推進(jìn)中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理工作對(duì)策研究

高世昌

（國(guó)土資源部土地整理中心，北京100035）

推進(jìn)中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理工作對(duì)策研究

高世昌

（國(guó)土資源部土地整理中心，北京100035）

研究目的：全面提升中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理工作管理水平和投資績(jī)效，切實(shí)發(fā)揮土地開(kāi)發(fā)整理對(duì)保發(fā)展用地和保耕地紅線的支撐作用，逐步推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)整理成為國(guó)家戰(zhàn)略。研究方法：文獻(xiàn)分析法。研究結(jié)果：在全面總結(jié)10年來(lái)中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理工作的基礎(chǔ)上，分析土地開(kāi)發(fā)整理工作存在的問(wèn)題。研究結(jié)論：提出開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理戰(zhàn)略研究、改進(jìn)管理模式、推進(jìn)體制改革、加強(qiáng)權(quán)屬管理和基礎(chǔ)理論研究的政策措施。

土地資源；土地開(kāi)發(fā)整理；發(fā)展對(duì)策

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段，國(guó)土資源管理工作面臨著“保發(fā)展和保紅線”的雙重壓力。這既賦予了土地開(kāi)發(fā)整理工作特殊的使命，又給土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇。本文在深入分析土地開(kāi)發(fā)整理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對(duì)存在的問(wèn)題，提出進(jìn)一步推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作的有關(guān)對(duì)策。

1 國(guó)內(nèi)外土地開(kāi)發(fā)整理研究進(jìn)展

“土地整理”一詞最早問(wèn)世于德國(guó)，首次出現(xiàn)在1886年巴伐利亞王國(guó)的法律中。隨后土地整理在法國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、日本和中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家或地區(qū)迅速發(fā)展，成為世界上許多國(guó)家或地區(qū)解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中土地利用問(wèn)題的一項(xiàng)重要措施。中國(guó)土地整理的歷史可以追溯到公元前1066年西周時(shí)期的井田制[1]，但現(xiàn)行法律意義上的土地整理，則是針對(duì)中國(guó)人多地少的基本國(guó)情，在借鑒國(guó)外土地整理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于20世紀(jì)末才開(kāi)始的[2]。1997年，土地整理的概念第一次正式寫(xiě)入中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)”。1999年，土地整理寫(xiě)進(jìn)修訂后的《土地管理法》中，明確提出“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。不同國(guó)家和地區(qū)以及同一國(guó)家的不同發(fā)展階段，土地整理的稱謂不一，整理的側(cè)重點(diǎn)有所不同，程序也不盡一致，但從本質(zhì)上都體現(xiàn)了對(duì)土地利用布局的調(diào)整和土地利用現(xiàn)狀的治理。中國(guó)土地整理的稱謂也處于不斷調(diào)整中，目前在不同的場(chǎng)合，稱為土地整理、土地開(kāi)發(fā)整理、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)、土地整治，其內(nèi)涵由最初的農(nóng)地整理逐步發(fā)展到村莊整理和城市建設(shè)用地整理，整理目標(biāo)從單純的增加耕地面積發(fā)展到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展等，本文統(tǒng)稱土地開(kāi)發(fā)整理。

