土地“招拍掛”對(duì)土地資源可持續(xù)利用的影響

■ 陳 星/宋浩昆

（云南大學(xué)，昆明 650091）

土地“招拍掛”對(duì)土地資源可持續(xù)利用的影響

■ 陳 星/宋浩昆

（云南大學(xué)，昆明 650091）

實(shí)施土地“招拍掛”制度，有利于加強(qiáng)政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控管理，完善土地出讓制度，建立以供給引導(dǎo)和制約需求的新機(jī)制，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。但也存在使地價(jià)上漲過快、幕后交易、腐敗串謀、暗箱操作、土地隱性市場(chǎng)等問題。為此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行土地招拍掛制度進(jìn)行調(diào)整和改革，從而促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

“招拍掛”；土地資源；可持續(xù)利用

1 土地“招拍掛”制度概述

1.1 土地“招拍掛”制度建立的目的

《土地法》及國土資源部門頒布的相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，經(jīng)營性用地必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式向社會(huì)公開出讓國有土地。其含義是指經(jīng)營性用地必須通過上述三種方式出讓土地[2]，統(tǒng)稱為“招拍掛”制度。

土地“招拍掛”制度是政府通過宏觀調(diào)控深化土地使用制度改革, 建立統(tǒng)一、公平、規(guī)范有序的土地市場(chǎng), 充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用, 體現(xiàn)統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地, 以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求, 實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

1.2 土地“招拍掛”制度的優(yōu)點(diǎn)

首先，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行公開的“招拍掛”的方式，提高了流轉(zhuǎn)的透明度，有效地防止和避免了腐敗行為的產(chǎn)生。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不公開，難免攙雜著“幕后交易”一些掌管土地使用權(quán)的部門為了個(gè)人或小集團(tuán)利益，往往會(huì)借機(jī)斂財(cái)直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

其次，土地流轉(zhuǎn)實(shí)行“招拍掛”，有利于土地市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。公開拍賣，所有房地產(chǎn)商都可以通過竟買的方式取得土地使用權(quán)，無論內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)，一律通過竟拍的方式，進(jìn)一步體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)法則。

再次，土地流轉(zhuǎn)實(shí)行“招拍掛”，不僅能有效地遏制土地市場(chǎng)的泡沫經(jīng)濟(jì)，通過公開競(jìng)爭(zhēng)的方式使得土地的價(jià)格更趨合理，使倒買倒賣土地的空間大為減小，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

最后，土地出讓實(shí)行“招拍掛”，能夠更加合理地體現(xiàn)土地使用價(jià)值。政府必須對(duì)土地進(jìn)行正確的評(píng)估，采用合理的招標(biāo)辦法，公正的評(píng)出中標(biāo)單位，開發(fā)出符合市場(chǎng)要求的優(yōu)秀建筑，更好地體現(xiàn)土地使用價(jià)值。

同時(shí)，土地出讓實(shí)行“招拍掛”，有利于開發(fā)商綜合實(shí)力的提高。公開“招拍掛”意味著房地產(chǎn)開發(fā)商機(jī)會(huì)均等，只要有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，就能在競(jìng)爭(zhēng)中取勝，從而形成房地產(chǎn)市場(chǎng)的適者生存。

“招拍掛”制度的以上優(yōu)點(diǎn)是建立在該制度本身高度完善并有嚴(yán)格、合理的操作流程和實(shí)施細(xì)則，并有良好的政治、法律環(huán)境和人文基礎(chǔ)。反之，在政府職能、社會(huì)道德、法律制度和監(jiān)督制度等社會(huì)政治制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不配套的情況下，不但不能從根本上解決傳統(tǒng)體制或制度的效率問題，而且會(huì)帶來更為嚴(yán)重的社會(huì)公平問題[2]。

1.3 土地“招拍掛”制度的弊端

第一，地價(jià)問題。由于土地“招拍掛”采用競(jìng)標(biāo)的方式，“價(jià)高者得”的規(guī)則不可避免地造成地價(jià)和房價(jià)上漲過快的局面，我國部分地區(qū)土地價(jià)格在招、拍、掛出讓過程中出現(xiàn)了地價(jià)上漲過快、地價(jià)過高的現(xiàn)象。

雖然商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地近年來地價(jià)接連攀升，部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的地價(jià)虛高跡象，但另一方面不斷有低地價(jià)、甚至零地價(jià)出讓工業(yè)用地現(xiàn)象在各地涌現(xiàn)，屢禁不止，造成地價(jià)的“二元化”現(xiàn)象[2]。

第二，社會(huì)公平問題。雖然“招拍掛”出讓制度本身市場(chǎng)化程度較高，具備相對(duì)較為公開透明的出讓機(jī)制，但在當(dāng)前土地制度改革滯后和國有土地出讓過程中實(shí)質(zhì)性的管理和監(jiān)督缺位的前提下，少數(shù)人借機(jī)爭(zhēng)取個(gè)人利益，名義上舉行“土地招牌掛儀式”，暗地里卻搞幕后交易[3]。

