對(duì)規(guī)范我國國企高管薪酬的幾點(diǎn)思考

郭 婧

（中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院 北京 100862）

多年來,國企高管收入問題一直是公眾熱議的話題。我國雖然從 2002年起就開始推行國企高管年薪制,規(guī)定高管年薪不得超過職工平均工資的 12倍,但伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國企盈利的增長,這一數(shù)字早已被突破。一些金融、電信、石油、煙草等國企高管薪酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)逾過這一紅線。這種情況在 2008年表現(xiàn)得尤為明顯。2008年許多上市公司受金融危機(jī)的影響,利潤大幅下滑,但高管的薪水不降反升。尤其是國泰君安“天價(jià)薪酬”事件,引發(fā)責(zé)備聲四起,社會(huì)（尤其是股民）紛紛將道德矛頭對(duì)準(zhǔn)了國泰君安,指責(zé)國泰君安手續(xù)費(fèi)太高,大發(fā)橫財(cái)?！皣惶?君何安”的質(zhì)疑聲不絕于耳。

在國外,金融危機(jī)爆發(fā)以來,一些銀行業(yè)高管依然享受高薪的現(xiàn)象成為眾矢之的,特別是一些接受政府救助的企業(yè)仍在發(fā)放高額獎(jiǎng)金,引發(fā)輿論廣泛譴責(zé),要求限制高管薪酬的呼聲日益高漲。2009年 2月 5日,美國政府宣布了對(duì)華爾街的“限薪令”,凡是獲得政府救助的金融企業(yè),高管最高年薪不得超過50萬美元。隨后英、法、德等歐洲國家也采取了類似措施。

2009年 2月 10日,我國財(cái)政部印發(fā)了《金融類國有及國有控股企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）,民間稱之為“中國版限薪令”。據(jù)《辦法》規(guī)定,國有或國有控股的金融企業(yè)負(fù)責(zé)人最高年薪為稅前280萬元人民幣。2009年 9月 16日,經(jīng)國務(wù)院同意,人力資源和社會(huì)保障部會(huì)同中央組織部、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署、國資委等單位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見》,被民間稱之為“央企高管限薪令”?！吨笇?dǎo)意見》主要從適用范圍、規(guī)范薪酬管理的基本原則以及薪酬結(jié)構(gòu)和水平、薪酬支付、補(bǔ)充保險(xiǎn)和職務(wù)消費(fèi)、監(jiān)督管理、組織實(shí)施等方面,進(jìn)一步對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理作出了規(guī)范。然而,作為一項(xiàng)原則性指導(dǎo)意見,面對(duì)全國數(shù)百家中央企業(yè),“限薪令”是否真能掀起一場(chǎng)“限薪風(fēng)暴”?一紙“限薪令”能否平息公眾對(duì)國企高管薪酬的置疑?

一、國企高管薪酬受到公眾質(zhì)疑的根本原因

我國國企高管薪酬引起公眾質(zhì)疑,根本在于三個(gè)層面的規(guī)則制度問題,即企業(yè)治理結(jié)構(gòu)問題、要素市場(chǎng)發(fā)展問題和收入分配政策問題。