國(guó)外開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理研究歷史較早，相關(guān)研究成果豐富，在土地開(kāi)發(fā)整理法制建設(shè)、整理目標(biāo)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金來(lái)源、權(quán)屬調(diào)整、公眾參與、權(quán)益維護(hù)等方面都有較為系統(tǒng)的研究。如俄國(guó)在1779年就建立了土地管理學(xué)校，土地整理相關(guān)研究一直延續(xù)至今。聯(lián)邦德國(guó)在1953年制訂頒布了第一部《土地整理法》。中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理研究起步較晚，學(xué)術(shù)研究集中在5個(gè)方面：一是土地開(kāi)發(fā)整理運(yùn)作程序研究。嚴(yán)金明、葉艷妹、李展等學(xué)者在總結(jié)安徽阜南、江蘇吳江和浙江奉化等地土地開(kāi)發(fā)整理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了土地開(kāi)發(fā)整理運(yùn)作應(yīng)遵循準(zhǔn)備工作和確定整理區(qū)域、土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)、審批和組織實(shí)施、檢查和竣工驗(yàn)收4個(gè)程序[3-5]。鄭擁軍在前三位學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，增加了權(quán)屬確認(rèn)程序[6]。二是土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理研究。余振國(guó)和吳次芳根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論、契約理論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)制理論，提出中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整機(jī)制的基本理論框架，包括權(quán)屬界定、產(chǎn)權(quán)信息披露、權(quán)屬調(diào)整制度環(huán)境營(yíng)造和權(quán)屬調(diào)整運(yùn)作機(jī)制等[7]。周友新認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)整理核心是權(quán)屬調(diào)整，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的土地開(kāi)發(fā)整理產(chǎn)權(quán)調(diào)整與利益分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方面積極性[8]。三是土地開(kāi)發(fā)整理公眾參與研究。徐雪林將公眾參與理論引入中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施監(jiān)督管理和權(quán)屬管理工作中，逐步形成了土地開(kāi)發(fā)整理公眾參與的政策主張[9]。四是土地開(kāi)發(fā)整理質(zhì)量評(píng)價(jià)方法研究。目前土地質(zhì)量評(píng)價(jià)方法仍處于探索階段，沒(méi)有建立一套較為科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。四川省和新疆維吾爾自治區(qū)土地整理機(jī)構(gòu)創(chuàng)建了“畝產(chǎn)量+距離因素”綜合評(píng)價(jià)土地質(zhì)量方法；湖南省土地整理中心采用專家方法，擬定10個(gè)因素，賦予權(quán)重進(jìn)行土地質(zhì)量評(píng)估，但在實(shí)際工作中難以推廣運(yùn)用。德國(guó)是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)樣地確定待評(píng)價(jià)土地的價(jià)值，運(yùn)用等值的概念、遵循市場(chǎng)原則實(shí)現(xiàn)土地交換[10]，確保了評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性。五是相關(guān)研究。有的學(xué)者從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)角度，提出了土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理應(yīng)與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合的政策建議[11]。有的學(xué)者認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)整理理論需要借助系統(tǒng)理論、景觀生態(tài)學(xué)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論等各相關(guān)學(xué)科的前沿知識(shí)，指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)整理實(shí)踐，并進(jìn)行了深入研究[12]。

2 中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理實(shí)踐

2.1 深化了對(duì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)

經(jīng)過(guò)10年的探索與實(shí)踐，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)逐步認(rèn)識(shí)到土地開(kāi)發(fā)整理是一個(gè)開(kāi)放行業(yè)，土地開(kāi)發(fā)整理工作涉及農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通等多個(gè)部門(mén)，需要各部門(mén)的支持與配合，國(guó)土資源部門(mén)不能“關(guān)起門(mén)”來(lái)搞土地開(kāi)發(fā)整理，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方各級(jí)政府在土地開(kāi)發(fā)整理工作中的主導(dǎo)作用。2006年11月，國(guó)家改變了中央分成新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱新增費(fèi)）的分配方式，將資金和項(xiàng)目管理責(zé)任落到了省級(jí)國(guó)土和財(cái)政部門(mén)，以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性；2007年6月，在第15期國(guó)土資源管理市長(zhǎng)研究班上，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元提出了“國(guó)家監(jiān)管、省級(jí)負(fù)總責(zé)”的土地開(kāi)發(fā)整理管理思路；2008年9月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作的通知》，明確提出“縱向上實(shí)行部級(jí)監(jiān)管、省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣人民政府組織實(shí)施的管理制度；橫向上實(shí)行政府主導(dǎo)、國(guó)土資源部門(mén)牽頭、相關(guān)部門(mén)配合、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)介入、農(nóng)民參與的管理制度，落實(shí)共同責(zé)任”。這些政策的出臺(tái)表明國(guó)家行政主管部門(mén)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)律認(rèn)識(shí)逐步深化，新型土地開(kāi)發(fā)整理管理模式逐步確立。

