執(zhí)政的時(shí)代內(nèi)涵與基本特征研究*

石文龍

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200240）

執(zhí)政的時(shí)代內(nèi)涵與基本特征研究*

石文龍

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200240）

當(dāng)今社會(huì)的制度變革呼喚著執(zhí)政的新內(nèi)涵?，F(xiàn)有對(duì)依法執(zhí)政的研究中，基礎(chǔ)性研究相對(duì)偏少，諸如對(duì)“執(zhí)政”的內(nèi)涵與特征進(jìn)行基礎(chǔ)研究的成果甚少。因此，現(xiàn)有關(guān)于執(zhí)政的概念需要更新，需要借助新的方法對(duì)執(zhí)政進(jìn)行新的界定。概念群的方法是研究“執(zhí)政”的重要突破口之一，可以從廣義、狹義兩個(gè)方面對(duì)執(zhí)政進(jìn)行界定。領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的分離是依法執(zhí)政的重大價(jià)值之一，科學(xué)地區(qū)分執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)是依法執(zhí)政研究的邏輯起點(diǎn)之一。

執(zhí)政；領(lǐng)導(dǎo)；時(shí)代內(nèi)涵；基本特征

十六大提出的“依法執(zhí)政”使依法治國(guó)方略的實(shí)施更加深入。然而翻開(kāi)中國(guó)任何一部法律，我們都找不到“執(zhí)政”一詞，時(shí)常出現(xiàn)的則是另一個(gè)重要相關(guān)詞匯“領(lǐng)導(dǎo)”。所以就法律文本而言，執(zhí)政是一個(gè)全新的概念。與領(lǐng)導(dǎo)相比，作為“后起之秀”的執(zhí)政，如同人權(quán)一樣，無(wú)疑是“依法治國(guó)”的重要組成部分，必將成為中國(guó)法治園地里的奇葩，并且成為法學(xué)領(lǐng)域重要的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，執(zhí)政在法學(xué)中的出現(xiàn)，特別是執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)分離，必將促進(jìn)政治學(xué)、憲法學(xué)以及黨建理論的豐富與發(fā)展。本文也正是在這一背景下，在我國(guó)特定的語(yǔ)境之中研究執(zhí)政的時(shí)代內(nèi)涵與基本特征。

一、當(dāng)今社會(huì)的制度變革呼喚著執(zhí)政的新內(nèi)涵

（一）現(xiàn)有研究的基本現(xiàn)狀與簡(jiǎn)要評(píng)析

現(xiàn)有關(guān)于執(zhí)政的著作、論文連篇累牘。截至2010年9月12日，僅在中國(guó)期刊網(wǎng)上的社會(huì)科學(xué)第1輯與第2輯中，題目中含有“依法執(zhí)政”的論文共計(jì)933篇，以“執(zhí)政”為題的論文則高達(dá)18486篇。就論文數(shù)目而言，不可不謂“成果累累”。但是在這一盛況的背后，存在著許多值得思考的現(xiàn)象。

1、基礎(chǔ)性研究的論文相對(duì)偏少

這18486篇論文中，居然沒(méi)有一篇專(zhuān)門(mén)論述執(zhí)政的概念、內(nèi)涵與特征的論文?，F(xiàn)有的絕大多數(shù)著作、論文甚至在不解釋“執(zhí)政”這一基本概念與特征的情況下，直接解釋什么是依法執(zhí)政、什么是執(zhí)政能力、什么是執(zhí)政資源等，或者只是以引用字典關(guān)于執(zhí)政的解釋作為過(guò)渡，轉(zhuǎn)而直接解釋依法執(zhí)政。同樣，以領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政這一對(duì)基礎(chǔ)概念為題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)辨析的論文也僅一篇《中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》1；期刊網(wǎng)上另有一篇《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的主要區(qū)別》（載于《資料通訊》），2系一篇摘錄性文章，內(nèi)容為田廣清、孫學(xué)敏的論文《對(duì)黨的執(zhí)政能力內(nèi)涵的深入思考》的第一部分，即領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的主要區(qū)別。這一現(xiàn)象反映了一個(gè)重要問(wèn)題，即什么是執(zhí)政，包括執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別等基礎(chǔ)性的研究，本身就是依法執(zhí)政研究的一大難點(diǎn)，所以才被人們習(xí)慣性地“遇到問(wèn)題繞著走”。這也說(shuō)明對(duì)依法執(zhí)政進(jìn)行基礎(chǔ)性研究的論文偏少。

2.法學(xué)期刊登載的依法執(zhí)政方面的論文偏少

通過(guò)對(duì)“北大法寶”法學(xué)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)3的檢索，截至2010年9月12日，以依法執(zhí)政為題的信息僅19條。扣除《中國(guó)法律年鑒》的4條信息4，法學(xué)期刊論文僅15篇。同樣，以執(zhí)政為題的信息有49個(gè)，論文共45篇。當(dāng)然，“北大法寶”法學(xué)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)在收錄時(shí)段上與中國(guó)期刊網(wǎng)有所不同，并且在法學(xué)期刊的收錄范圍上，中國(guó)期刊網(wǎng)也更全面，但通過(guò)“北大法寶”這一期刊平臺(tái)已經(jīng)能夠粗略地反映出一個(gè)時(shí)期依法執(zhí)政研究的大致?tīng)顩r。

（二）為什么要賦予執(zhí)政以新的時(shí)代內(nèi)涵

1.對(duì)“執(zhí)政”的研究不能采取字典上的“拿來(lái)主義”

所謂字典上的“拿來(lái)主義”，就是直接照搬字典的解釋作為執(zhí)政內(nèi)涵的權(quán)威解釋。因此，每次在需求解釋時(shí)，大多數(shù)論文對(duì)“執(zhí)政”的解釋依據(jù)是《辭?！贰Ｔ跐h語(yǔ)中“執(zhí)政”主要具有兩層含義，即“掌握國(guó)家的政事”，或者指“掌握國(guó)家政事的大臣”。5我們認(rèn)為諸如《辭?！?、《現(xiàn)代漢語(yǔ)字典》等工具書(shū)只能對(duì)詞匯的一般意義進(jìn)行解釋。對(duì)專(zhuān)業(yè)詞匯的解讀大多不能完全依靠普通字典。對(duì)專(zhuān)業(yè)性的概念而言，特別是對(duì)一個(gè)具有全新內(nèi)涵的概念而言，《辭?！返绒o書(shū)的解釋只能作為解讀的參考。一味地依賴(lài)普通辭書(shū)，容易演變?yōu)闅v史上的“拿來(lái)主義”，其結(jié)果往往是使理論陷入文字游戲，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活缺乏解釋力。

2.“執(zhí)政”一詞在歷史發(fā)展中存在著合理的“變異”