首先是企業(yè)治理結(jié)構(gòu)問題?？茖W(xué)的企業(yè)治理結(jié)構(gòu),可以有效地協(xié)調(diào)企業(yè)各方的利益關(guān)系,通過出資人、經(jīng)理人、員工的三方互相制約達(dá)到均衡。從法律意義上講,我國現(xiàn)行的公司治理結(jié)構(gòu)在委托代理和監(jiān)督方面是比較完備的。同西方現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)一樣,我國國有企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)中也存在著股東大會(huì)董事會(huì)、股東大會(huì)監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)經(jīng)理層三重委托代理關(guān)系。然而,這種近乎完備的公司治理結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中卻并未產(chǎn)生預(yù)期的效果。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)代公司制度中,委托代理關(guān)系完全是通過市場(chǎng)自由選擇形成的,它是基于自然人股東追求資產(chǎn)收益最大化的理性預(yù)期和以個(gè)人產(chǎn)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓,實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人運(yùn)營成敗的現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)與強(qiáng)制約束為基本前提。因而,股東與代理人關(guān)系的形成,可以市場(chǎng)契約形式生成無數(shù)種自由組合,且經(jīng)常處于動(dòng)態(tài)的調(diào)整與優(yōu)化狀態(tài)。但我國國有企業(yè)的委托代理關(guān)系中,國有企業(yè)的資產(chǎn)屬于“全體人民”所有,“全體人民”是企業(yè)的初始委托人,這種委托人雖然從理論上講是存在的,但實(shí)際上卻是虛擬形式,它不具備自然人股東的基本特點(diǎn)。而且國家代理也并非以一個(gè)自愿性契約為基礎(chǔ),而是以國家政權(quán)為依托,即國家無須直接獲得初始委托人的授權(quán),它可以通過頒布法令等方式獲得代理權(quán),它是一種以行政權(quán)為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性的代理關(guān)系。其次,在國企委托代理鏈中,政府既是國有資產(chǎn)的代理人,又是國有資產(chǎn)的委托人。作為代理人,他將努力使自身利益最大化,如果委托人監(jiān)督不力,他將會(huì)淡化委托人意識(shí),忽視委托人利益,而強(qiáng)化其代理人利益。作為委托人,他的目標(biāo)利益是使國有資產(chǎn)盡可能地保值增值,但由于其自身不是企業(yè)資產(chǎn)的所有者（只是受上一級(jí)委托人的委托來監(jiān)管國有企業(yè)）,也不承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任,且其大部分是拿薪水的政府官員,其工作業(yè)績與其報(bào)酬并不密切相關(guān),因而也不會(huì)有強(qiáng)烈意愿去認(rèn)真考核、監(jiān)督代理人,導(dǎo)致其對(duì)代理人監(jiān)管不足。

可見,當(dāng)前我國國有企業(yè)的委托代理關(guān)系模糊,導(dǎo)致現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)流于形式,沒有起到應(yīng)有的作用,進(jìn)而嚴(yán)重影響到企業(yè)利益相關(guān)人收入分配的公平性和科學(xué)性。反映在國企高管薪酬上,就是董事會(huì)沒有起到應(yīng)有的作用。國企高管的薪酬應(yīng)由資產(chǎn)所有者——全體國民或政府部門來確定,但實(shí)踐中代理鏈條過長導(dǎo)致所有者并不掌握企業(yè)的真實(shí)信息。理論上的“所有者控制”很容易演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)中的“內(nèi)部人控制”,而“內(nèi)部人控制”導(dǎo)致國企高管的薪酬通常是由高管自己確定的,即通過自己控制的董事會(huì)設(shè)定對(duì)自己有利的考核指標(biāo),然后自己給自己評(píng)定工作績效,最后自己給自己定薪酬標(biāo)準(zhǔn)。即使管理者因業(yè)績突出應(yīng)該獲取高額薪酬,但薪酬自行確定導(dǎo)致其高額收益面臨著“程序正義”的拷問。

其次是要素市場(chǎng)發(fā)展問題。市場(chǎng)的重要功能之一是價(jià)值發(fā)現(xiàn),職業(yè)經(jīng)理人薪酬高低要從市場(chǎng)找標(biāo)準(zhǔn)。但是國內(nèi)目前要素市場(chǎng)改革還處于起步階段,尤其是職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)根本沒有發(fā)展,高管薪酬沒有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外,一個(gè)成熟的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)能夠?qū)ζ髽I(yè)內(nèi)部經(jīng)理人員產(chǎn)生約束,降低由于經(jīng)理人的利己性和企業(yè)所有者與經(jīng)理人之間的信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)成本和逆向選擇成本。職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)可以通過一種“事后處理機(jī)制”有效地控制代理成本。如當(dāng)前的績效狀況會(huì)影響職業(yè)經(jīng)理人未來的任職機(jī)會(huì),職業(yè)經(jīng)理人員就會(huì)主動(dòng)地限制危害股東利益的自利行為。

再次是收入分配政策問題。分配政策的制定主要是考慮不同行業(yè)、地區(qū)發(fā)展的公平與效率問題,從而制定規(guī)范合理的收入分配標(biāo)準(zhǔn)和原則,重點(diǎn)是要剔除不同方面的“級(jí)差地租”問題,科學(xué)、公平的收入分配政策,可以有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,達(dá)到參與各方福利最大化。但是目前現(xiàn)行的收入分配政策在初次分配領(lǐng)域,既沒有考慮壟斷性行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的區(qū)別,也沒有考慮物質(zhì)資本、智力資本、勞動(dòng)力資本在收入分配方面的差別,在二次分配領(lǐng)域里,稅收、福利政策也沒有起到好的調(diào)節(jié)作用,導(dǎo)致社會(huì)對(duì)分配結(jié)果的質(zhì)疑是完全可以理解的。

