中國勞動制度發(fā)展面臨的選擇與局限

● 李麗林

有關中國勞動制度改革的話題曾經(jīng)是中國勞動學界討論的熱門問題，后來隨著市場經(jīng)濟制度的逐步建立，人們開始更多地關注一些局部問題，例如就業(yè)問題、社會保障問題、最低工資問題等等。但這幾年，針對新的勞動問題，有很多學者開始討論（和諧）勞動關系問題?！秳趧雍贤ā返某雠_將這一討論白熱化，學者之間出現(xiàn)了不同的觀點。因此，有必要從制度建設上探討如何協(xié)調(diào)勞動關系問題，延續(xù)過去勞動制度改革的話題。

一、中國勞動制度改革的基本特征

中國勞動制度改革與經(jīng)濟制度改革密不可分。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型中，勞動制度改革的過程實際上就是結(jié)束以行政手段配置勞動力的過程。

計劃經(jīng)濟制度下的勞動力配置方式，在就業(yè)上實行的是“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)機制，即國家對城鎮(zhèn)勞動力實行統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一招收、統(tǒng)一調(diào)配的一種就業(yè)制度。例如，大學生和退伍軍人由國家統(tǒng)一安排工作，高中和初中畢業(yè)生通過有計劃的“招工”，也由國家統(tǒng)一安排就業(yè)。在這種制度下，沒有工作的人群得到了一個特殊的名稱：“待業(yè)者”，顧名思義，即等待國家安排工作。計劃經(jīng)濟下的工資制度也是由國家統(tǒng)一制定。對于城鎮(zhèn)職工，劃分為兩大人群，一是干部，實行23個級別的工資制度；二是工人，實行簡單的8個級別的工資制度。另外，國家視地區(qū)的不同，工作條件的差別發(fā)放一些津貼。

這種制度的特征是用工的企業(yè)（或者其他類型的用工單位）沒有用工自主權(quán)，無權(quán)決定招收多少工人，招收哪些人員。相應的，一旦職工進入用人單位，單位也無權(quán)解雇這些人，所以人們形象地稱這種用工制度為“鐵飯碗”。工資水平由國家統(tǒng)一規(guī)定，用人單位亦無自主權(quán)，更談不上將工資與個人業(yè)績掛鉤，因而被稱之為“鐵工資”。而勞動者也喪失了尋找工作的自主權(quán)，無權(quán)決定自己的職業(yè)或者行業(yè)，無權(quán)選擇工作單位。

隨著經(jīng)濟體制的改革，勞動制度也開始進行改革。1980年，政府提出實行“三結(jié)合”的就業(yè)方針，即在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)以及自謀職業(yè)三者相結(jié)合，從人員的招收上開始打破“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)制度。1986年，在國有企業(yè)新招收的工人中，普遍實行勞動合同制。后來，進一步推行了全員勞動合同制度，試圖通過簽訂勞動合同的方式，將用工自主權(quán)和工作自主權(quán)還給用人單位和勞動者。對于在1986年就業(yè)的職工，一方面允許企業(yè)可以根據(jù)員工的嚴重過失解雇，另外一方面，也采取“減員增效”、“優(yōu)化勞動組合”，甚至允許大規(guī)模下崗等措施，對于沒有任何過失的員工進行裁減。

在工資方面也逐漸放權(quán)。配合企業(yè)改革，從1985年開始，在國有大中型企業(yè)，實行職工工資同企業(yè)經(jīng)濟效益掛鉤的辦法。“鐵工資”開始松動。1987年，國務院決定推廣承包經(jīng)營責任制，進一步推動了工資同經(jīng)濟效益掛鉤的發(fā)展。1993年，勞動部在勞動制度改革的總目標中提出，要實行“國家宏觀調(diào)控、分級分類管理、企業(yè)自主分配”的新型工資管理體制。分配制度開始實行“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的原則，允許和鼓勵資本、技術等生產(chǎn)要素參與收益分配。

總之，中國的勞動制度改革，是通過逐步放權(quán)的方式，結(jié)束了計劃經(jīng)濟下國家統(tǒng)一的就業(yè)制度和工資分配制度，將用工的自主權(quán)還給了企業(yè)，將勞動的自主權(quán)還給了勞動者。但是，在逐步建立了勞動力市場的同時，市場配置勞動力資源的缺點也開始展現(xiàn)。換言之，放權(quán)的結(jié)果只是打破了舊制度，卻沒有也不可能自動建立新的適應市場經(jīng)濟制度的勞動制度。最主要的表現(xiàn)是出現(xiàn)了諸多勞動問題：拖欠農(nóng)民工工資、礦難、職業(yè)病、群體性事件等等。勞動問題已經(jīng)成為中國人無法承受之痛。