2.2 實(shí)施了漸進(jìn)性的管理方式改革

10年來(lái)，中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理運(yùn)作方式經(jīng)歷了5次較大的調(diào)整，完成了國(guó)家放權(quán)、地方承擔(dān)主要責(zé)任的改革歷程。一是項(xiàng)目法人下移。2001年，首批國(guó)家投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目法人為國(guó)土資源部土地整理中心（以下簡(jiǎn)稱部中心），2003年將項(xiàng)目法人和項(xiàng)目實(shí)施管理工作逐步移交給項(xiàng)目所在地的省、市、縣土地整理機(jī)構(gòu)（以下分別簡(jiǎn)稱省、市、縣中心）承擔(dān)，目前全國(guó)項(xiàng)目法人絕大多數(shù)為縣中心。二是項(xiàng)目驗(yàn)收權(quán)下放。2005年2月，國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理工作的通知》，明確規(guī)定省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)“開(kāi)展項(xiàng)目竣工驗(yàn)收”。三是項(xiàng)目審批權(quán)下放。2006年11月后，國(guó)家不再負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)審批，由省級(jí)國(guó)土和財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批和預(yù)算下達(dá)。四是資金支付方式逐步統(tǒng)一。為了保障中央新增費(fèi)的使用規(guī)范，國(guó)家將多渠道、多部門(mén)支付資金方式逐步調(diào)整為縣級(jí)財(cái)政集中支付。五是項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更審批權(quán)分級(jí)下放。由于設(shè)計(jì)變更審批的復(fù)雜性和特殊性，設(shè)計(jì)變更審批權(quán)交給了地方各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)。

2.3 奠定了支撐事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)

10年來(lái)，中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理工作由點(diǎn)到面、由小到大，逐步形成了政策比較明確、制度比較健全、投入長(zhǎng)期穩(wěn)定、隊(duì)伍不斷壯大、事業(yè)健康發(fā)展的良好局面。截至2008年1月，全國(guó)土地整理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員達(dá)到10861人；編制了《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃》，出臺(tái)了涉及項(xiàng)目管理、資金管理、實(shí)施管理、權(quán)屬管理、竣工驗(yàn)收等30多項(xiàng)政策，頒布了土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程、設(shè)計(jì)規(guī)范、項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程等多個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；開(kāi)展了涉及耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、資源評(píng)價(jià)等多個(gè)領(lǐng)域70多項(xiàng)專題研究；編寫(xiě)出版了近450萬(wàn)字的技術(shù)培訓(xùn)教材，全國(guó)31個(gè)省（市、區(qū)）（不含港、澳、臺(tái)）近萬(wàn)人次接受了技術(shù)培訓(xùn)；與10多個(gè)國(guó)際組織和國(guó)家建立起土地開(kāi)發(fā)整理技術(shù)交流與合作關(guān)系。

3 中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理面臨的困難

3.1 土地開(kāi)發(fā)整理工作宏觀統(tǒng)籌有待加強(qiáng)