任何事物都是發(fā)展變化的，如果用歷史概念代替現(xiàn)實(shí)的概念，就成為了現(xiàn)代版的“削足適履”。因?yàn)樯鐣?huì)也存在著“遺傳與變異”的規(guī)則，否則社會(huì)就不能進(jìn)步。民國(guó)時(shí)期的執(zhí)政同樣不同于今天的執(zhí)政。事實(shí)上，中國(guó)文化已經(jīng)經(jīng)歷了若干次歷史斷裂，例如“五四”前后的傳統(tǒng)文化就因?yàn)椤拔逅倪\(yùn)動(dòng)”而有不同的內(nèi)涵，現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生了很多諸如“人權(quán)”等新概念，而現(xiàn)代意義上的民主、法治精神在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是不存在的。

有學(xué)者在解釋執(zhí)政時(shí)提出：“執(zhí)政是政黨出現(xiàn)以后的特有現(xiàn)象，指政黨在一個(gè)國(guó)家掌握政權(quán)治國(guó)理政的活動(dòng)，是執(zhí)政黨對(duì)公共權(quán)力的控制，也是一切現(xiàn)代政黨從事政治活動(dòng)的最高形式和追求的最高目標(biāo)?！?這一說(shuō)法存在明顯的問(wèn)題，因?yàn)椤皥?zhí)政”一詞，早已有之。在古代，無(wú)論是中國(guó)還是西方都有執(zhí)政官一說(shuō)。宋稱(chēng)參知政事，其中門(mén)下侍郎、中書(shū)侍郎、尚書(shū)左右丞、樞密使、樞密副使、知樞密院事、同知樞密院事為執(zhí)政官，金、元制略同。近代以來(lái)，執(zhí)政通常作為一個(gè)國(guó)家的元首。1924年至1926年間北京臨時(shí)政府首腦就被稱(chēng)為“執(zhí)政”。71924年第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)后，皖系軍閥段祺瑞組織臨時(shí)政府，任“執(zhí)政”8。特別值得一提的是，馬克思、恩格斯、列寧、毛澤東、鄧小平等都使用過(guò)執(zhí)政一詞，并有關(guān)于執(zhí)政的思想，他們的執(zhí)政思想也都是當(dāng)時(shí)特定的歷史背景與環(huán)境的產(chǎn)物。

另外，“政”基本字義包括：（1）政治：政權(quán)、政府。（2）政權(quán)：行政。（3）國(guó)家某一部門(mén)管理的業(yè)務(wù)：財(cái)政、郵政。（4）家庭或集體生的事務(wù)。如家政。（5）姓。9

上述關(guān)于“執(zhí)政”一詞的淵源對(duì)今天我們研究“執(zhí)政”可以作一些參考，包括字典上的對(duì)“執(zhí)政”的理解。但需要予以重點(diǎn)說(shuō)明的是：第一，不能用歷史的概念代替現(xiàn)實(shí)的概念，歷史淵源不是概念本身；第二，字典對(duì)執(zhí)政的解釋存在著特定的語(yǔ)境與歷史背景，不能僅僅依據(jù)字典界定“執(zhí)政”。

3.現(xiàn)實(shí)中的“執(zhí)政”作為現(xiàn)代社會(huì)的一種制度經(jīng)歷了新的變革

事實(shí)上，“執(zhí)政”在當(dāng)代具有了全新的內(nèi)涵，對(duì)執(zhí)政這一概念的研究是依法執(zhí)政研究的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)筆者認(rèn)為，沒(méi)有特殊的方法、特殊的視角以及學(xué)者自身特殊的使命感，是難以對(duì)執(zhí)政這一概念的當(dāng)代內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)揭示的。建立在對(duì)“執(zhí)政”膚淺認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的著作、論文，就如同沙灘上建塔，難有深入的研究、深刻的論述與獨(dú)到的發(fā)現(xiàn)。

政黨制度的產(chǎn)生、我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)制度的形成等，都使執(zhí)政具有了新的內(nèi)涵。僅就我國(guó)而言，如果將執(zhí)政解釋為“執(zhí)掌政權(quán)”或者“掌理政權(quán)”，那么，就難于解決黨政不分的現(xiàn)象。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)的中國(guó)社會(huì)，“執(zhí)掌政權(quán)”的主體有很多，難道人大不在執(zhí)政？政府不在執(zhí)政？司法不在執(zhí)政？其實(shí)它們是非常具體的執(zhí)政。但是在社會(huì)生活中我們并不這樣表達(dá)，例如我們已經(jīng)明確將政府的活動(dòng)視為行政。因此，通過(guò)字典的方法解釋執(zhí)政不具有專(zhuān)業(yè)的特定性。相反，需要通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的執(zhí)政現(xiàn)象的關(guān)注與研究來(lái)更新字典解釋?zhuān)棺值湓诟轮械玫健靶律薄?/p>

因此，現(xiàn)有的關(guān)于執(zhí)政的概念需要更新，需要借助新的方法對(duì)執(zhí)政進(jìn)行重新界定。在此，我們倡導(dǎo)概念群的方法，我們認(rèn)為概念群的方法是研究“執(zhí)政”的重要突破口之一?？梢酝ㄟ^(guò)在一組相關(guān)概念中進(jìn)行比較與鑒別，從中體會(huì)該概念的獨(dú)特內(nèi)涵，探索執(zhí)政這一概念的本質(zhì)，揭示執(zhí)政這一概念區(qū)別于其他相關(guān)概念的基本特征。

（三）概念群方法是研究“執(zhí)政”的重要突破口

1.概念群以及概念群研究方法的獨(dú)特價(jià)值

本文所說(shuō)的概念群，就是把與研究對(duì)象相關(guān)的詞組合在一起進(jìn)行研究，即將相關(guān)的概念進(jìn)行形式意義上的羅列與分析。相關(guān)的詞，指同一領(lǐng)域、同一層次、同一作用方式上的近義詞。如與“政”相關(guān)的國(guó)家行為包括執(zhí)政、行政、司政、參政、議政、監(jiān)政、民政、財(cái)政等。概念群研究的獨(dú)特價(jià)值在于以下幾個(gè)方面。

其一，概念群研究的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。之所以倡導(dǎo)概念群研究的方法，是因?yàn)樯鐣?huì)分工的過(guò)度細(xì)化，造成了專(zhuān)業(yè)之間的“壁壘”與“陌生”，以及在這一現(xiàn)象背后整理這些概念的學(xué)者們相互之間的“畫(huà)地為牢”，即受所謂的“學(xué)術(shù)圈子”、“學(xué)術(shù)領(lǐng)域”的局限，以至于造成了概念與概念之間相互矛盾，相互“打架”。因此要重新找到此概念與彼概念之間的內(nèi)在聯(lián)系，在聯(lián)系中找到區(qū)別。

其二，概念群研究的原理或者根據(jù)。概念群研究背后的原理是系統(tǒng)科學(xué)中的系統(tǒng)理論，即我們所熟知的系統(tǒng)論，簡(jiǎn)而言之就是整體與部分、部分與個(gè)體之間的關(guān)系。概念群的作用原理是通過(guò)整理與部分、部分與個(gè)體之間的相互作用來(lái)彼此“刻畫(huà)”，彼此校正，形成獨(dú)具“個(gè)性”、互不隸屬的獨(dú)特概念。