二、規(guī)范勞動力市場的嘗試

在諸多的勞動問題面前，政府不得不開始對勞動力市場進行規(guī)制，對企業(yè)的用工自主權(quán)開始進行限制。其中，最主要的措施是最低工資制度實施和《勞動合同法》出臺。

首先是實行最低工資制度。中國從1993年開始實行最低工資制度，勞動部頒發(fā)了《企業(yè)最低工資規(guī)定》。在1994年的《勞動法》中明確規(guī)定“國家實行最低工資保障制度”。2004年，勞動和社會保障部頒布并實施了《最低工資規(guī)定》，加快了各地最低工資標準的提高。

中國并沒有一個全國統(tǒng)一的最低工資標準，最低工資標準由各省市自行決定。下面以北京市的數(shù)據(jù)來說明最低工資標準的發(fā)展過程。從北京市各年的資料匯總及勞動保障網(wǎng)平均工資的數(shù)據(jù)分析，北京市1994年的最低工資標準為210元，此后大約每年提高10到30元，2004年以后，最低工資標準提高的幅度增加，維持在高達約10%的增幅，在2008年最低工資達到了800元。2009年，由于金融危機的影響，全國暫時沒有提高最低工資。如果從最低工資標準占平均工資的比重看，北京市在2000年以前，這個比重均超過了30%，從2004年開始維持在21%左右。

中國雖然建立最低工資制度比較早，但由于多方面原因，最低工資的影響在近年來有增加的趨勢。一是最低工資標準的調(diào)整過于密集，連年提高最低工資標準可能形成一種累積效應；二是由于工人的福利逐漸貨幣化，最大的福利——住房已經(jīng)改革，停止了福利性住房的分配，這導致工資在勞動報酬中的比例增加，從而使工資對勞動需求的影響加大；三是收入差別越來越大，高收入者的收入增加幅度高于低收入者，因此低工資收入人群的平均工資的增加水平要低于總體水平。最低工資標準如果占平均工資的比重維持在一個比較固定的水平，會導致受最低工資影響的人群增加。在這幾方面因素的影響下，最低工資給企業(yè)帶來的壓力會逐漸增加，其影響也在增加之中。

幾乎所有的經(jīng)濟學家認為，最低工資對低技能工人和年輕人的就業(yè)會產(chǎn)生負面作用。中國是一個人口數(shù)量龐大的國家，并且正在工業(yè)化和城市化，在接近8億的就業(yè)人口中，真正留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口數(shù)量還將下降。進城務工的“農(nóng)民工”以及他們的后代將留在城鎮(zhèn)，成為需要解決就業(yè)問題的人群?？紤]到進城務工人員技能低，收入水平偏低，他們是最可能受到最低工資制度影響的人群。逐年提高最低工資水平可能會累積就業(yè)的負效應。這對低工資人群的生活會帶來消極的影響。

其次是《勞動合同法》的出臺。這兩年，從來沒有一部法律像《勞動合同法》那樣引起了全社會的廣泛關注，引發(fā)了學者的熱烈討論，并在學者之間產(chǎn)生了巨大的意見分歧。這部法律的實際影響以及實際的執(zhí)行情況可能需要一定的時間才能找到數(shù)據(jù)進行討論，但我們現(xiàn)在可以從勞動制度改革的角度來嘗試對它進行分析。

對勞動合同的問題通過一部法律進行規(guī)范，這在世界上并不多見，但勞動合同制度的實行在結(jié)束中國的“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動制度上立下大功，《勞動合同法》的出臺因此并不算意外。筆者認為，它試圖延續(xù)（深化）勞動合同制度的改革（或者是“為了完善勞動合同制度”），試圖通過書面合同，鼓勵簽訂無固定期限勞動合同，以此實現(xiàn)“構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關系”的宗旨和目標。

但是，勞動合同期限的長短本身并不是勞動者的核心利益所在。勞動者真正關心的是就業(yè)保障，是免受隨意解雇之苦。合同期限長與就業(yè)有保障這兩者并不能劃等號。如果合同是一年一簽，但勞動者卻在某個單位工作了多年，在這樣的情況下，合同是短期的，就業(yè)卻是得到了保障；反之，即使簽訂了無固定期限勞動合同，企業(yè)仍然可以用各種理由解雇勞動者（《勞動合同法》的實施條例特別指出了14種用人單位可以與勞動者解除合同的情況），這樣的合同仍然無法提高就業(yè)保障。