一是土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)發(fā)展方向與目標(biāo)亟需深入研究。10年來(lái)，中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理工作雖然頒布了《土地開(kāi)發(fā)整理?xiàng)l例》，并在《關(guān)于適應(yīng)新形勢(shì)切實(shí)搞好土地開(kāi)發(fā)整理有關(guān)工作的通知》中提出了土地開(kāi)發(fā)整理應(yīng)搞好4個(gè)結(jié)合，制定了多項(xiàng)加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理工作的政策，但這些政策都是圍繞中央分成新增費(fèi)運(yùn)作而開(kāi)展的，對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)全面發(fā)展的探索有限，特別是土地開(kāi)發(fā)整理目標(biāo)如何與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段相適應(yīng)的研究不足，土地開(kāi)發(fā)整理的初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)目標(biāo)有待明確，土地開(kāi)發(fā)整理內(nèi)涵有待進(jìn)一步拓展。10年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理內(nèi)涵了解不夠，甚至將土地開(kāi)發(fā)整理等同于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)或農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。二是土地開(kāi)發(fā)整理“工作抓手”設(shè)計(jì)亟待謀劃。在中央分成新增費(fèi)分配方式改革后，土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)監(jiān)管體制未能及時(shí)建立。對(duì)法律和政策規(guī)定的新增費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的土地出讓金收入部分（以下簡(jiǎn)稱出讓金）和土地復(fù)墾費(fèi)4類專項(xiàng)資金的使用管理等未能進(jìn)行全面監(jiān)管，存在底數(shù)不清、績(jī)效不明等問(wèn)題。三是土地開(kāi)發(fā)整理地位和影響力亟待提升。

3.2 地方政府開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理積極性亟待提高

一是土地開(kāi)發(fā)整理與農(nóng)村發(fā)展有機(jī)結(jié)合亟待加強(qiáng)。部分地方政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理的認(rèn)識(shí)有限，甚至錯(cuò)誤認(rèn)為開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理制約了地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)整理后的土地原則上在30年內(nèi)不得轉(zhuǎn)作他用。二是開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理工作越來(lái)越困難。全國(guó)近半土地整理機(jī)構(gòu)沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)渠道，在項(xiàng)目預(yù)算定額中也沒(méi)有列支鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、村委會(huì)、村組等工作人員參與土地開(kāi)發(fā)整理工作的有關(guān)費(fèi)用，但大量的解釋、協(xié)調(diào)、權(quán)屬調(diào)整、后期管護(hù)等工作都必須依靠基層干部來(lái)完成。三是由于新增費(fèi)使用條件嚴(yán)格，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，各地迫于占補(bǔ)平衡的壓力，往往重占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，輕新增費(fèi)項(xiàng)目，把一些易整理、易開(kāi)發(fā)、出地率高的土地優(yōu)先用于占補(bǔ)平衡。

3.3 土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)管理亟需建立健全

一是土地開(kāi)發(fā)整理機(jī)構(gòu)不健全。目前全國(guó)60%的地級(jí)市和40%的縣沒(méi)有設(shè)立土地開(kāi)發(fā)整理專業(yè)機(jī)構(gòu)[13]，土地開(kāi)發(fā)整理工作多由縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)承擔(dān)。截至2009年12月，全國(guó)省級(jí)土地整理機(jī)構(gòu)從事項(xiàng)目實(shí)施管理的人員僅為206人。按照有關(guān)省份土地開(kāi)發(fā)整理工作經(jīng)驗(yàn)，投資額500萬(wàn)元應(yīng)配備1個(gè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，全國(guó)每年投資1000億元人民幣，至少應(yīng)有2萬(wàn)人的基層監(jiān)管隊(duì)伍，土地開(kāi)發(fā)整理專業(yè)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)。二是土地開(kāi)發(fā)整理工作實(shí)施監(jiān)管責(zé)任不明確。目前土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管工作主要由國(guó)土資源行政部門(mén)授權(quán)各級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理機(jī)構(gòu)監(jiān)管，但存在授權(quán)不明確或委托不固定等問(wèn)題，缺乏監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制，機(jī)構(gòu)的活力難以釋放和激發(fā)。三是缺乏對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理市場(chǎng)的管理。目前國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于土地開(kāi)發(fā)整理市場(chǎng)管理的辦法或規(guī)定，項(xiàng)目承擔(dān)單位選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)政策可依，不規(guī)范行為時(shí)有發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、招投標(biāo)代理等機(jī)構(gòu)的管理尤為迫切。

3.4 土地開(kāi)發(fā)整理基礎(chǔ)研究工作亟待加強(qiáng)