其三，概念群研究的優(yōu)勢(shì)。概念群研究的優(yōu)勢(shì)在于可以通過(guò)彼此發(fā)現(xiàn)自己，即在相互之間的關(guān)系中找到各自的作用范圍與界限，并因此而把握各自的含義，以在個(gè)體之中找到部分，在部分之中找到整體；在整體中校正部分，在整體與部分之中校正個(gè)體。

同時(shí)，我們注意到了其他學(xué)科對(duì)“概念群”的解釋?zhuān)渲性诨瘜W(xué)領(lǐng)域上有一種觀念認(rèn)為：“概念群是指以某一基本概念為核心而形成的、相對(duì)穩(wěn)定的、具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的概念系統(tǒng)?！?0我們認(rèn)為，創(chuàng)設(shè)該觀念的目的是解釋化學(xué)內(nèi)部的概念群。這一解釋與本文的解釋有些差別，該概念群的解釋強(qiáng)調(diào)內(nèi)在的相互關(guān)系，本文的解釋立足于外在現(xiàn)象，但外部的聯(lián)系發(fā)展到一定階段，可以轉(zhuǎn)化為內(nèi)部體系。因此，對(duì)兩者的研究都是不可或缺的。

2.執(zhí)政概念群建立的一般規(guī)則

既然概念群在學(xué)術(shù)研究中具有重要價(jià)值，那么其建立就不是雜亂無(wú)章的。根據(jù)常識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、學(xué)理與邏輯等因素，我們提出概念群建立的基本規(guī)則有如下幾個(gè)方面。

其一，概念群設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)與種類(lèi)。概念群的設(shè)置不是唯一的，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的設(shè)置，如何設(shè)置要根據(jù)具體情況而定。我們認(rèn)為與執(zhí)政相關(guān)的概念群有行政、司政、參政、議政、監(jiān)政等一組相關(guān)詞匯。當(dāng)然，在國(guó)際層面上還有中國(guó)式執(zhí)政、美國(guó)式執(zhí)政與英國(guó)式執(zhí)政等。由于中國(guó)特色的社會(huì)主義政治制度與西方政治制度的區(qū)別，加之本文篇幅所限，我們不將中國(guó)式執(zhí)政、美國(guó)式執(zhí)政與英國(guó)式執(zhí)政作為特別的一組概念加以研究。

其二，概念之間相互平行，無(wú)包含關(guān)系。作為概念群的一組概念必須是平行的概念，即一組概念中的所有相關(guān)概念需要在同一層次上使用，相互之間無(wú)包含關(guān)系。這樣各自才具有獨(dú)立性。就此而言，民政、財(cái)政等就屬于行政的范疇，是行政的屬概念，與行政是種屬關(guān)系。因此，民政、財(cái)政與執(zhí)政就不是平行關(guān)系，所以就不能單獨(dú)列入與執(zhí)政相關(guān)的概念群之中來(lái)進(jìn)行研究，否則就造成不必要的混淆、混同，以至于形成概念上的混亂。

其三，作為概念群的一組相關(guān)概念必須窮盡該領(lǐng)域所有部分。就執(zhí)政而言，所謂“該領(lǐng)域”就是窮盡該組所有的部分，至少要窮盡國(guó)內(nèi)的所有相關(guān)部分。

其四，在文字的處理上強(qiáng)調(diào)比較、辨別與提煉，而不是簡(jiǎn)單意義上的敘述。運(yùn)用概念群的最佳效果是通過(guò)對(duì)各個(gè)部分進(jìn)行比較、甄別，并在這一基礎(chǔ)之上進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義的提煉，而不能采取簡(jiǎn)單意義上的敘述。諸如對(duì)待執(zhí)政的概念群中行政、參政、議政的正確態(tài)度就是基于各自的不同性質(zhì)，提煉出目標(biāo)概念“執(zhí)政”的特性，而不是簡(jiǎn)單、繁復(fù)地解釋什么是行政，什么是參政，什么是議政等等。因?yàn)閷?duì)部分的敘述屬于作者自己私下醞釀的材料，是開(kāi)展研究所需要的材料，而不是研究成果本身。正如有的論者所說(shuō)的，“這是進(jìn)行學(xué)術(shù)研究的準(zhǔn)備工作，而不是學(xué)術(shù)本身。不能把作者自己的準(zhǔn)備等同于學(xué)術(shù)”；11“材料只有經(jīng)過(guò)學(xué)者本人的消化吸收或者說(shuō)思考之后才能稱(chēng)之為學(xué)術(shù)。因?yàn)槟抢锊艜?huì)展現(xiàn)作者的思想火花，才會(huì)有學(xué)者的靈魂，也只有在這種狀態(tài)下才能與讀者形成交流”。12

根據(jù)上述概念群建立的一般規(guī)則，我們抽取與執(zhí)政相關(guān)的概念群，它們是行政、司政、參政、議政、監(jiān)政等。我們將這組概念作為一組獨(dú)立的概念群進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究。這組的相關(guān)概念大多為日常生活中所經(jīng)常使用，需要特別予以說(shuō)明的詞匯有如下三個(gè)。

第一，司政?！八菊币辉~，日常生活中尚不如此使用，但是以此作為司法機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)其意義還是清楚的，因此，我們也倡導(dǎo)在現(xiàn)實(shí)生活中使用這一詞匯。

第二，議政?！白h政”一詞一般與參政合用，專(zhuān)門(mén)指民主黨派，特別是人民政協(xié)的參政議政活動(dòng)，在日常生活中常用的是參政議政，即將議政融入?yún)⒄?，表明議政也是參政的主要方式之一。

第三，監(jiān)政。監(jiān)政是對(duì)國(guó)家政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督，這是相互之間的行為，包含在上述執(zhí)政等諸行為之中。當(dāng)然如果從廣義上而言，監(jiān)政還包括廣大人民群眾監(jiān)督政府?？紤]到這種形式的監(jiān)政是在政權(quán)體系之外的行為，故我們還是將這里的監(jiān)政縮小為國(guó)家機(jī)關(guān)相互之間的監(jiān)督。其他詞匯較為常見(jiàn)，因此，此處筆者無(wú)意于解釋其各自的涵義。筆者的敘述重點(diǎn)是概念群研究的方法論問(wèn)題，即如何建立概念群。

二、以廣義、狹義兩個(gè)方面把握?qǐng)?zhí)政的科學(xué)涵義

（一）執(zhí)政現(xiàn)象的一般規(guī)律

提出以概念群的方法對(duì)概念進(jìn)行辨析與提煉，其目的是為了更好地進(jìn)行相關(guān)概念的辨別，以充分展示其各自的獨(dú)特性，從而更有效地發(fā)掘執(zhí)政的新內(nèi)涵。通過(guò)對(duì)上述概念群的具體羅列與研究，筆者發(fā)現(xiàn)執(zhí)政具有如下的一些特性。