第三，地方政府利益的驅(qū)動(dòng)。目前一些地方土地出讓收入已經(jīng)成為財(cái)政收入的主要來源，只有政府可以用強(qiáng)制性手段征收土地、評(píng)估掛牌土地的價(jià)格。因此政府獲得了絕對(duì)的出讓定價(jià)權(quán)利，使用者只能在被強(qiáng)制的條件下進(jìn)行使用價(jià)格的選擇。另一方面，由于國家和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級(jí)政府在土地“招拍掛”過程中，對(duì)于成交價(jià)和起始價(jià)的價(jià)差部分收益歸誰所有并沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，地方政府出于自身利益和各方面的原因，對(duì)這一部分收益有非常靈活和主動(dòng)的處置權(quán)，從而有抬高成交價(jià)的潛在動(dòng)機(jī)。

第四，信息不對(duì)稱。由于土地“招拍掛”中介市場(chǎng)發(fā)展滯后，沒有形成一個(gè)完善的“招拍掛”信息發(fā)布平臺(tái)，加上我國信用體制還不建全，造成一些地方政府操縱信息，政府官員利用信息優(yōu)勢(shì)謀私利，信息不對(duì)稱引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)等諸多現(xiàn)象存在。

第五，腐敗串謀問題。國內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)是造就百萬富翁最多的行業(yè)；是引發(fā)民眾尤其是農(nóng)民集體上訪最多的行業(yè)；是造成國有資產(chǎn)流失最嚴(yán)重的行業(yè)。官商勾結(jié)造成土地出讓市場(chǎng)“暗箱操作”的現(xiàn)象，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的違規(guī)腐敗問題，已成為當(dāng)代中國社會(huì)的一個(gè)焦點(diǎn)問題，國有土地的出讓成為國有資產(chǎn)流失的最大“黑洞”和滋生腐敗的最大“溫床”。

第六，土地隱形市場(chǎng)。土地隱形市場(chǎng)是指沒有按照法律規(guī)定或未經(jīng)國家有關(guān)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，擅自私下交易土地的非法經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。雖然目前我國的法律對(duì)劃撥國有土地和集體土地的轉(zhuǎn)讓做出了嚴(yán)格的限制或者禁止的規(guī)定，但出于利益的趨動(dòng)，土地隱形市場(chǎng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入悄然形成，并迅速蔓延、擴(kuò)大，成為我國土地市場(chǎng)中不可回避的一個(gè)問題。我國的土地隱形市場(chǎng)一般包括劃撥國有土地隱形市場(chǎng)和集體土地隱形市場(chǎng)?？傊恋仉[形市場(chǎng)的存在不僅導(dǎo)致巨額的國有土地收益流失，而且擾亂了土地“招拍掛”出讓市場(chǎng)的正常秩序。

此外，在土地出讓過程中還不可避免地存在規(guī)劃體制不科學(xué)、土地供應(yīng)機(jī)制不合理、土地出讓規(guī)模過大以及土地“招拍掛”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

2 土地資源可持續(xù)利用的影響因素

影響土地資源可持續(xù)利用的因素很多，主要體現(xiàn)在自然因素（如：區(qū)位特征、物質(zhì)構(gòu)成、地形地貌等）、社會(huì)因素（如人口狀況、土地制度等）、經(jīng)濟(jì)因素（如稅收政策、土地價(jià)格等）和土地利用技術(shù)四個(gè)方面[4]。本文著重介紹以下兩個(gè)方面：

2.1 土地制度對(duì)土地資源可持續(xù)利用的影響

我國的土地制度具體包括土地所有制、土地使用制、土地管理制等各項(xiàng)土地制度，制度中所規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)與分配以及土地用途管制與限制等方面，對(duì)土地資源可持續(xù)利用的影響是由來已久和根深蒂固的，這種影響也是根本性的和深遠(yuǎn)的[5]。其中，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是影響土地資源可持續(xù)利用的因素之一，土地“招拍掛”作為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，雖然進(jìn)一步完善了土地使用制度，但也在不同程度上影響到土地的可持續(xù)利用。

2.2 經(jīng)濟(jì)因素對(duì)土地資源可持續(xù)利用的影響

土地價(jià)格因素作為經(jīng)濟(jì)因素影響到土地使用者利用土地的意愿、土地需求量、土地供給量等土地供求關(guān)系。地價(jià)是政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段，是穩(wěn)定土地市場(chǎng)供需的必要方式，也是影響土地資源可持續(xù)利用的因素[6]。價(jià)格與供求之間的影響作用是雙向的，安全穩(wěn)定的土地可持續(xù)利用需要有合理的土地價(jià)格作為支撐，這樣土地供求關(guān)系才能得以平衡穩(wěn)定。

