深化項目預(yù)算管理的探討

■ 王衛(wèi)星

（江蘇工業(yè)學(xué)院，常州 213164）

2000年以來，為了建立我國公共財政預(yù)算管理體系，財政部逐步推出了部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中支付制度、政府采購制度等改革措施。為了保證這些改革措施的順利實(shí)施，相繼出臺了一系列法規(guī)、政策文件，其目的就是要建立公開、透明、規(guī)范、科學(xué)且具有約束力的、資金有來源、支出有預(yù)算、開支有標(biāo)準(zhǔn)、事后有考評的現(xiàn)代預(yù)算支出管理制度【1】。項目預(yù)算在整個部門預(yù)算中占有十分重要的地位，其管理水平直接影響了財政資金效益的發(fā)揮，全面科學(xué)的項目預(yù)算管理能夠促進(jìn)有限的財力資源得到合理配置和有效使用。因此，深入研究項目預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的各種問題，進(jìn)一步加強(qiáng)項目預(yù)算管理，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 項目預(yù)算管理的作用

項目預(yù)算是項目管理的重要組成部分，是圍繞項目啟動、計劃、執(zhí)行和收尾四個階段來確定實(shí)施一個項目投資需要的資源成本，并對項目預(yù)算實(shí)行全過程監(jiān)控的管理活動。在企業(yè)中，全面預(yù)算管理系統(tǒng)分為經(jīng)營預(yù)算和資金預(yù)算兩部分【2】，而資金預(yù)算的重要內(nèi)容是項目預(yù)算；在非營利組織中，部門預(yù)算系統(tǒng)可以分為基本預(yù)算和項目預(yù)算兩部分。由此可見，無論是在企業(yè)還是在非營利組織，項目預(yù)算都是十分重要的經(jīng)濟(jì)管理工作。特別是地質(zhì)勘探、路橋、建筑施工等項目型企業(yè)，項目預(yù)算管理更是有著舉足輕重的作用。

1.1 有利于保障國家專項資金的投向并使其發(fā)揮最大效應(yīng)

通過項目預(yù)算管理，一方面可以從宏觀上控制專項資金的投向，另一方面項目預(yù)算是確定投資額的依據(jù)，通過預(yù)算的編制和執(zhí)行，項目規(guī)?？梢缘玫奖容^好的控制，同時也有利于提高專項資金的使用效益，保證專項事業(yè)的順利開展。

1.2 有利于規(guī)范項目型企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動

預(yù)算核定了項目總經(jīng)費(fèi)或年度經(jīng)費(fèi)，項目單位需要在總?cè)蝿?wù)和總經(jīng)費(fèi)的框架內(nèi)安排單位的經(jīng)濟(jì)活動，編制工程項目的計劃，而預(yù)算是編制工程項目計劃依據(jù)；項目管理的事中控制和監(jiān)督也需要依據(jù)預(yù)算和計劃進(jìn)行；項目完成后，其事后審計和投資效果的評價要以預(yù)算為準(zhǔn)繩，這不僅是因?yàn)楹怂愕闹笜?biāo)要依據(jù)預(yù)算指標(biāo)體系來確定，更重要的是因?yàn)楹怂愕膬?nèi)容及其準(zhǔn)確性，直接依賴于預(yù)算文件的投資額。由此可見，項目預(yù)算編制的質(zhì)量越高，越有利于項目單位管理活動的順利開展。

1.3 項目預(yù)算是進(jìn)行工程項目投資包干和招投標(biāo)的依據(jù)【3】

項目管理活動聯(lián)系著組織管理者和承擔(dān)者。項目組織管理者往往通過工程承包合同將項目落實(shí)給項目承擔(dān)者完成。工程承包合同是法人之間為實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)目的，明確雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的協(xié)議書。工程預(yù)算是工程項目投資包干和招投標(biāo)工程編制標(biāo)底的依據(jù)，也是簽訂工程承包合同的重要依據(jù)。

