我國(guó)《土地管理法》成長(zhǎng)歷程及修改完善

■ 曹獻(xiàn)珍/黃 潔

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京，101149）

1 我國(guó)《土地管理法》的制定

1.1 我國(guó)《土地管理法》制定的背景

20世紀(jì)80年代，我國(guó)開啟了一個(gè)改革開放的新時(shí)代，生產(chǎn)力的釋放，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，城市擴(kuò)張、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建房，哪一樣都在占用土地，建設(shè)的規(guī)模迅速擴(kuò)大，大量耕地被占用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建房亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象極為突出，許多地方耕地大量減少，有的省一年減少一個(gè)中等縣的耕地面積，有的城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民幾乎已無(wú)地可種。在這種情況下我國(guó)尚沒有一部專門的、完整的土地管理法，沒有統(tǒng)一完整的土地管理體系，行政管理城鄉(xiāng)分立、多頭行使，政出多門，職責(zé)不清，土地資源家底不清，土地權(quán)屬混亂，糾紛頻繁。正是在這樣的大背景下，如何加強(qiáng)土地管理、保護(hù)有限的耕地引起了最高決策層的重視。

1.2 《土地管理法》的制定和頒布實(shí)施

1986年6月第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過并頒布了《土地管理法》。這是新中國(guó)成立后，我國(guó)頒布的第一部關(guān)于土地資源管理、全面調(diào)整土地關(guān)系的法律。

第一部《土地管理法》共包括86條，分別從土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等幾個(gè)方面做出了規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返念C布實(shí)施是我國(guó)土地管理工作的重大轉(zhuǎn)折和管理體制的根本性改革，標(biāo)志著我國(guó)土地管理工作開始納入依法管理的軌道，從而從根本上開創(chuàng)了我國(guó)土地管理事業(yè)的新紀(jì)元。

我國(guó)《土地管理法》自1986年頒布實(shí)施以來(lái)，先后進(jìn)行過數(shù)次修改?！锻恋毓芾矸ā返男薷倪^程也是我國(guó)土地法律框架不斷健全、土地管理制度不斷完善、土地管理法制程度不斷提高的過程。

2 《土地管理法》的修訂歷程

2.1 土地管理步入市場(chǎng)化的改革

20世紀(jì)80年代中后期是一個(gè)思想解放、大膽改革的時(shí)代，人們開始反省計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端，開始熱議商品經(jīng)濟(jì)甚至是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，很快人們就發(fā)現(xiàn)剛剛誕生一兩年的《土地管理法》存在著歷史局限性，面臨著重大修改的任務(wù)。土地是財(cái)富之母，但在一味強(qiáng)調(diào)公有公用的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地成了“免費(fèi)的午餐”，在無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的配置制度下劃撥使用，失去了應(yīng)有的資產(chǎn)特性。新設(shè)立的國(guó)家土地管理局，很早就開始醞釀土地使用制度的改革。實(shí)踐走在了法律的前面，在深圳首先以協(xié)議的形式有償出讓國(guó)有土地使用權(quán)之后，全國(guó)各地爭(zhēng)相效仿。1988年4月，就在《土地管理法》正式實(shí)施的第十六個(gè)月，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過了《憲法修正案》，根據(jù)修正案，刪去了《憲法》第十條第四 款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時(shí)在該條款中增加了 “土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。1988年12月29日《土地管理法》在頒布兩年之后，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議根據(jù)憲法修正案通過了關(guān)于修改《土地管理法》的決定，刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”等內(nèi)容。

這次《土地管理法》的修改，推動(dòng)了我國(guó)土地使用制度改革。我國(guó)的土地資產(chǎn)管理終于步入了市場(chǎng)化的軌道，土地開始成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型歷程中的重要角色，釋放了巨大的經(jīng)濟(jì)能量。

2.2 加強(qiáng)土地管理、保護(hù)耕地的改革

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了亂占濫用耕地的情況。我國(guó)人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我國(guó)的基本國(guó)策，在快速發(fā)展的實(shí)踐面前，1988年修改的《土地管理法》還是明顯不能適應(yīng)加強(qiáng)土地管理尤其是保護(hù)耕地的需要，《土地管理法》再次顯現(xiàn)出它的局限性，再次修改也由此提上了土地管理決策層的議事日程。