其一，執(zhí)政屬于特殊的政治系統(tǒng)，即政黨系統(tǒng)。在執(zhí)政、主政、行政、司政、參政（含議政）、監(jiān)政等七大政治活動(dòng)之中，執(zhí)政與參政屬于特殊的政治系統(tǒng)，即政黨系統(tǒng)，這是政黨政治的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政治的重要組成部分。主政、行政、司政屬于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)，系政權(quán)系統(tǒng)的重要內(nèi)容。監(jiān)政可以是系統(tǒng)內(nèi)部相互之間以及兩大系統(tǒng)外部之間的相互行為。

其二，總體而言，執(zhí)政是執(zhí)政黨的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。它是相對(duì)于不執(zhí)政（在野）、參政而言的。其實(shí)，就語(yǔ)言學(xué)的意義而言，人大、政府、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)業(yè)活動(dòng)都屬于“執(zhí)掌政權(quán)”，因此也是“執(zhí)政”，但是我們并不使用“執(zhí)政”來(lái)表達(dá)這些活動(dòng)。因此，執(zhí)政是在特定語(yǔ)境下的專(zhuān)門(mén)概念或?qū)I(yè)術(shù)語(yǔ)。

其三，在具體方式上，執(zhí)政是通過(guò)執(zhí)政黨的代表進(jìn)入政權(quán)系統(tǒng)而發(fā)揮執(zhí)政黨的作用的。正因?yàn)檎h與政權(quán)是不同的兩大系統(tǒng)，所以，政黨不能忽視政權(quán)作為獨(dú)立系統(tǒng)的存在，政黨要尊重政權(quán)的存在，政黨發(fā)揮作用必須派出自己的代表步入政權(quán)體系之內(nèi)，在政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行執(zhí)政，而不能在外圍進(jìn)行“遙控式執(zhí)政”。

其四，執(zhí)政與參政是一組相關(guān)概念。事實(shí)上，我們就是與在野、參政相對(duì)應(yīng)的語(yǔ)境之中使用執(zhí)政這一概念的。因此，對(duì)執(zhí)政黨的法律解釋?xiě)?yīng)當(dāng)是有資格選派代表進(jìn)入政權(quán)的政治組織。這一概念表明執(zhí)政黨不等于“全黨執(zhí)政制”，即不是“全體黨員的執(zhí)政”，而是“代表執(zhí)政制”13。對(duì)大多數(shù)黨員來(lái)說(shuō)，其只是執(zhí)政黨這一組織結(jié)構(gòu)中的普通一員，大多數(shù)黨員并不直接參與執(zhí)政。

其五，政黨系統(tǒng)與政權(quán)系統(tǒng)具有兼容性。監(jiān)政的存在說(shuō)明了這兩者之間并不是“井水不犯河水”，并且政黨需要通過(guò)特殊的方式進(jìn)入政權(quán)，以實(shí)行對(duì)政權(quán)的“領(lǐng)導(dǎo)”。政黨的本性就是要進(jìn)入政權(quán)，但是如何進(jìn)入政權(quán)進(jìn)行執(zhí)政，又是依法執(zhí)政需要進(jìn)行研究的重要問(wèn)題，顯然它內(nèi)含了執(zhí)政方式、執(zhí)政程序等重要內(nèi)容。政黨政治是政治的重要內(nèi)容，但不是政治的全部，正所謂“政治是政府、政黨、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人在內(nèi)政及國(guó)際關(guān)系方面的活動(dòng)”。14這就是從政治主體的活動(dòng)內(nèi)容方面對(duì)政治的解釋。

（二）用廣義、狹義兩個(gè)方面揭示執(zhí)政的科學(xué)涵義

執(zhí)政是一種復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)，難以用唯一的概念界定其科學(xué)內(nèi)涵。其實(shí)，不僅僅是執(zhí)政，對(duì)其他任何概念如法律、政治、人民等概念的界定，都具有復(fù)雜性。因此，這里我們用廣義、狹義兩個(gè)方面來(lái)界定執(zhí)政的概念。結(jié)合上述對(duì)執(zhí)政一般規(guī)律的分析，筆者將執(zhí)政的涵義概括為：從廣義而言，執(zhí)政是相對(duì)于參政而言的，是執(zhí)政黨執(zhí)掌政權(quán)的專(zhuān)門(mén)性活動(dòng)；就狹義而言，執(zhí)政主要是通過(guò)執(zhí)政黨的代表依法進(jìn)入政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)，在政權(quán)體系之內(nèi)發(fā)揮執(zhí)政黨作用的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。上述對(duì)執(zhí)政涵義的解讀包括如下的重要內(nèi)容。

其一，廣義執(zhí)政與狹義執(zhí)政兩者的區(qū)別。廣義執(zhí)政與狹義執(zhí)政的區(qū)別在于，廣義上執(zhí)政的內(nèi)涵指的是“政黨執(zhí)政制”，狹義上執(zhí)政的內(nèi)涵指的是“代表執(zhí)政制”。代表執(zhí)政制主要是指執(zhí)政黨的代表依法進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)直接或者間接執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力的專(zhuān)門(mén)制度。15

其二，“進(jìn)入國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之中”不僅僅局限于“進(jìn)入政府”。在中國(guó)語(yǔ)境中，執(zhí)政黨不僅“執(zhí)掌和控制國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)”，也包括掌握政府與司法機(jī)關(guān)。因此，對(duì)于“進(jìn)入國(guó)家政權(quán)”應(yīng)做廣義的理解，包括進(jìn)入政府（含公安機(jī)關(guān)）、法院和檢察院。

因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“執(zhí)政是一個(gè)政黨進(jìn)入國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)并以該政黨為主體、以國(guó)家權(quán)力的名義從事對(duì)整個(gè)國(guó)家公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)?；蛘哒f(shuō)，執(zhí)政是一個(gè)政黨在國(guó)家政權(quán)中占主導(dǎo)地位、并通過(guò)國(guó)家政權(quán)將自己的治國(guó)主張貫徹于國(guó)家事務(wù)管理中的活動(dòng)?！?6同時(shí)，提出該觀點(diǎn)的論者之一在后來(lái)發(fā)表的相關(guān)論文中，對(duì)執(zhí)政的概念作了較大的調(diào)整。在其論文《中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》中提出：“在現(xiàn)代民主政治的前提下，一般意義上的執(zhí)政都是指一個(gè)政黨通過(guò)合法途徑進(jìn)入國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)、并以該政黨的代表為主掌握國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、從事對(duì)整個(gè)國(guó)家的公共事務(wù)的管理活動(dòng)?；蛘哒f(shuō)，執(zhí)政是一個(gè)政黨通過(guò)合法途徑在國(guó)家的權(quán)力中占主導(dǎo)地位、并通過(guò)國(guó)家權(quán)力將自己的治國(guó)主張貫徹于國(guó)家政務(wù)管理過(guò)程中的活動(dòng)。”17該文在論述中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政時(shí)也是按照這一邏輯展開(kāi)的。他明確指出，黨執(zhí)政的直接主體是執(zhí)政黨的代表們，而不是政黨本身。同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)，執(zhí)政是黨的代表們執(zhí)掌和控制國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、行使國(guó)家權(quán)力處理國(guó)家事務(wù)的活動(dòng)和行為。其實(shí)，這兩種闡述本身具有內(nèi)在的聯(lián)系，它們是從兩個(gè)方面對(duì)執(zhí)政進(jìn)行了解釋。前者講的是廣義的執(zhí)政的概念，后者是從狹義上而來(lái)界定執(zhí)政的。