1.4 項目預(yù)算是優(yōu)化設(shè)計方案的重要工具

通過對工程項目預(yù)算中的總造價指標(biāo)、各工程項目的造價等指標(biāo) 進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，可找出各建設(shè)項目設(shè)計方案的不足之處，有利于優(yōu)化技術(shù)設(shè)計方案，降低人力、物力和財力消耗，提高項目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

2 項目預(yù)算工作中存在的問題

項目單位在項目預(yù)算方面還存在著各種各樣的問題，歸結(jié)起來主要有思想認(rèn)識、預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行三方面的問題：

2.1 思想認(rèn)識方面的問題

不少項目型企業(yè)存在著“為預(yù)算而預(yù)算”的問題，沒有把預(yù)算管理作為衡量管理水平高低的一個標(biāo)準(zhǔn)，對編制項目預(yù)算的重要性以及如何安排和實(shí)施預(yù)算，尚缺乏深刻的理解。單位的領(lǐng)導(dǎo)往往更重視能不能落實(shí)項目和資金，而不重視預(yù)算工作；項目負(fù)責(zé)人則存在“錢多好辦事”和“有錢慢慢花”等想法【4】，主觀上希望高估冒算；技術(shù)人員則認(rèn)為自己搞好項目的技術(shù)工作就行了，預(yù)算主要是財務(wù)部門和預(yù)算員的事情，對預(yù)算工作重視不夠。

2.2 預(yù)算編制方面的問題

2.2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理不到位

項目預(yù)算需要完善的基礎(chǔ)資料作依據(jù)，但是實(shí)際工作中不少單位不重視原始資料的積累，如有些單位在項目施工過程中未能很好地開展原始統(tǒng)計資料的積累和管理工作，所進(jìn)行的統(tǒng)計分析往往局限于給上級編報統(tǒng)計報表的要求，沒有對實(shí)際工作中存在的問題進(jìn)行深入分析，提出改進(jìn)意見，無法為編制預(yù)算、指導(dǎo)生產(chǎn)提供相應(yīng)的統(tǒng)計資料【5】。

2.2.2 預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

編制項目預(yù)算需要有明確的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，但是在實(shí)際中有些單位沒有完整系統(tǒng)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，有些單位的預(yù)算文件不夠科學(xué)，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)不甚合理。特別以方法研究與軟件開發(fā)等腦力勞動為主的項目預(yù)算更缺乏科學(xué)依據(jù)，這類項目直接的材料消耗少，主要是勞務(wù)類消耗，但依據(jù)現(xiàn)有的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很難把這部分預(yù)算做足。

2.2.3 預(yù)算編制準(zhǔn)備不充分【6】

目前, 財政資金支持的項目預(yù)算從布置到提交，往往時間很短。單位在編制預(yù)算時如果沒有提前準(zhǔn)備，就很難做仔細(xì)，沒有時間下基層調(diào)研, 也沒有時間對項目預(yù)算進(jìn)行必要的、規(guī)范的研究與論證，這樣編制的項目預(yù)算難免缺乏科學(xué)性。

2.2.4 預(yù)算編制方法模式化

采用什么方法編制預(yù)算，對預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響。目前多數(shù)項目承擔(dān)單位還采用增量或減量預(yù)算編制方法，為了編制簡便和避免產(chǎn)生新的矛盾，在方法上因循守舊，不愿創(chuàng)新，“零基預(yù)算”法很難落到實(shí)處。在預(yù)算編制過程中只注重預(yù)算數(shù)額, 不關(guān)心合理性、效益性, 致使?fàn)庬椖?、爭資金的現(xiàn)象時有發(fā)生, 削弱了預(yù)算管理的作用。

2.2.5 預(yù)算編制與技術(shù)脫節(jié)

目前的項目預(yù)算工作通常是由單位具有預(yù)算資格的預(yù)算員或財務(wù)人員來完成，但他們往往不是十分了解項目的實(shí)際工作內(nèi)容及所需的實(shí)際支出，也不了解項目的各項間接費(fèi)用的支出情況；而項目負(fù)責(zé)人和項目技術(shù)人員又沒有參加到預(yù)算編制中，這樣編制出的預(yù)算可行性不夠，給以后的預(yù)算執(zhí)行和管理帶來了困難。