10年來(lái)，中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理雖然在基礎(chǔ)理論和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了較多的研究，但土地開(kāi)發(fā)整理理論研究相對(duì)于其他行業(yè)的研究明顯不足，土地開(kāi)發(fā)整理主流理論尚未形成。2009年12月15日，通過(guò)“中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)”檢索，以“土地整理或土地開(kāi)發(fā)整理”為題名，進(jìn)行模糊檢索，文獻(xiàn)共有2623篇，其中中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)2153篇，博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)9篇，碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)132篇，重要會(huì)議論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)329篇。按同一原則檢索，以“房地產(chǎn)”為題名，同期房地產(chǎn)方面的學(xué)術(shù)研究有30766篇，是土地開(kāi)發(fā)整理文獻(xiàn)的12倍；而“信息技術(shù)”方面有46766篇論文，是土地開(kāi)發(fā)整理文獻(xiàn)的18倍。這充分說(shuō)明學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理關(guān)注有限，特別是對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理方面的研究更少，全國(guó)學(xué)術(shù)論文僅為11篇。土地開(kāi)發(fā)整理知識(shí)和相關(guān)信息量有限，學(xué)術(shù)研究和創(chuàng)新源泉不足，土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)社會(huì)知曉度有限。

3.5 土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理政策亟需研究

一是對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整工作認(rèn)識(shí)不夠。權(quán)屬調(diào)整是土地利用關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2008年12月，國(guó)土資源部對(duì)10年來(lái)全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整情況開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)查，調(diào)查項(xiàng)目12744個(gè)，涉及權(quán)屬調(diào)整項(xiàng)目6486個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的50.9%，土地所有權(quán)調(diào)整面積只占項(xiàng)目總面積的5.5%，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整面積只占項(xiàng)目總面積14.9%，權(quán)屬調(diào)整比例較低，土地利用現(xiàn)狀和農(nóng)用地景觀改善不夠，多數(shù)項(xiàng)目農(nóng)用地破碎程度依然較為嚴(yán)重。二是開(kāi)展權(quán)屬調(diào)整工作缺乏政策與法律支撐。10年來(lái)僅出臺(tái)了《關(guān)于做好土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)原則性較強(qiáng)，實(shí)踐中難以操作。一些項(xiàng)目的權(quán)屬調(diào)整多數(shù)以行政管理權(quán)來(lái)調(diào)整，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)強(qiáng)行調(diào)整地塊權(quán)屬現(xiàn)象。三是土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)益量化工作缺乏技術(shù)支撐。目前全國(guó)沒(méi)有一套科學(xué)的土地質(zhì)量評(píng)價(jià)規(guī)程與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不同人員對(duì)同一塊土地質(zhì)量評(píng)價(jià)的結(jié)果差異可能很大[14]，影響土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整工作的順利開(kāi)展。

4 推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)發(fā)展的對(duì)策

4.1 開(kāi)展戰(zhàn)略研究，指導(dǎo)事業(yè)科學(xué)發(fā)展

一是開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究。應(yīng)把堅(jiān)守耕地紅線和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展用地作為事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)揮土地開(kāi)發(fā)整理的支撐作用，提升土地開(kāi)發(fā)整理在國(guó)土資源管理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位；逐步推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)整理戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略。當(dāng)前應(yīng)盡快確立土地開(kāi)發(fā)整理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)，為土地開(kāi)發(fā)整理工作和各地項(xiàng)目安排提供長(zhǎng)遠(yuǎn)指導(dǎo)。二是開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究。應(yīng)從土地開(kāi)發(fā)整理工作指導(dǎo)、拓展內(nèi)涵、全面監(jiān)管、分等定級(jí)、國(guó)際交流、基礎(chǔ)研究和品牌建設(shè)等方面綜合考慮，為行業(yè)發(fā)展指明方向，為推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)整理管理體制改革、逐步確立土地開(kāi)發(fā)整理的主導(dǎo)地位、占領(lǐng)行業(yè)制高點(diǎn)等提供思路與指導(dǎo)。三是加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃工作。制定和執(zhí)行土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃是搞好土地開(kāi)發(fā)整理的前提[15]，應(yīng)提高土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，發(fā)揮規(guī)劃對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理的控制和引導(dǎo)作用；應(yīng)將規(guī)劃目標(biāo)分解為國(guó)家年度計(jì)劃任務(wù)，增強(qiáng)計(jì)劃的剛性約束力，全面統(tǒng)籌土地開(kāi)發(fā)整理工作，增強(qiáng)宏觀調(diào)控力度。

