糊的語氣不僅不利于法律的實施，也會因?qū)嵤┲械恼劭鄱袚p法律尊嚴。

（3）有條件允許宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)。將《征求意見稿》第88條第3款前段的規(guī)定改為，“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租。宅基地使用權(quán)人將其宅基地轉(zhuǎn)讓給不符合宅基地申請條件的人時，應(yīng)當補辦集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)，本集體經(jīng)濟組織在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán)。”刪去第88條第5款的規(guī)定。

4.2 對小產(chǎn)權(quán)房問題的一攬子解決方案

允許集體建設(shè)用地進行商品住宅開發(fā)和宅基地使用權(quán)有條件對外流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)村集體土地上的住房將呈現(xiàn)出與國有土地上的住房市場類似的兩種類型：一種是市場化的建立在出讓集體建設(shè)用地上的商品住宅；另一種是福利性的建立在無償撥用的宅基地上的農(nóng)村村民住宅。前一種住宅的購買對象和流轉(zhuǎn)均不受額外限制；后一種住宅的原始取得對象僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，其再次流轉(zhuǎn)的對象不受限制，但應(yīng)仿照城市已購公房上市交易的規(guī)則區(qū)分接受流轉(zhuǎn)對象而確定購買方是否需要補辦集體建設(shè)用地出讓手續(xù)并交納土地出讓金，在后一種住宅的宅基地補辦出讓手續(xù)后，將取得與商品住宅同等的地位［10］。

改革之后，城鎮(zhèn)住房需求有了合法有效的滿足渠道，農(nóng)民集體有了實現(xiàn)其土地資產(chǎn)價值的合法途徑，農(nóng)民個人也得以轉(zhuǎn)讓其閑置的宅基地上房屋，為清理農(nóng)村住房市場，疏導(dǎo)和遏制違法利用集體土地開發(fā)商品房的現(xiàn)象提供了制度前提。在宅基地上集中建設(shè)并銷售入住的小產(chǎn)權(quán)房，以及因城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民個人住宅而產(chǎn)生的小產(chǎn)權(quán)房，可以通過補辦集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)、補交稅費等方式合法化。對于在農(nóng)用地和其他集體建設(shè)用地上開發(fā)銷售的小產(chǎn)權(quán)房，則可以綜合考慮其用地違法程度、土地規(guī)劃、用地指標、是否已經(jīng)銷售入住、涉及業(yè)主類型和人數(shù)等多方面因素分別采取強制拆除、停工停售并退款、補辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地上的合法商品住宅等措施。當然，對嚴重違法的開發(fā)商和集體經(jīng)濟組織的懲處也是必不可少的。

（References）：

［1］江平.中國土地立法研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：246.

［2］丁凱.評集體建設(shè)用地入市：國土部的努力與制度障礙［N］.經(jīng)濟觀察報，2005-10-15.

［3］黃小虎.研究征地問題探索改革之路［M］.北京：中國大地出版社，2002：122.

［4］仇穎.小產(chǎn)權(quán)房“業(yè)委會”欲討名分身份尷尬難辦事［EB/OL］.http://house.ca315.com.cn/wq/20090630/160269.html，2009-06-30.

［5］王利明，尹飛，程嘯.中國物權(quán)法教程［M］.北京：人民法院出版社，2007：41-42.

［6］王衛(wèi)國，王廣華.中國土地權(quán)利的法制建設(shè)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：129.

［7］加藤雅信.日本民法學(xué)說百年史［M］.東京：三省堂，1999：100-112.

［8］孟勤國.物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯［J］.法學(xué)評論（雙月刊），2005，（4）：27

［9］劉俊.中國土地法理論研究［M］.北京：法律出版社，2006：326.

［10］宋志紅.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：169.