（三）“代表執(zhí)政制”的獨(dú)特價(jià)值

狹義執(zhí)政的概念即“代表執(zhí)政制”具有獨(dú)特價(jià)值，這一價(jià)值是“政黨執(zhí)政制”所不能完成的，理由如下。

第一，在具體運(yùn)作上，不是“政黨進(jìn)入國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)”，而是通過(guò)執(zhí)政黨的代表進(jìn)入政權(quán)系統(tǒng)。政黨作為抽象的組織不能自己走進(jìn)政權(quán)，而是由通過(guò)該組織的代表走進(jìn)政權(quán)，不能“只見(jiàn)組織不見(jiàn)人”，作為組織的代表只能是具體的“人”。并且，這一“政黨的代表”身份具有不可忽略的意義。特別值得注意的是，如果是政黨進(jìn)入國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)，就可以索性不要國(guó)家機(jī)構(gòu)，而直接由政黨代替國(guó)家機(jī)構(gòu)。

第二，不是“政黨進(jìn)入國(guó)家的政權(quán)機(jī)構(gòu)并以該政黨為主體、以國(guó)家權(quán)力的名義從事對(duì)整個(gè)國(guó)家公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)”。“以該政黨為主體”一說(shuō)，沒(méi)有注意到領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政之間的區(qū)別，容易造成現(xiàn)實(shí)生活中的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政兩者的混同。況且自己已經(jīng)成為了執(zhí)政黨，就無(wú)需再?gòu)?qiáng)調(diào)“以該政黨為主體”。

第三，“代表執(zhí)政制”明確了“執(zhí)政者”這一重要角色。“執(zhí)政者”既是權(quán)力的擁有者、行使者，又是責(zé)任的承擔(dān)者、被追究者。因此，“代表執(zhí)政制”明確了“執(zhí)政者”，也就是凸顯了政治生活與法律生活中的重要概念——政治責(zé)任、法律責(zé)任與執(zhí)政責(zé)任。至于三者的區(qū)別本文暫不展開(kāi)。而“政黨執(zhí)政制”這一說(shuō)法難以形成政黨責(zé)任的具體制度。

當(dāng)然，“代表執(zhí)政制”的基礎(chǔ)是“政黨執(zhí)政制”，離開(kāi)了“政黨執(zhí)政制”也就無(wú)所謂“代表執(zhí)政制”。因此，兩者同樣具有內(nèi)在的聯(lián)系。

三、在執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系與區(qū)別中把握?qǐng)?zhí)政的基本特征

領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政關(guān)系問(wèn)題的難點(diǎn)在于它們的區(qū)別，而不在于它們的共同點(diǎn)。因?yàn)槲覀內(nèi)菀讓㈩I(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政混同。正確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政這對(duì)概念是把握?qǐng)?zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)各自內(nèi)涵的關(guān)鍵，也是展開(kāi)依法執(zhí)政研究的重點(diǎn)、難點(diǎn)與要點(diǎn)之一。只有對(duì)執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)加以正確辨別，才能夠有效地把握?qǐng)?zhí)政的基本特征。

（一）領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的分離是依法執(zhí)政的重大價(jià)值之一

執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)常常“糾纏”在一起，這不僅是理論上的難點(diǎn)，也是實(shí)踐中的難點(diǎn)。就如同領(lǐng)導(dǎo)與管理的分離一樣，二者從兩位一體到相互分離，為領(lǐng)導(dǎo)工作的專(zhuān)業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。這是社會(huì)分工的必然結(jié)果，也是歷史的巨大進(jìn)步。領(lǐng)導(dǎo)與管理的分離，是領(lǐng)導(dǎo)理論與實(shí)踐的第一次“革命”。領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的分離，即執(zhí)政從領(lǐng)導(dǎo)之中分離出來(lái)，是領(lǐng)導(dǎo)理論與實(shí)踐的第二次“革命”或者說(shuō)是第二次“飛躍”。依法執(zhí)政的重大價(jià)值正在于執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的分離，這一分離凸顯出了“執(zhí)政”一詞的時(shí)代價(jià)值，反映了執(zhí)政黨在政權(quán)體系中的特殊角色。在實(shí)踐中，它不僅要求執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，還要求其區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨的不同社會(huì)角色，實(shí)現(xiàn)通過(guò)執(zhí)政來(lái)完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的新途徑。這一分離對(duì)執(zhí)政黨提出了新的要求，那就是在憲政體制之內(nèi)執(zhí)政，在執(zhí)政中尊重憲法和法律，維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)威，遵循國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律，奉行執(zhí)政中的“克制主義”情懷，即強(qiáng)調(diào)“有限度的執(zhí)政”等。而由于受封建思想的影響，我們往往習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)，而不習(xí)慣于執(zhí)政，特別是在強(qiáng)調(diào)黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，往往將黨的領(lǐng)導(dǎo)視為領(lǐng)導(dǎo)一切，將支持人民當(dāng)家作主的“為人民服務(wù)”演繹為直接包辦代替的“替人民作主”。

在上述政治背景下，長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家的法治建設(shè)無(wú)論在理論層面還是在實(shí)踐層面都面臨著如何正確處理執(zhí)政黨與人大、政府以及司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問(wèn)題?？梢哉f(shuō)在新中國(guó)誕生六十多年后的今天，這一重大問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決。形成這一局面的關(guān)鍵在于，我們無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，都沒(méi)有解釋清楚領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的區(qū)別。因此，科學(xué)地區(qū)分執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)是依法執(zhí)政研究的突破口。不僅如此，科學(xué)地區(qū)分執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)也是進(jìn)行政治體制改革、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容之一。

（二）區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的基本方法論

執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)在概念上的混同，是實(shí)踐中存在的嚴(yán)重問(wèn)題。將領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政作出科學(xué)的區(qū)分是依法執(zhí)政的重點(diǎn)與難點(diǎn)，它可以使我們更好地把握“執(zhí)政”內(nèi)涵，并通過(guò)規(guī)范執(zhí)政更好地實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。盡管自“依法執(zhí)政”提出以來(lái)，學(xué)界對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政關(guān)系的研究逐步深入，出現(xiàn)了許多有見(jiàn)地的觀點(diǎn)，但似乎沒(méi)有一個(gè)權(quán)威性的觀點(diǎn)，以至對(duì)一這問(wèn)題的討論始終存在。若要破解這一難題，方法論就顯得特別重要。我們針對(duì)這一難題，提出下列專(zhuān)門(mén)方法。