4.2 改進(jìn)管理模式，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展

一是建立土地開(kāi)發(fā)整理資金投入與產(chǎn)出評(píng)價(jià)模型。將資金投入與新增耕地面積、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)數(shù)量、土地質(zhì)量等級(jí)提高、土地破碎降低程度等指標(biāo)結(jié)合起來(lái)，解決土地開(kāi)發(fā)整理工作考核難以量化等問(wèn)題，并以此評(píng)價(jià)結(jié)果落實(shí)“年度中央分成新增費(fèi)分配或建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)”掛鉤政策。二是切實(shí)整合各類資金。要研究各類專項(xiàng)資金統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一考核，切實(shí)改進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目安排方式，按照整村、整鄉(xiāng)、整縣方式實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理，發(fā)揮土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的載體功能，聚合交通、水利、通訊、衛(wèi)生等各類支農(nóng)資金，共同推進(jìn)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)。三是大力開(kāi)展建設(shè)用地整理。應(yīng)盡快研究制定土地開(kāi)發(fā)整理商業(yè)運(yùn)作模式和激勵(lì)政策，擴(kuò)大社會(huì)參與程度。當(dāng)前應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施，大力推進(jìn)建設(shè)用地整理工作，必要時(shí)應(yīng)將土地收購(gòu)儲(chǔ)備與建設(shè)用地整理進(jìn)行統(tǒng)一管理。

4.3 推進(jìn)體制改革，確保監(jiān)管責(zé)任到位

一是改革土地開(kāi)發(fā)整理行政管理與專業(yè)監(jiān)管并立的二元狀態(tài)[16]。按照“管辦分離”原則，明確各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)行政管理與土地整理專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任職責(zé)。建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與財(cái)政、國(guó)土行政部門(mén)監(jiān)管的對(duì)接機(jī)制，避免土地開(kāi)發(fā)整理工作出現(xiàn)多個(gè)“婆婆”。二是制定土地開(kāi)發(fā)整理機(jī)構(gòu)管理辦法。解決地方政府設(shè)立土地整理機(jī)構(gòu)、落實(shí)編制和經(jīng)費(fèi)無(wú)政策依據(jù)問(wèn)題。當(dāng)前，應(yīng)切實(shí)解決土地整理機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)渠道，落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管人員。三是切實(shí)改進(jìn)監(jiān)管工作方式，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理工作分類指導(dǎo)與服務(wù)，將推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、提高工程質(zhì)量、規(guī)范資金管理和權(quán)屬調(diào)整等作為實(shí)施監(jiān)管工作的核心任務(wù)；切實(shí)解決占補(bǔ)平衡任務(wù)不落實(shí)和補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高等問(wèn)題。四是制定土地開(kāi)發(fā)整理中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法。建立土地開(kāi)發(fā)整理市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，規(guī)范土地開(kāi)發(fā)整理參與機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員管理；大力開(kāi)展培訓(xùn)工作，提高各類機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和從業(yè)人員素質(zhì)。五是建立土地開(kāi)發(fā)整理共同責(zé)任機(jī)制，調(diào)動(dòng)工作積極性。進(jìn)一步完善“政府主導(dǎo)、國(guó)土部門(mén)牽頭、各部門(mén)配合、市縣人民政府組織實(shí)施”的土地開(kāi)發(fā)整理管理模式。明確省、市、縣三級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)在土地開(kāi)發(fā)整理中的職責(zé)，形成齊抓共管，責(zé)、權(quán)、利明確的工作機(jī)制。將土地開(kāi)發(fā)整理工作成效納入縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容，調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理工作的積極性。