從這幾年來公布的高管薪酬情況看,確實(shí)存在著不合理,透露出背后“游戲規(guī)則”的許多問題。這里面存在兩個(gè)不平衡,一個(gè)是壟斷性行業(yè)的高管薪酬與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的高管薪酬不平衡,壟斷性行業(yè)的高管薪酬明顯偏高,這些行業(yè)在享有國家壟斷保護(hù)的條件下,高管卻享有與國際接軌,甚至超過國際水平的薪酬收入,這明顯透露出收入分配政策的不公與蒼白。

另一個(gè)不平衡就是高管薪酬與投資人回報(bào)、員工收入之間存在著不平衡,高管薪酬與員工收入、投資人回報(bào)之間的差別越擴(kuò)越大,這勢(shì)必影響企業(yè)內(nèi)部各方的利益關(guān)系,引發(fā)矛盾和對(duì)立,最終影響企業(yè)發(fā)展。

二、“限薪令”的執(zhí)行效果有待觀察

而面對(duì)眾多的國有企業(yè),作為所有者（委托人）的國有資產(chǎn)管理部門天然地處于信息的劣勢(shì),難以低成本地觀察到國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績。進(jìn)而,政府無法與國有企業(yè)的經(jīng)營者（代理人）事前簽訂有效的激勵(lì)契約,也很難事后實(shí)施有效的監(jiān)督。同時(shí),國企經(jīng)營目標(biāo)多元性（因承受政策性負(fù)擔(dān)）,進(jìn)一步模糊了企業(yè)業(yè)績與經(jīng)營者努力之間的相關(guān)性。加之政府作為所有者的不可退出,在這種情況下,政府作為委托人制定實(shí)施整齊劃一的高管薪酬管制幾乎是不可或缺的。但是“限薪令”的執(zhí)行效果卻有待觀察,這是因?yàn)椤跋扌搅睢边€存在這樣那樣的問題。

首先,“限薪令”治標(biāo)不治本。前文的分析表明,高管薪酬問題反映了其背后的收入分配體系和政策制度問題,需要從社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)在價(jià)值創(chuàng)造的主導(dǎo)因素變化的基礎(chǔ)上,及時(shí)不斷地修改和完善法律、政策、制度,本質(zhì)上解決收入分配不公,而“限薪令”本身是一種行政管理手段,包含著對(duì)市場(chǎng)邏輯的背離,因此,“限薪令”只是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)。

應(yīng)當(dāng)看到,并非所有國企都是靠壟斷或政策溢價(jià)而獲得高額利潤的。一些國企已經(jīng)處在了較充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中,且這些企業(yè)的高管主要不是靠政策資源等傾斜,而是依靠企業(yè)家才能和創(chuàng)新精神,贏得了一定的市場(chǎng)地位。若一刀切式的限薪,對(duì)這部分企業(yè)家是不公平的,或還會(huì)扭曲先前制定的一些激勵(lì)體系。顯然,人們更關(guān)心的并不是國企高管的收入是否高于員工工資的多少倍,而是他們的高收入與他們對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)是否匹配?他們的高收入到底由誰說了算?是完全“自封”還是經(jīng)過“主人”的首肯?如果不能建立起一套以充分體現(xiàn)民意的業(yè)績考核為基礎(chǔ)、“獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)鞭策后進(jìn)”的差別薪酬管理辦法,一刀切的“限薪令”又如何承載得起民眾的殷切期待?