值得注意的是，在全球化的背景下，就業(yè)保障可能已經(jīng)無法通過一國的法律或者一個國家工會的努力達到。因為企業(yè)可以通過各種方式實現(xiàn)雇傭上的靈活性。除了采取最簡單的方法——簽訂固定期限的合同之外，近年來出現(xiàn)了多種規(guī)避法律和工會力量的方法。一種方法是將勞動合同轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧蘸贤?。例如，學校可以不雇傭老師，而是請人講課。這樣做將勞動者轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧粘邪?，將勞動關系轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟關系，或者也可以采取分包的方式，將工作轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)或者國家。

需要指出的是，勞動力流動是勞動力市場的本質(zhì)特征，在保護勞動者合法權(quán)益的同時應當適當?shù)鼐S持勞動力市場一定的靈活性，進而使勞動力市場能夠快速適應經(jīng)濟的發(fā)展變化，這是在技術飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會維持一國競爭力的必要條件。

三、無法回避的問題：工會的改革

中國工會近年來走出了一條獨特的發(fā)展道路，在世界各國工會發(fā)展受到挑戰(zhàn)的情況下獨樹一幟，工會會員的數(shù)量增長迅速。根據(jù)中華全國總工會提供的數(shù)據(jù)，截至2008年9月底，中國工會會員人數(shù)已經(jīng)達到2.12億，而十年前這一數(shù)字是0.89億，十年翻了一番多。在同一時期，世界主要國家的工會會員數(shù)量則在減少。而且，中國工會發(fā)揮著各種各樣的作用。

首先，中國工會具有代表作用。工會在社會的各個層面代表勞動者的利益行事。在用人單位，工會是本單位職工的代表，代表職工簽訂集體合同，參與勞動爭議的處理過程，對單位的重大決策發(fā)表看法和意見。在整個社會，中華全國總工會代表中國的勞動者，參與國際勞工組織的活動，參與國家的重大經(jīng)濟政策的制定過程。例如，自1993年召開工會十二大以來，中華全國總工會參與立法1062項，包括若干重要的法規(guī)。此外，各地方工會也積極參與地方和有關部門的立法和規(guī)范性文件的發(fā)布，參與最低工資標準、最低生活保障和失業(yè)救濟標準的制定和落實工作，并就其管理體制和資金來源等問題提出工會的政策主張。

其次，中國工會也可以進行集體談判。根據(jù)工會法的規(guī)定，工會可以代表職工與企業(yè)、事業(yè)單位行政方面簽訂集體合同。1996年初，中華全國總工會成立了集體合同辦公室，積極推行平等協(xié)商和簽訂集體合同制度。截止2006年底，基層以上工會參與簽訂的區(qū)域性集體合同49262份，覆蓋企業(yè)547361家，覆蓋職工2244萬多人。

再次，中國工會可以參與企業(yè)的經(jīng)營管理。職工代表大會是企業(yè)實行民主管理的基本形式，企業(yè)的工會委員會是職工代表大會的工作機構(gòu)。企業(yè)的重大經(jīng)營決策要經(jīng)過職工代表大會討論通過，職工代表大會有權(quán)評議企業(yè)的各級干部。根據(jù)勞動法的規(guī)定，用人單位瀕臨破產(chǎn)或者生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)生嚴重困難，確需裁減人員的，應當提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工意見。用人單位解除勞動合同，工會認為不適當?shù)?，有?quán)提出意見。另外，基層工會也積極參與企業(yè)的勞動保護、勞動保險與勞動爭議處理等工作。

但是，工會是否能夠發(fā)揮實際的作用在某種程度上取決于勞資雙方的力量對比。這樣的力量對比在不同的勞動關系層面上并不相同。在宏觀層面上，中國可以出臺受到工會支持的勞動法律及政策。但在組織層面上，勞資力量對比呈現(xiàn)不平衡的局面，在法律的貫徹落實方面并不理想。

中國的各級工會一直在進行改革的嘗試，但步伐比較緩慢。評判中國工會的成功，不能僅從會員人數(shù)的增長得出結(jié)論，而要看中國工會是否能在基層反映和代表工人的利益，是否可以保護工人的利益。其維權(quán)方式必須走出中國的特色，遵循和諧發(fā)展的道路。