第一，要把握概念的多樣性與相對(duì)性，特別是身份概念。身份概念即諸如人在社會(huì)生活中的角色定位，同一個(gè)人在社會(huì)生活中會(huì)存在多重的角色與多重含義。例如，我們自己可以同時(shí)存在著“為人子”、“為人父”、“為人夫”等多重家庭角色。對(duì)于我們的父母而言，“我”的身份是“兒子”；對(duì)于我們的子女而言，“我”的身份卻又是“父親”。而“我”作為具體的人卻只有一個(gè)“自己”，既有父親的身份又有兒子的身份，這就是概念的多樣性，或者說(shuō)是概念的多重角色。但是這一多樣性又不是雜亂無(wú)章的，它在相對(duì)性中能找到自己準(zhǔn)確的含義。也就是說(shuō)，在對(duì)應(yīng)自己父親的時(shí)候，“我”的身份是“兒子”；而在對(duì)應(yīng)自己子女的時(shí)候，“我”的身份是“父親”。同樣，我們?cè)谏鐣?huì)生活中的角色更多，如在特定場(chǎng)合可以作為“學(xué)生”或者“下屬”，而在另外的場(chǎng)合可以是“老師”或者“領(lǐng)導(dǎo)”。這就是身份概念的相對(duì)性與多樣性。概念的多樣性是我們身份的基本面貌與事實(shí)狀態(tài)，我們是在相對(duì)性中找到概念在多樣性語(yǔ)境中的特定性。領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政正是執(zhí)政黨的兩種社會(huì)角色，這是概念的多樣性，需要在相對(duì)性中找到自己特定的行為方式。

第二，需要在特定的專(zhuān)業(yè)學(xué)科與語(yǔ)境中界定具體的概念。同一概念在不同的學(xué)科中有不同的含義?！皦毫Α边@一詞匯就是如此，心理學(xué)、物理學(xué)、醫(yī)學(xué)所講的“壓力”各不相同。心理學(xué)上的壓力是指，個(gè)人在面對(duì)具有威脅性的刺激情境中，一時(shí)無(wú)法消除威脅脫離困境而產(chǎn)生的被壓迫的感受；物理學(xué)上的壓力是指，垂直作用在物體表面上的力；醫(yī)學(xué)上的壓力是指，人的精神遭遇外界影響而產(chǎn)生的心理緊張或痛苦，以及由此表現(xiàn)出來(lái)的狀態(tài)不佳、精神萎靡，甚至痛不欲生。同樣是“壓力”，心理學(xué)關(guān)注的是壓力帶來(lái)的主觀感覺(jué)，物理學(xué)解釋的是壓力的物理屬性，醫(yī)學(xué)強(qiáng)調(diào)的是壓力造成的生理反應(yīng)?？梢?jiàn)，語(yǔ)詞的概念必須在特定學(xué)科與語(yǔ)境下界定，否則會(huì)造成概念的混同甚至是混亂，不利于某個(gè)學(xué)科的深入研究。相對(duì)于政治學(xué)與社會(huì)學(xué)等學(xué)科而言，法學(xué)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的界定肯定不同，也不應(yīng)相同。

第三，需要把握領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的本質(zhì)性區(qū)別。領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的非本質(zhì)區(qū)別很多，沒(méi)有必要描述非本質(zhì)的差異，而要揭示事物的本質(zhì)區(qū)別。如同男人與女人的區(qū)別，可以指出成千上萬(wàn)，例如頭發(fā)的長(zhǎng)短、身體的大小、體力的不同等，但是這些外在現(xiàn)象上的差別不是本質(zhì)性的區(qū)別?？茖W(xué)研究的任務(wù)就是要深入把握現(xiàn)象背后的本質(zhì)，所謂“突破現(xiàn)象看本質(zhì)”，本質(zhì)對(duì)于我們準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)所有事物具有全局性的、根本性的理論價(jià)值，在實(shí)踐中具有“舉一反三”、“綱舉目張”的現(xiàn)實(shí)意義。盡管后現(xiàn)代哲學(xué)以反本質(zhì)，反中心等為其立論的基礎(chǔ)，但是揭示本質(zhì)仍然是我們認(rèn)識(shí)事物的重要方法。

第四，要結(jié)合學(xué)科發(fā)展的特定需要來(lái)區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政。很多概念的應(yīng)用范圍很廣，例如“人民”，我們?cè)谌粘Ｉ钪薪?jīng)常使用這一概念，但是在法學(xué)領(lǐng)域作為專(zhuān)業(yè)概念使用的術(shù)語(yǔ)是公民，而不是人民，這是由法學(xué)的專(zhuān)業(yè)性質(zhì)決定的。因?yàn)橐婪▓?zhí)政的基本出發(fā)點(diǎn)是將執(zhí)政建立在現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)之上，所以要努力從法律角度認(rèn)識(shí)執(zhí)政問(wèn)題，運(yùn)用法律的思維將執(zhí)政引入法的領(lǐng)域，這一學(xué)科領(lǐng)域不同于政治學(xué)、黨建或者其他領(lǐng)域。

（三）領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的語(yǔ)詞辨別

限于篇幅，本文不專(zhuān)門(mén)闡述“什么是領(lǐng)導(dǎo)”這一傳統(tǒng)話題，而且本文中的領(lǐng)導(dǎo)都是黨的領(lǐng)導(dǎo)語(yǔ)境中的領(lǐng)導(dǎo)，同樣，執(zhí)政也是中國(guó)語(yǔ)境中的執(zhí)政。根據(jù)上述方法，筆者認(rèn)為在法學(xué)領(lǐng)域之中，兩者的主要區(qū)別表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

第一，在社會(huì)關(guān)系中，執(zhí)政具有平權(quán)性、平等性。領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政兩者反映了不同的社會(huì)關(guān)系，在不同的社會(huì)關(guān)系中顯示出各自不同的個(gè)性?！邦I(lǐng)導(dǎo)”反映的社會(huì)關(guān)系是上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系，執(zhí)政表達(dá)的是社會(huì)關(guān)系中的平權(quán)關(guān)系。社會(huì)關(guān)系可以按照縱向與橫向兩個(gè)維度，分為隸屬關(guān)系和平權(quán)關(guān)系?！邦I(lǐng)導(dǎo)”一詞具有本質(zhì)上的“高貴氣質(zhì)”，這使它區(qū)別于所謂“低層次”的管理。這一高貴氣質(zhì)也表現(xiàn)為社會(huì)關(guān)系的“不平等性”，這一社會(huì)關(guān)系的內(nèi)容永遠(yuǎn)是領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)者，而不存在被領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)者的情形。被領(lǐng)導(dǎo)者只有主動(dòng)匯報(bào)情況的義務(wù)，而無(wú)決定的權(quán)利。執(zhí)政則注重執(zhí)政的合法性、平等性，例如作為執(zhí)政黨要尊重司法獨(dú)立，在司法領(lǐng)域以法官的意見(jiàn)為最終意見(jiàn)等等。