其次,“限薪令”具體標(biāo)準(zhǔn)模糊。此次“限薪令”雖然規(guī)定高管薪酬將被分為三塊:基本年薪、績效年薪和中長期激勵(lì)收益。其中,基本年薪與職工平均工資“相聯(lián)系”,績效年薪與實(shí)際經(jīng)營業(yè)績“密切掛鉤”,中長期激勵(lì)則可“審慎探索”。這些規(guī)定雖然用詞講究,但終究只是過于原則性的規(guī)定,不但缺少具體金額的限制性規(guī)定,也沒有公布產(chǎn)生具體標(biāo)準(zhǔn)的途徑和方法。如此原則性的規(guī)定,將在實(shí)際執(zhí)行過程如何得到有效落實(shí),守規(guī)與違規(guī)的界限又在哪里?在規(guī)范央企高管薪酬上,不僅需要有原則性的規(guī)定,更需要有可操作的具體標(biāo)準(zhǔn),以及對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行。沒有具體標(biāo)準(zhǔn),難免會(huì)任由高管“自定薪酬”,公眾也就無從監(jiān)督;有了標(biāo)準(zhǔn)卻得不到嚴(yán)格執(zhí)行,像此前“不得超過職工平均工資 12倍”的規(guī)定,一樣可以被輕易突破,也同樣缺少實(shí)質(zhì)意義。

再次,“限薪令”缺少監(jiān)管和處罰措施。此次“限薪令”雖然以變通的方式規(guī)定了高管薪酬的上限,可是,如果不加以嚴(yán)格監(jiān)管和增加處罰的力度,此次“限薪令”還是很有可能像 2002年的高管年薪制那樣被企業(yè)權(quán)力所架空。前車之鑒已經(jīng)充分說明,加強(qiáng)監(jiān)督（包括國企職工和職工大會(huì)的監(jiān)督）和是否出臺(tái)“限薪令”同樣重要,如果不重視監(jiān)督制度的建設(shè)和培養(yǎng),原本就很原則、無明細(xì)的“限薪令”也就談不上什么威懾力了。

最后,“限薪令”限薪范圍有待擴(kuò)大。此次“限薪令”僅僅針對(duì)央企,而所謂天價(jià)薪酬問題,恰恰更多出在地方國企、國有參股企業(yè)身上。有些官員在即將退休前被派到地方國企任職,以便“讓這些高級(jí)公務(wù)員得些實(shí)惠”,仍是很多地方的習(xí)慣性做法?！皬难肫笞銎稹钡母吖苄匠旯芾硪?guī)范,將如何對(duì)地方國企高管薪酬“起指導(dǎo)性作用”,尚是未知數(shù)。這些問題都亟須解決。

三、如何規(guī)范國企高管薪酬

從以上分析來看,我國的“限薪”之路不會(huì)平坦,它的政治意義要大過實(shí)際效果。如果不能回應(yīng)導(dǎo)致高管薪酬確定“權(quán)責(zé)失衡”的體制問題,則很難確保國企高管不利用“內(nèi)部人控制”地位、采用其他變通方式獲取與其經(jīng)營業(yè)績嚴(yán)重不匹配的薪酬回報(bào)。破解國企高管薪酬確定“權(quán)責(zé)失衡”這一難題,消除公眾對(duì)國企高管薪酬質(zhì)疑,至少要做好三個(gè)方面的工作。