1998年8月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂并通過《土地管理法》（1999年1月1日施行）。這次修訂，不是對(duì)個(gè)別條文的變動(dòng)，而是對(duì)土地管理方式和土地利用方式進(jìn)行了重大變革，從立法思想上，實(shí)現(xiàn)了從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主到保護(hù)耕地為主；在土地管理方式上，實(shí)現(xiàn)了從分級(jí)限額審批制度到用途管制制度的轉(zhuǎn)變；首次以立法形式確定了土地基本國(guó)策，明確強(qiáng)調(diào)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”。

2.3 保護(hù)農(nóng)民利益的改革

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，用地需求再次盲目擴(kuò)張。地方政府低價(jià)出讓土地、圈占土地，各類開發(fā)區(qū)遍地開花，政府或政府部門土地違法案件仍居高不下。我國(guó)耕地?cái)?shù)量迅速減少。隨著耕地被大量征用，現(xiàn)行的征地制度，在很大程度上忽視了農(nóng)民的利益，已不能適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理安置補(bǔ)償?shù)男枨螅糠质У剞r(nóng)民成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”，生活水平下降。

2004年8月28日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議隨之對(duì)《土地管理法》作了適憲性修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。2004年10月21日，針對(duì)一些地方耕地被大量占用、在征地中農(nóng)民利益受到損害等問題，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。這是新時(shí)期加強(qiáng)土地管理工作的綱領(lǐng)性文件，為今后的《土地管理法》修改提出了許多指導(dǎo)性原則。與此同時(shí)，各種實(shí)踐性的探索一直在積極地進(jìn)行當(dāng)中，如征地制度改革，早在2001年，國(guó)土資源部就啟動(dòng)了有關(guān)征地制度改革的試點(diǎn)工作；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，各地的制度創(chuàng)新實(shí)踐從來(lái)就沒有間斷過。

3《土地管理法》仍需不斷修改和完善

3.1 當(dāng)前《土地管理法》實(shí)施過程中出現(xiàn)的主要問題

（1）在土地利用總體規(guī)劃方面，存在上一輪規(guī)劃由于修編時(shí)間短、科學(xué)論證不足等問題，導(dǎo)致規(guī)劃的空間管制作用沒有真正發(fā)揮，規(guī)劃調(diào)整頻繁，隨意性強(qiáng)；土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃等其他專項(xiàng)規(guī)劃制約不夠，由于城市規(guī)劃等與土地利用總體規(guī)劃編制周期的不一致，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃很難制約城市規(guī)模的擴(kuò)展。

（2）在耕地保護(hù)方面，問題主要包括：一是如何正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系問題；二是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕在一定程度上影響了耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有些地方只簡(jiǎn)單實(shí)現(xiàn)“數(shù)量”平衡，新補(bǔ)充耕地質(zhì)量差、數(shù)量不足。

（3）在土地產(chǎn)權(quán)制度方面，土地所有權(quán)不明晰，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清。農(nóng)村土地問題實(shí)際上是土地產(chǎn)權(quán)問題的縮影和具體表現(xiàn)，歸根到底是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善造成的。如農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)問題，是作為鄉(xiāng)、村、組三級(jí)土地所有權(quán)主體不明確，甚至是錯(cuò)位，造成土地使用權(quán)不穩(wěn)定甚至是頻繁調(diào)整、調(diào)撥；征地補(bǔ)償問題，實(shí)際上是土地收益權(quán)無(wú)法得到體現(xiàn)，同時(shí)所有權(quán)主體不明確造成的；權(quán)屬糾紛問題，更是土地權(quán)利確定不清，歷史遺留問題造成的；宅基地問題，是農(nóng)民不能正確認(rèn)識(shí)土地所有權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系，濫用發(fā)展權(quán)造成的。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，不利于對(duì)土地權(quán)利人的保護(hù)，不利于保護(hù)耕地，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。

(4)在土地征用方面的主要問題：一是征地補(bǔ)償過低，現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償方式是按照土地原有的用途進(jìn)行補(bǔ)償。實(shí)際上，農(nóng)用土地 一旦轉(zhuǎn)成建設(shè)用地以后，其價(jià)格就會(huì)很快上漲，依現(xiàn)行補(bǔ)償方式，農(nóng)民是拿不到上漲的那部分土地價(jià)格的?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償規(guī)定主要是基于農(nóng)地的生產(chǎn)功能進(jìn)行部分補(bǔ)償，社會(huì)保障功能的補(bǔ)償嚴(yán)重不足。二是“公共利益”無(wú)限擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)性用地采取征用方式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定進(jìn)行征地，但對(duì)于公共利益的界定，《土地管理法》沒有進(jìn)一步進(jìn)行闡釋。征地成了各類項(xiàng)目取得新增建設(shè)用地的惟一途徑，即國(guó)家、企業(yè)、單位和個(gè)人甚至外商，不論何種投資主體搞建設(shè)，均征用農(nóng)民集體的土地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“公共利益”這個(gè)范圍。而且，客觀上將“公共利益”的需要從公共設(shè)施、公益事業(yè)等擴(kuò)大到了包括非公共利益性質(zhì)建設(shè)在內(nèi)的所有用地項(xiàng)目。