3 土地“招拍掛”對(duì)土地資源可持續(xù)利用的影響

土地資源的可持續(xù)利用是在市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控雙方面的共同作用下才能順利實(shí)現(xiàn)的，市場(chǎng)機(jī)制的配置作用是無形的，僅僅依靠市場(chǎng)配置，則會(huì)形成土地市場(chǎng)的無序混亂，土地“招拍掛”是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一，也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段之一，合理的土地“招拍掛”制度會(huì)促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用，反之，則會(huì)給土地資源的可持續(xù)利用帶來某種程度上的負(fù)面影響。

3.1 有利影響

首先，土地“招拍掛”制度是政府合理調(diào)控土地市場(chǎng)供求關(guān)系的一種管理機(jī)制，有利于土地資源的節(jié)約、高效利用，實(shí)行土地“招拍掛”制度是完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要方式，是政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段之一，通過“招拍掛”的方式進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)土地資源的合理與優(yōu)化配置，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

其次，實(shí)施土地“招拍掛”制度，能加強(qiáng)政府對(duì)土地二級(jí)市場(chǎng)的統(tǒng)一管理，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，盤活存量和消化利用閑置土地，優(yōu)化土地資源配置，建立以土地供給引導(dǎo)和制約需求的新機(jī)制，保證國有土地資產(chǎn)的保值增值，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

再次，公開的“招拍掛”出讓制度的引入使得土地一級(jí)市場(chǎng)秩序得到進(jìn)一步規(guī)范，公開競(jìng)爭(zhēng)的方式可在較大程度上避免人為因素的干擾，防止和避免腐敗行為的產(chǎn)生。同時(shí), 隨著實(shí)行土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的范圍、數(shù)量和比例的增大, 將有效地加快土地市場(chǎng)取向配置的進(jìn)程, 實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控與市場(chǎng)配置有機(jī)結(jié)合，還可以有效地防止土地出讓中不正之風(fēng)的發(fā)生, 保障依法行政，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。

最后，實(shí)行經(jīng)營性土地出讓“招拍掛”, 將土地使用權(quán)交易從分散、隱蔽和無序的狀態(tài)轉(zhuǎn)為集中、公開和有序, 不僅可以實(shí)現(xiàn)政府土地資產(chǎn)收益的最大化, 使土地資源得到更合理、最有效的利用,而且可以大大增加建設(shè)用地審批工作的透明度, 確立土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正, 有效地防止土地出讓中的“暗箱操作”。

3.2 不利影響

其一，土地“招拍掛”制度是一種土地有償使用制度，政府采用“招拍掛”的方式進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控作用，由于地方政府利益的驅(qū)動(dòng)，容易形成政府在進(jìn)行土地資源配置的過程中過多地干預(yù)，從而不能充分發(fā)揮市場(chǎng)化配置的作用，政府過多地干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，不利于土地資源的可持續(xù)利用。

其二，由于土地“招拍掛”制度的透明度不夠，如果沒有有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，“暗箱操作”現(xiàn)象就會(huì)存在，使得在土地出讓過程中容易造成腐敗的現(xiàn)象，這樣土地在“壟斷腐敗者”眼中就變成一種用來牟取暴利的手段，而不是從土地優(yōu)化配置的角度出發(fā)實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

其三，由于土地“招拍掛”制度采用“價(jià)高者得”的規(guī)則[7]，造成土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，這樣容易造成開發(fā)商大量囤積土地，攫取利潤的現(xiàn)象，使得土地供求關(guān)系失衡，不利于土地的優(yōu)化配置，亦不利于土地資源的可持續(xù)利用。

最后，出于利益的驅(qū)使，隱形土地市場(chǎng)悄然存在，在土地“招拍掛”的背后存在一些擅自非法交易土地的現(xiàn)象，在當(dāng)前土地供求關(guān)系緊張、地價(jià)昂貴的情況下，一些有多余劃撥土地的單位在利益的驅(qū)動(dòng)下將其所擁有的劃撥用地以各種形式轉(zhuǎn)讓給需要用地的單位和個(gè)人，并非法占有土地轉(zhuǎn)讓收益，嚴(yán)重影響土地資源的可持續(xù)利用。

4 結(jié)論

隨著土地有償使用制度的確立，招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式已逐步成為國有土地使用權(quán)出讓的主要方式，進(jìn)一步推動(dòng)了土地市場(chǎng)化的發(fā)展；同時(shí)，“招拍掛”制度存在的問題也逐步暴露出來。為此，必須對(duì)我國現(xiàn)行的土地“招拍掛”制度進(jìn)行必要的調(diào)整和改革，從而促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，加強(qiáng)完善和監(jiān)管土地“招拍掛”機(jī)制只是其中薄弱的一環(huán)，除此之外，更要從土地使用技術(shù)上創(chuàng)新機(jī)制，宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制并重，實(shí)現(xiàn)節(jié)約與集約用地，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。

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F301.2

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1672-6995(2010)07-0034-03

2010-05-24

陳星（1988-），女，河北省邢臺(tái)市人，云南大學(xué)資源環(huán)境與地球科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：土地資源管理。