2.3 預(yù)算執(zhí)行方面的問題

2.3.1 項目經(jīng)費(fèi)下達(dá)較晚

項目預(yù)算經(jīng)費(fèi)往往下達(dá)得比較晚，在一定程度上影響了項目的執(zhí)行。實(shí)際工作中專項預(yù)算通常要到下半年才能下達(dá)，因此上半年新上的項目往往由于資金不到位無法及時開展工作，而下半年預(yù)算資金到位后又要突擊安排經(jīng)費(fèi)的使用，有些野外項目可能錯過了最佳工作期，影響了預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算任務(wù)的完成。

2.3.2 組織機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)

一切先進(jìn)的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)用都必須通過特定的組織機(jī)構(gòu)才能取得實(shí)效。但是目前項目型企業(yè)普遍存在組織機(jī)構(gòu)管理層與勞務(wù)層分離，兩者各司其職，缺乏必要的連接紐帶，造成企業(yè)總預(yù)算與各工程處子預(yù)算的編制各自為政，預(yù)算編制偏差較大，預(yù)算執(zhí)行時又缺乏有效的溝通，影響了預(yù)算的執(zhí)行效果。

2.3.3 信息化進(jìn)程參差不齊

大型項目型企業(yè)，特別是集團(tuán)公司往往有多個分散項目，一家企業(yè)的施工項目可能遍布全國各地，甚至跨出國門；施工項目又有不少處于偏僻地區(qū)，遠(yuǎn)離集團(tuán)總部，物流管理環(huán)境相對復(fù)雜，管理平臺不易建立。這些特點(diǎn)造成了預(yù)算執(zhí)行信息收集得不充分、不及時、不全面。調(diào)查顯示，傳統(tǒng)建設(shè)工程項目中2/3的問題與信息交流有關(guān)；建設(shè)項目中10%～33%的成本增加與信息交流問題有關(guān)【7】。多數(shù)項目承擔(dān)企業(yè)的信息化程度還比較低，甚至有部分企業(yè)還依靠手工或比較低層次的計算機(jī)應(yīng)用階段，預(yù)算管理信息基礎(chǔ)平臺水平不高。

2.3.4考核機(jī)制不健全

情況考核流于形式，沒有建立完善的激勵機(jī)制，未能發(fā)揮好預(yù)算管理的作用；也有一些企業(yè)的考核過于注重預(yù)算費(fèi)用節(jié)約額，片面地認(rèn)為實(shí)施預(yù)算管理，就是對費(fèi)用支出實(shí)行控制。在這種指導(dǎo)思想下，很多單位出臺了費(fèi)用超支或節(jié)約獎懲辦法，這有可能導(dǎo)致一些項目組為了節(jié)約費(fèi)用取得獎勵而過分縮減投入，影響項目的建設(shè)質(zhì)量，這顯然與實(shí)施項目預(yù)算控制的目的相悖。

3 深化項目預(yù)算管理的對策

3.1 轉(zhuǎn)變管理觀念，重視預(yù)算工作

單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視項目預(yù)算工作是提高項目預(yù)算管理水平的關(guān)鍵；同時還需要樹立全員參與預(yù)算的觀念，技術(shù)人員應(yīng)該將預(yù)算工作當(dāng)成自己工作的一部分，要與財務(wù)人員或預(yù)算編制人員緊密結(jié)合，這樣才能有效提高項目預(yù)算的管理質(zhì)量。

3.2 健全管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織協(xié)調(diào)