3.2 進(jìn)一步完善《土地管理法》的建議

(1)我國(guó)土地利用總體規(guī)劃法律制度雖已經(jīng)過實(shí)踐而建立，但尚待不斷發(fā)展完善。土地利用總體規(guī)劃法律制度未來(lái)的研究重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面：強(qiáng)化規(guī)劃法律意識(shí)，重構(gòu)規(guī)劃模式；制定動(dòng)態(tài)規(guī)劃，注重系統(tǒng)方法；突出詳細(xì)規(guī)劃，保證規(guī)劃實(shí)施；引入新的理論方法，充實(shí)新的規(guī)劃法制內(nèi)容。為了實(shí)施規(guī)劃規(guī)范管理，還應(yīng)該建立以下土地規(guī)劃管理的法律機(jī)制：規(guī)劃公示制度：把規(guī)劃內(nèi)容特別是土地用途管制內(nèi)容以各種方式向公眾公布，讓公眾了解土地的規(guī)劃用途，自覺地按規(guī)劃用途來(lái)合理利用土地。規(guī)劃審核許可證制度：在項(xiàng)目選址時(shí)按規(guī)劃用途來(lái)管制用地，用地者要按規(guī)劃用途來(lái)使用。規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度：經(jīng)常對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，了解規(guī)劃的實(shí)施情況。

（2）建立耕地保護(hù)的新機(jī)制。在耕地保護(hù)方面，需要進(jìn)一步研究如何強(qiáng)化地方政府耕地保護(hù)責(zé)任、從體制機(jī)制上解決土地違法問題產(chǎn)生的原動(dòng)力，如何改革干部政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和完善財(cái)稅政策。在審批制度上,迫切需要研究解決中央和省級(jí)政府審批過多、監(jiān)管不足的問題。

（3）進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)制度。目前，新一輪的《土地管理法》的修訂正在進(jìn)行之中，最核心的改革是在農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度上的改革。土地產(chǎn)權(quán)制度仍存在不足，尤其是土地產(chǎn)權(quán)主體法律界定過于籠統(tǒng)、模糊不清。首先，國(guó)家土地所有權(quán)雖然是一種完整意義上的所有權(quán)，它對(duì)土地有占有、使用、收益和處分的權(quán)能。但究竟誰(shuí)代表國(guó)家行使土地所有權(quán)，《土地管理法》第二條規(guī)定：“國(guó)家所有土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，如此，國(guó)有土地所有權(quán)主體名義上是國(guó)務(wù)院，而實(shí)際上是市、縣級(jí)政府，中央和省兩級(jí)政府難以行使城市土地使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。其產(chǎn)生的弊端，一是與現(xiàn)有財(cái)稅體制存在矛盾，二是不利于耕地保護(hù)，三是不利于節(jié)約用地和土地優(yōu)化配置。應(yīng)該借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)都在各級(jí)政府之間做明確的劃分。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)應(yīng)從有利于保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，有利于保護(hù)耕地，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，進(jìn)一步明晰土地所有權(quán)，規(guī)范土地使用權(quán)，保證土地收益權(quán)，控制土地發(fā)展權(quán)。

（4）完善征地制度。征地法律關(guān)系在本質(zhì)上反映了行政（縱向）與民事（橫向）兩類法律關(guān)系。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)目前征地立法一般都是以縱向“管理”方面為主，向行政權(quán)利傾斜。這些年來(lái)，征地的行政關(guān)系立法得到了強(qiáng)化，但以橫向方面即征地民事關(guān)系調(diào)整的立法形成諸多空白，征地制度存在的問題還與農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確有關(guān)。建議：建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度，尤其是農(nóng)村土地的利益分配問題；嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，嚴(yán)格控制征地規(guī)模。

《土地管理法》的修改不可在朝夕之間急于求成，而是謀定而后動(dòng)，先廣泛調(diào)研摸透情況，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)管理制度的建設(shè)?！锻恋毓芾矸ā返拿恳淮涡薷?，都代表著一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，標(biāo)示其不斷成長(zhǎng)和完善的過程，并使我國(guó)的土地管理事業(yè)在法制的軌道上提升一步。

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