第二，“我建議你決定”是執(zhí)政獨(dú)特的運(yùn)作模式。領(lǐng)導(dǎo)在運(yùn)作方式上，呈現(xiàn)出自上而下的指揮與協(xié)調(diào)等形式；在運(yùn)作方位上，呈現(xiàn)的縱向垂直的“姿勢(shì)”；在運(yùn)作模式上，由于權(quán)威、習(xí)慣等因素常常表現(xiàn)為以“我決定你執(zhí)行”為特征的“命令服從型”模式。執(zhí)政在運(yùn)作方式上需要考慮到人大、政府、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)的存在，因此在運(yùn)作的方位上呈現(xiàn)的橫向平行的“態(tài)勢(shì)”。在運(yùn)作模式上，就不能是“命令服從型”，而是號(hào)召與建議等形式的“我建議你決定”模式，最終由人大等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行決定。

第三，執(zhí)政主要是法律概念，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是一個(gè)政治概念。之所以說(shuō)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是一個(gè)政治概念，是因?yàn)樗从车氖屈h在國(guó)家的政治地位處于核心地位，黨是國(guó)家的政治核心。盡管我國(guó)憲法中有“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”一詞，但是其表述均在序言中，沒(méi)有直接的條文規(guī)定權(quán)力、職責(zé)與責(zé)任或者其他的權(quán)利與義務(wù)。類(lèi)似的是，“人民”一詞也是憲法頻繁使用的詞匯，甚至有基于憲法條文“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”而形成人民主權(quán)的思想與憲法原則。但“人民”與“敵人”還是政治概念。能夠成為法律概念的仍是“公民”一詞，這也是“人民”與“公民”的主要區(qū)別之一。領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政同樣存在和“人民”與“公民”相類(lèi)似的現(xiàn)象。執(zhí)政主要是一個(gè)法律概念，它要求執(zhí)政黨依法進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)，通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)要通過(guò)法定的選舉，通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)就是由國(guó)家機(jī)關(guān)行使最終的決定權(quán)，這些都是具體的法律途徑?？梢?jiàn)領(lǐng)導(dǎo)更是一個(gè)政治性話語(yǔ)，相應(yīng)地，執(zhí)政是一個(gè)法律概念或者說(shuō)是法律話語(yǔ)。因此，將“執(zhí)政”一詞運(yùn)用到法律中來(lái)，對(duì)于適應(yīng)法治時(shí)代的領(lǐng)導(dǎo)模式具有重要意義。可見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政兩者屬于不同的領(lǐng)域或者話語(yǔ)。

第四，與領(lǐng)導(dǎo)相比，“執(zhí)政”一詞的內(nèi)涵較小。大多數(shù)的學(xué)者贊同領(lǐng)導(dǎo)的的內(nèi)涵和外延比執(zhí)政寬泛得多。在現(xiàn)代社會(huì)，執(zhí)政反映的是政黨與政權(quán)之間的關(guān)系，因而有學(xué)者認(rèn)為“執(zhí)政則必然是在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的活動(dòng)”18，所謂“體制內(nèi)執(zhí)政”就是在憲政體制之內(nèi)執(zhí)政。而領(lǐng)導(dǎo)不受這一條件制約，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)是對(duì)整個(gè)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，在法治社會(huì)中，執(zhí)政天生地需要具有“克制主義”情懷，強(qiáng)調(diào)在“憲法與法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，在執(zhí)政中實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

第五，領(lǐng)導(dǎo)具有原則性，執(zhí)政具有靈活性。正因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)反映了執(zhí)政黨的政治性質(zhì)，所以領(lǐng)導(dǎo)具有原則性，人們熟悉的“四項(xiàng)基本原則”也正是這一精神的反映。執(zhí)政不同于領(lǐng)導(dǎo)，還在于執(zhí)政的具體形式。執(zhí)政可以有多種形式，包括可以由民主黨派、無(wú)黨派人士執(zhí)掌政權(quán)。例如，2007年4月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議表決任命致公黨副主席萬(wàn)鋼為科技部部長(zhǎng)。這一舉措被西方媒體稱(chēng)為：“這是毛澤東時(shí)代以后首次任命一位非中共人士擔(dān)任政府部長(zhǎng)?！?007年6月28日，無(wú)黨派人士陳竺獲全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)出任衛(wèi)生部部長(zhǎng)，陳竺是改革開(kāi)放29年來(lái)，中國(guó)首位出任國(guó)務(wù)院組成部門(mén)正職的無(wú)黨派人士，也是繼萬(wàn)鋼被任命為科技部部長(zhǎng)后第二位擔(dān)任政府部長(zhǎng)的非中共人士。當(dāng)然，這些執(zhí)政方式并不改變黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治原則。上述現(xiàn)象說(shuō)明了執(zhí)政具有靈活性的一面。

第六，領(lǐng)導(dǎo)具有宏觀性、全面性，執(zhí)政具有專(zhuān)業(yè)性、可操作性。黨的領(lǐng)導(dǎo)顯然是對(duì)全社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，包括對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸領(lǐng)域。執(zhí)政主要是執(zhí)掌包括人大、政府、司法機(jī)關(guān)等國(guó)家政權(quán)，這一領(lǐng)域具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、程序性的內(nèi)容。因此，才會(huì)有執(zhí)政方式、執(zhí)政程序等相關(guān)概念。

（四）執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)在相互關(guān)系中存在“同中有異、異中有同”

明確執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別對(duì)于解決我們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于兩者的混同，發(fā)揚(yáng)執(zhí)政本身的價(jià)值具有特別重要的意義。但是，不能將其差異引向極端。毫無(wú)疑問(wèn)，執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)是相互聯(lián)系的，兩者“同中有異、異中有同”。

以我國(guó)為例，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)的，沒(méi)有執(zhí)政活動(dòng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)難以得到有效的貫徹。在領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政之間，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨的執(zhí)政的政治前提，黨的執(zhí)政是黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體化。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有原則性，相應(yīng)地，執(zhí)政具有靈活性。黨的領(lǐng)導(dǎo)具有不同的實(shí)現(xiàn)方式，這一不同的實(shí)現(xiàn)方式主要表現(xiàn)為執(zhí)政方式的不同。正是通過(guò)不同的執(zhí)政方式，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)不斷地形成新的精神內(nèi)涵與時(shí)代氣息。

上述關(guān)于執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系與區(qū)別的研究，對(duì)于正確把握?qǐng)?zhí)政基本特征，深入理解執(zhí)政的時(shí)代內(nèi)涵具有重要的作用。因?yàn)橹挥性谏羁贪盐請(qǐng)?zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系與區(qū)別時(shí)，才能深刻把握?qǐng)?zhí)政的基本特征。

四、執(zhí)政內(nèi)涵的五個(gè)基本要素

通過(guò)對(duì)執(zhí)政內(nèi)涵與特征的研究，不難發(fā)現(xiàn)執(zhí)政的內(nèi)涵包含有五個(gè)要素，這五個(gè)要素具有自身的獨(dú)特價(jià)值。它們排列如下。