首先,完善國企的治理機(jī)制,強(qiáng)化政府主管部門的監(jiān)管職能。

從現(xiàn)代公司治理機(jī)制的制衡機(jī)理來看,企業(yè)高管薪酬決定權(quán)應(yīng)該由企業(yè)董事會(huì)擁有。企業(yè)董事會(huì)根據(jù)薪酬委員會(huì)的建議,按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和效率的原則來具體制定高管的薪酬水平和薪酬結(jié)構(gòu)。目前我國國有企業(yè)國有股股權(quán)缺位,一股獨(dú)大,董事會(huì)的構(gòu)成、功能、程序受到上級(jí)主管單位的控制,董事會(huì)的構(gòu)成功能、程序不規(guī)范,因此董事會(huì)很難承擔(dān)起高管績效考核主體的職能,只好由國資委擔(dān)當(dāng)起這個(gè)職責(zé),負(fù)責(zé)對(duì)高管進(jìn)行績效考核。國資委作為國有資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu),很難了解每個(gè)國企的實(shí)際情況,對(duì)高管進(jìn)行科學(xué)的考核。因此,國資委作為高管績效考核的主體只是權(quán)宜之計(jì),要想提高高管績效考核的效率,國資委必須轉(zhuǎn)換角色,通過完善公司治理機(jī)制、建立高效的董事會(huì),使董事會(huì)承擔(dān)起高管績效考核的職責(zé),而政府的職責(zé)在于通過依法監(jiān)管,不斷促進(jìn)和維護(hù)企業(yè)治理機(jī)制的規(guī)范和完善,以防止企業(yè)高管薪酬增長失控,保護(hù)企業(yè)各利益相關(guān)者的權(quán)益。相反,政府如果越俎代庖,對(duì)企業(yè)高管薪酬進(jìn)行直接的數(shù)量管制,除了會(huì)造成企業(yè)高管激勵(lì)機(jī)制的進(jìn)一步扭曲,別無他益。就轉(zhuǎn)型期中國國企高管薪酬管制而言,政府出于公平偏好對(duì)改制后國企高管薪酬進(jìn)行直接管制,實(shí)質(zhì)上是把社會(huì)層面的問題強(qiáng)加到企業(yè)層面來解決。因此,為了防止當(dāng)前國企初次收入分配差距過大,遏制國企高管薪酬的過快增長,政府主管部門的根本之舉應(yīng)該是通過立法和監(jiān)管,加快推進(jìn)改制后國企公司治理機(jī)制的完善,進(jìn)而依托獨(dú)立的薪酬委員會(huì),利用企業(yè)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制,來實(shí)現(xiàn)國企高管薪酬增長的合理化和國企初次收入分配的公正透明。

其次,對(duì)國企高管實(shí)行分類管理,以實(shí)現(xiàn)國企高管身份的明晰化。

結(jié)合轉(zhuǎn)軌時(shí)期的制度環(huán)境和考慮到國有企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)的不同,國企高管的身份確定和選擇機(jī)制應(yīng)該實(shí)行二元化管理。

對(duì)于經(jīng)營性國有企業(yè),明晰和強(qiáng)化國有企業(yè)高管的現(xiàn)代職業(yè)經(jīng)理人身份,加速推進(jìn)改制的國有企業(yè)從行政性治理向經(jīng)濟(jì)型治理的轉(zhuǎn)變,并且以不斷發(fā)展的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)為依托,實(shí)現(xiàn)國企高管選擇機(jī)制的“市場(chǎng)化”。職業(yè)經(jīng)理人是現(xiàn)代企業(yè)制度兩權(quán)分離在運(yùn)行中產(chǎn)生的委托代理關(guān)系的體現(xiàn),是企業(yè)管理高度專業(yè)化的結(jié)果,也是企業(yè)管理成熟的標(biāo)志。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體內(nèi),企業(yè)高管的薪酬通常不會(huì)出現(xiàn)太大的差距以及太大的爭(zhēng)議,而我國國企高管的薪酬確定之所以進(jìn)退無據(jù)、左右為難,最主要的癥結(jié)在于國企高管的“資格確認(rèn)”存在疑問。如果國企高管不是來自行政任命,而是經(jīng)過嚴(yán)格的市場(chǎng)篩選來產(chǎn)生,那么,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不僅能夠找到高管薪酬的最合理標(biāo)準(zhǔn),更為重要的是,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠讓公眾看清楚高管是否真正具有相應(yīng)的管理能力,是否對(duì)得起高薪。

對(duì)于少數(shù)非競(jìng)爭(zhēng)性國有企業(yè),恢復(fù)和確立國有企業(yè)高管的政府官員身份與待遇,政府主管部門不僅要仍然保留對(duì)這類國企業(yè)高管的選擇權(quán),而且還要建設(shè)與完善能夠充分反映非經(jīng)營性國有企業(yè)性質(zhì)與職能的業(yè)績考核指標(biāo)體系,以強(qiáng)化政府主官部門對(duì)國企高管的選拔與行政晉升激勵(lì)。

再次,培育和發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。

職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)的培育和發(fā)展應(yīng)與國有企業(yè)制度改革、人事制度改革等各項(xiàng)配套改革同步進(jìn)行,國企改革與職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)的建立是相互影響、相互制約的。國企如果不真正實(shí)現(xiàn)政企分開,不改變經(jīng)營者的行政任命機(jī)制,就不能到職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)上公開選拔人才,職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)就難以形成。而如果沒有職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng),國企就無法根據(jù)企業(yè)的實(shí)際需要自由挑選企業(yè)經(jīng)營者,現(xiàn)代企業(yè)制度的建立就只是句空話。

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