預(yù)算管理是一種綜合管理，需要多層次、多部門的分工與協(xié)作。企業(yè)要把預(yù)算管理工作同會計核算、成本管理、資金管理等工作有機(jī)結(jié)合起來，預(yù)算人員要與技術(shù)部門及財務(wù)會計核算部門協(xié)同配合、密切協(xié)作，提高預(yù)算編制的質(zhì)量。項目型企業(yè)應(yīng)有預(yù)算管理組織和預(yù)算執(zhí)行組織兩個層面。一方面應(yīng)在總部層面設(shè)立專門的預(yù)算管理委員會，負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、審定、協(xié)調(diào)、調(diào)整和反饋，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)平衡各職能部門的工作。另一方面應(yīng)以各個項目為基礎(chǔ)建立預(yù)算執(zhí)行組織。預(yù)算機(jī)構(gòu)與各部門要職責(zé)分明，保持信息反饋渠道暢通，在預(yù)算執(zhí)行過程中遇到問題要積極研究、及時解決。

3.3 重視隊伍建設(shè)，提升業(yè)務(wù)水平

為搞好項目預(yù)算管理，需要有一支具有專門知識與業(yè)務(wù)能力、熟悉項目內(nèi)容、適應(yīng)工作要求的財務(wù)管理人員隊伍的支撐，這是當(dāng)前項目預(yù)算管理的客觀要求。有條件的單位可以采取引進(jìn)人才和培訓(xùn)相結(jié)合的方式，提高預(yù)算人員的整體素質(zhì)。培訓(xùn)內(nèi)容要系統(tǒng)化，培訓(xùn)安排要經(jīng)?；赃m應(yīng)預(yù)算管理動態(tài)性發(fā)展的要求。

3.4 更新管理模式，提高信息化水平

企業(yè)要根據(jù)預(yù)算目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和自身的特點(diǎn)，建立起符合現(xiàn)代化管理要求的預(yù)算編制工作程序和管理模式。要建立先進(jìn)的預(yù)算編制方法體系，并積極推進(jìn)預(yù)算管理的信息化水平。項目型單位，特別是大型企業(yè)要充分利用計算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)平臺，開發(fā)或引進(jìn)先進(jìn)的預(yù)算管理系統(tǒng)，建立項目預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，使項目預(yù)算的編制和執(zhí)行管理建立在更高的平臺上，逐步實(shí)現(xiàn)項目預(yù)算編制和審查計算機(jī)化、審批部門與承擔(dān)部門遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)化。

3.5 硬化預(yù)算基礎(chǔ)，統(tǒng)一預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)

項目型企業(yè)應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，抽調(diào)專門人員根據(jù)自身工作的特點(diǎn)編制或修訂預(yù)算定額，并注意保持定額的先進(jìn)性和科學(xué)性。上級主管部門也應(yīng)該充分重視預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的建立，在行業(yè)或總部的預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)框架體系下，企業(yè)還應(yīng)該結(jié)合自身情況完善自己的內(nèi)部預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)文件。并且要建立和完善原始資料的搜集和積累工作制度，為項目預(yù)算的編制提供比較充足的現(xiàn)實(shí)資料依據(jù)。

3.6 實(shí)行績效考核，提高資金效益

通過對工程項目預(yù)算進(jìn)行分析與考核，可以隨時發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，實(shí)行過程控制。根據(jù)績效評價結(jié)果，及時總結(jié)資金預(yù)算和項目管理經(jīng)驗(yàn)，完善管理辦法，控制財務(wù)風(fēng)險，充分發(fā)揮資金的使用效益，提高預(yù)算管理水平。要切實(shí)加強(qiáng)項目資金監(jiān)管，首先，應(yīng)該有專門的考核機(jī)構(gòu)和人員，或是充分發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)審計的力量, 把對項目資金管理的事前事中事后監(jiān)督、日常檢查和重點(diǎn)檢查有機(jī)結(jié)合起來, 逐步形成有效的資金監(jiān)督檢查機(jī)制。其次，還需要明確責(zé)任,把項目預(yù)算執(zhí)行情況列入單位年度目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容。再次，要獎罰分明。對資金使用規(guī)范、效益好的單位, 要有激勵措施；對項目資金使用不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行不到位的單位，則要有懲處辦法，并要排除干擾落到實(shí)處。

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