四、中國勞動制度改革需要全盤考量

回顧中國勞動制度的發(fā)展，可以看到，中國對勞動力市場的規(guī)制，走過了一個從放權(quán)到規(guī)范的過程，但并沒有建立起一整套適應市場經(jīng)濟的勞動制度。最低工資制度和《勞動合同法》只是中國建立新制度的一種嘗試。這樣的嘗試在未來的歲月還會不斷出現(xiàn)，例如“工資行業(yè)協(xié)商”。但在嘗試之前，有必要對一些重大的問題進行全盤考量，從而使中國勞動制度的發(fā)展少走彎路。

第一，要認識到并沒有一種“適應市場經(jīng)濟制度”的勞動制度。不同國家的勞動制度差別相當大，即使是發(fā)達國家，勞動制度也非常不同。例如，瑞典的制度是工會密度高，集體談判高度集中，法律規(guī)制少；德國是行業(yè)集體談判加企業(yè)中的工人有效參與（職工委員會和共決制）；美國是通過法律建立基本的勞工標準，但工會少，集體談判分散，雇傭自愿原則盛行。任何一個國家的勞動制度都是在各個國家獨特的社會經(jīng)濟環(huán)境下形成的獨特的制度，各有其優(yōu)缺點。所以，制度的發(fā)展在某種程度上是得失的權(quán)衡取舍。

第二，要明確勞動制度的目標。在多元社會中，由于不同方的利益并不完全相同，勞動制度的目標應該是兼顧不同方的利益，而不能過分強調(diào)保護某一方的利益。勞動關系的勞資政三方的目標并不完全相同。政府的目標可能包括社會穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展等；企業(yè)的目標可能是企業(yè)的生存與發(fā)展、管理權(quán)以及勞動管理上的靈活性；而工人的目標即有人的尊嚴，還有就業(yè)保障、就業(yè)待遇與就業(yè)條件的改善等。所以，美國學者Budd提出，勞動制度要追求的是三大目標：效率、公平與聲音。

第三，要適當重視勞動關系世界性的趨勢與變化。中國是地球村的一員，一些影響到其他國家勞動關系的因素也可能對中國的勞動關系產(chǎn)生影響。這些影響包括信息化與全球化所帶來的競爭的加劇，全球生產(chǎn)的分工協(xié)作等等。在這樣的大環(huán)境下，保持經(jīng)營上的靈活性不僅決定著一個企業(yè)的競爭力，還可能決定著這個企業(yè)的生存。從宏觀層面說，保持勞動力市場的靈活性是一個國家維持競爭力的關鍵所在。近年來，人力資源管理的思想在很多國家得到了發(fā)展，引發(fā)了對工作的組織方式的變化，例如團隊作業(yè)、業(yè)績工資、工作職責的強化、分包或轉(zhuǎn)包等。人力資源管理實踐也在探討不經(jīng)過工會的代表直接讓員工參與到企業(yè)的經(jīng)營管理過程中來。這一點對中國工會的改革可能提出挑戰(zhàn)。

第四，要建立有中國特色的勞動制度。中國的勞動力規(guī)模龐大，2008年末全國就業(yè)人員77480萬人。龐大的基數(shù)決定了中國的失業(yè)率必須維持在一個較低水平，人口眾多必然決定了中國要慎重選擇可能給就業(yè)帶來強大負面作用的制度；中國不同地區(qū)差別大，要求勞動制度具有一定的靈活性，容許不同的制度存在；中國還是一個轉(zhuǎn)型的國家，既要從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，還要從農(nóng)業(yè)國家轉(zhuǎn)向工業(yè)化國家。這樣的轉(zhuǎn)型前所未有，所以制度的建立一定是一個“試錯”過程。轉(zhuǎn)型也可能凸現(xiàn)法律規(guī)制這一手段的時滯性，因此要鼓勵其他調(diào)節(jié)勞動關系的手段的發(fā)展；最后，中國是儒家文化的東方社會，是一個強調(diào)“和諧社會”的國度，一些非正式的機制也可能發(fā)揮意想不到的作用，勞動制度的發(fā)展更要鼓勵勞資之間的合作。

總之，中國和諧社會的建設需要和諧穩(wěn)定的勞動關系，但政府對于規(guī)范勞動力市場的努力尚處于嘗試階段。作為世界大家庭的一員，中國很難回避全球化所帶來的挑戰(zhàn)，全世界的勞動者可能面臨相同的難題。中國勞動制度的發(fā)展，需要從多個方面進行全盤的考量。

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