4.4 加強(qiáng)權(quán)屬管理，創(chuàng)建和諧環(huán)境

一是推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理法律法規(guī)建設(shè)。解決土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整法律缺失問(wèn)題，有效銜接《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》對(duì)權(quán)屬調(diào)整工作帶來(lái)的不利影響，為權(quán)屬調(diào)整工作提供法律支撐。二是大力推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整工作。將土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整作為一種重要手段，提高土地集中度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善土地景觀，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)平臺(tái)，全面提升土地開(kāi)發(fā)整理成效，增強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理行業(yè)與相關(guān)行業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。三是加大土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)益量化研究。對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整種類、權(quán)益量化指標(biāo)、土地質(zhì)量評(píng)價(jià)方法等進(jìn)行全面研究，為解決權(quán)益糾紛提供科學(xué)依據(jù)，切實(shí)維護(hù)參與各方權(quán)益，創(chuàng)建和諧的土地開(kāi)發(fā)整理工作環(huán)境。

4.5 加強(qiáng)理論研究，夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

一是建立土地開(kāi)發(fā)整理人才培養(yǎng)基地。國(guó)家選擇部分高校，開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理學(xué)科建設(shè)，充分發(fā)揮高等院校的人才優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)土地開(kāi)發(fā)整理專門(mén)人才，同時(shí)應(yīng)以國(guó)家需求為主，推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)整理基礎(chǔ)理論研究，發(fā)揮社會(huì)研究機(jī)構(gòu)的作用，積極開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目研究。二是加大政策支持力度，激發(fā)和調(diào)動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的研究熱情，凝聚社會(huì)智慧與力量，形成推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)整理基礎(chǔ)支撐理論、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等研究的持續(xù)動(dòng)力，逐步深化土地開(kāi)發(fā)整理發(fā)展目標(biāo)、差別化管理政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)價(jià)方法、權(quán)屬調(diào)整規(guī)程、權(quán)益保護(hù)等方面的基礎(chǔ)研究，為制定土地開(kāi)發(fā)整理法律法規(guī)，完善土地開(kāi)發(fā)整理政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等提供依據(jù)。三是大力開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理學(xué)術(shù)交流活動(dòng)。積極開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理國(guó)際交流，定期舉辦土地開(kāi)發(fā)整理高層論壇，提出土地開(kāi)發(fā)整理宣言，讓土地開(kāi)發(fā)整理深入群眾。同時(shí)，全面總結(jié)中國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理10年來(lái)的成效，匯總成冊(cè)，讓未來(lái)的人員有資料可借鑒，積淀土地開(kāi)發(fā)整理基礎(chǔ)知識(shí)。

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Research on the Countermeasures for Promoting Land Development and Consolidation in China

GAO Shi-chang
（Land Consolidation and Rehabilitation Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China）

The purposes of this paper is to give policy recommendations for （1）comprehensively increasing the management level and the performance and efficiency of investment for land development and consolidation in China;（2）feasibly exerting the function of land development and consolidation to supply enough land for economic development and meanwhile preserve the so-called“1.8 billion mu”red line of cultivated land;（3）gradually promoting the project of land development and consolidation as national strategy.Method employed is literature analysis.The results indicate that based on an overall review of the implementation of land development and consolidation in China in the last ten years,and further analyze the problems of land development and consolidation currently have been further analysed.It is concluded that several policy related measures have been put forward,including the start of strategy research on land consolidation,improvement of management mode,promotion of economic system reform,enhancement of ownership management,and increase of basic theoretical researches.

land resources;land development and consolidation;development countermeasure

301.2

A

1001-8158（2010）04-0045-06

2009-07-08

2010-03-09

高世昌（1966-），男，重慶人，博士，研究員。主要研究方向?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)整理。E-mail:gaoscc@126.com