一是，誰(shuí)在執(zhí)政？是“執(zhí)政黨”在執(zhí)政，還是“執(zhí)政黨的代表”在執(zhí)政？就此，我們將執(zhí)政分為廣義上的執(zhí)政與狹義上的執(zhí)政。兩者都具有重要作用，其作用表現(xiàn)在：執(zhí)政黨的執(zhí)政表明的是執(zhí)政主體；“代表執(zhí)政制”強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)政責(zé)任的第一承擔(dān)者——執(zhí)政者。

二是，在哪里執(zhí)政？主要是“步入政權(quán)系統(tǒng)之內(nèi)”執(zhí)政，而不是在外圍執(zhí)政。之所以采用“主要是”，是因?yàn)閲?guó)家的政治生活方方面面很廣，運(yùn)用“主要是”這一概括式表達(dá)，可以防止“以偏概全”。況且，類(lèi)似于執(zhí)政黨在軍隊(duì)中的執(zhí)政是直接執(zhí)政。

三是，以什么方式執(zhí)政？代表執(zhí)政制要求以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份，在尊重憲法、法律，維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)威與國(guó)家權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的執(zhí)政。為什么強(qiáng)調(diào)“以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份”？因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活之中，執(zhí)政黨的代表其身份本來(lái)就是公務(wù)員，這些公務(wù)員執(zhí)掌的正是憲法、法律賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)力與權(quán)利，包括各種福利待遇、離退休之后的津貼等。因?yàn)樵趪?guó)家機(jī)關(guān)中執(zhí)政，執(zhí)政者執(zhí)掌的并不是“政黨權(quán)力”或者“政黨權(quán)利”。

四是，依據(jù)什么樣的法律執(zhí)政？執(zhí)政依據(jù)的是“憲法、法律和各種慣例”?！案鞣N慣例”是在執(zhí)政實(shí)踐中反復(fù)形成的習(xí)慣做法，例如國(guó)家重大決策往往先由政協(xié)及各民主黨派、各人民團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商、討論，再由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法決定；每年政協(xié)與人大的全體會(huì)議同時(shí)舉行等等。通過(guò)執(zhí)政發(fā)展執(zhí)政慣例也是憲法實(shí)施的重要方式。

五是，執(zhí)政中的責(zé)任如何承擔(dān)？政黨責(zé)任是另一個(gè)重要的問(wèn)題，包括怎么承擔(dān)、具體形式等。這一問(wèn)題至今仍是法學(xué)研究中的處女地，需要通過(guò)執(zhí)政的發(fā)展在時(shí)機(jī)成熟時(shí)專(zhuān)門(mén)研究。

執(zhí)政內(nèi)涵的五個(gè)基本要素用英文進(jìn)行簡(jiǎn)單地表達(dá)就是：WHO、WHERE、HOW、WHAT、HOW（簡(jiǎn)稱(chēng)WWHWH）。我們將之視為執(zhí)政的五要素，上升為理論可將之歸納為五要素說(shuō)。

至于執(zhí)政的內(nèi)涵為什么包含的是五個(gè)要素而不是三個(gè)要素或者七個(gè)要素，又是另一個(gè)重要問(wèn)題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，上述第四與第五中的依據(jù)什么樣的法律執(zhí)政與執(zhí)政中責(zé)任如何承擔(dān)是屬于執(zhí)政方式中的兩大問(wèn)題，不宜另外設(shè)立。在此，我們將依據(jù)什么樣的法律執(zhí)政,即依法執(zhí)政進(jìn)行單列的理由如下。首先，依法執(zhí)政是重大問(wèn)題，其重要性一點(diǎn)也不比執(zhí)政方式弱，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)獨(dú)立的內(nèi)容進(jìn)行研究。其次，就學(xué)科而言，執(zhí)政方式可以屬于政治學(xué)的內(nèi)容，而依法執(zhí)政可以成為法學(xué)甚至是純法學(xué)的內(nèi)容。而且在法學(xué)領(lǐng)域依法執(zhí)政具有特別的意義，需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的研究。再次，只有強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政，執(zhí)政方式才能最終得到規(guī)范、保障與保證。

五、結(jié) 語(yǔ)

總之，對(duì)什么是執(zhí)政與執(zhí)政的基本特征等問(wèn)題的研究，是依法執(zhí)政研究的基本問(wèn)題，正確把握這一問(wèn)題也是民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的關(guān)鍵。特別是執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的分離對(duì)于我國(guó)的法制建設(shè)具有特別重要的意義，正確把握兩者之間的區(qū)別對(duì)于完成從革命黨到執(zhí)政黨的角色轉(zhuǎn)變具有重大意義。執(zhí)政是法學(xué)領(lǐng)域的“新生事物”，對(duì)這一新概念的科學(xué)研究與法律實(shí)踐，必將形成中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的新理念與新思路。

注：

1張恒山：《中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。

2該文摘自田廣濤、孫學(xué)敏：《對(duì)黨的執(zhí)政能力內(nèi)涵的深入思考》，《理論前沿》2004年第18期。

3“北大法寶”法學(xué)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)目前已收錄國(guó)內(nèi)16家法學(xué)期刊全文、13家法學(xué)核心期刊目錄。期刊總期數(shù)達(dá)2000期，全文文獻(xiàn)共3萬(wàn)余篇。

4中國(guó)期刊網(wǎng)同樣收錄有《中國(guó)法律年鑒》的相關(guān)信息。

5參見(jiàn)《辭?！?，上海辭書(shū)出版社1979年出版，第666頁(yè)。

6雷厚禮：《中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政學(xué)》，人民出版社2007年版，第1頁(yè)。

7《現(xiàn)代漢語(yǔ)新詞典》，中國(guó)婦女出版社1992年版，第1033頁(yè)。見(jiàn)“執(zhí)政”詞條。

8《現(xiàn)代漢語(yǔ)大詞典》，漢語(yǔ)大詞典出版社2000年版，第781頁(yè)。見(jiàn)“執(zhí)政”詞條。

9《新華漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館國(guó)際有限公司2004年版，第1556頁(yè)。

10多媒體資料：《化學(xué)學(xué)導(dǎo)論》，ht tp://rcs.wuchang-edu.com/Special/Subject/GZHX/HXTS/HXTS0137/，最后訪問(wèn)時(shí)間：2010年1月4日。

11、12石文龍：《法倫理學(xué)》，中國(guó)法制出版社2006年版，第22頁(yè)，第23頁(yè)。

13、15、16石文龍：《“代表執(zhí)政制”的提出及其價(jià)值論》，《理論與改革》2010年第4期。

14《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館1992年版，第1478頁(yè)。

16石泰峰、張恒山：《論中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。這是目前依法執(zhí)政研究領(lǐng)域引用率最高的一篇論文，引用數(shù)為129次。

17張恒山：《中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。

18石泰峰、張恒山：《論中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。

（責(zé)任編輯：姚 魏）

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A

1005-9512（2010）11-0058-11

石文龍，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，上海師范大學(xué)法律系副教授。

*本文系教育部“紀(jì)念建黨九十周年”專(zhuān)項(xiàng)課題資助項(xiàng)目（課題批準(zhǔn)號(hào)：10JDJNJD188）的階段性成果。