國(guó)際化社區(qū)治理進(jìn)程中的公眾參與及其路徑選擇
——一項(xiàng)來(lái)自S市B社區(qū)的案例研究

□ 劉中起

國(guó)際化社區(qū)治理進(jìn)程中的公眾參與及其路徑選擇
——一項(xiàng)來(lái)自S市B社區(qū)的案例研究

□ 劉中起*

國(guó)際化社區(qū)成員的多元化決定了其價(jià)值需求的多元化,如何順應(yīng)國(guó)際化社區(qū)居民彼此陌生、孤單、需求多樣化的特點(diǎn),通過(guò)文化活動(dòng)構(gòu)建居民交流、共商機(jī)制,通過(guò)居民自治,協(xié)商共議解決自身面臨的問(wèn)題,加速文化認(rèn)同和社區(qū)整合成為基層社會(huì)管理的首要難題。S市B社區(qū)“相約九號(hào)”社區(qū)自治平臺(tái)這一新型參與機(jī)制的出現(xiàn)在演進(jìn)邏輯上與社區(qū)治理有著某種對(duì)應(yīng)關(guān)系。社區(qū)新的參與機(jī)制和組織形式的顯現(xiàn),社區(qū)公共活動(dòng)空間和社區(qū)公共生活的拓展,實(shí)際上意味著社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展以及社區(qū)這一社會(huì)生活共同體的本質(zhì)性規(guī)定的回歸。但就基層社會(huì)管理的角度,我們不得不承認(rèn),當(dāng)前的社區(qū)自治與基層社會(huì)管理仍然任重道遠(yuǎn)?？梢哉f(shuō),我國(guó)國(guó)際化社區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)與否,最終取決于社區(qū)參與機(jī)制的制度化與政府治理體制的轉(zhuǎn)變。為此,必須加大制度創(chuàng)新力度,通過(guò)完善公眾參與機(jī)制、破除體制障礙不斷推進(jìn)國(guó)際化社區(qū)治理的新格局。

國(guó)際化社區(qū);社區(qū)治理;公眾參與

一、案由:問(wèn)題的提出

S市B社區(qū)是一個(gè)國(guó)際化社區(qū),小區(qū)規(guī)劃總戶數(shù)1037戶,實(shí)際居住800多戶,人數(shù)約2500人,居民來(lái)自17多個(gè)國(guó)家和地區(qū)、外籍住戶占20%以上,外籍居民300多人,港澳臺(tái)同胞600多人,新S市人約1000名,人戶分離約500多戶,“候鳥(niǎo)式”的生活方式使得小區(qū)的人際關(guān)系相對(duì)疏遠(yuǎn)。同一屋檐下,同進(jìn)同出,但卻相見(jiàn)不相識(shí),一種莫名的孤單不時(shí)縈繞著這些新居民的心頭。加之居民來(lái)自不同的國(guó)家和地區(qū),他們有著不同的價(jià)值觀和人生觀,各自的需求也呈現(xiàn)多元化特征,如何突破情感和價(jià)值的堅(jiān)冰,加速文化認(rèn)同和社區(qū)整合成為基層社會(huì)管理的首要難題。

針對(duì)小區(qū)的人口特性及其內(nèi)在精神需求,S市B社區(qū)抓住社區(qū)文化與社區(qū)服務(wù)兩個(gè)重點(diǎn),建立了溫馨港灣俱樂(lè)部等活動(dòng)載體,促進(jìn)新移民重建社區(qū)關(guān)系,形成了新的亞文化,并由此在文化活動(dòng)與服務(wù)項(xiàng)目中,嵌入了居民自治的組織結(jié)構(gòu)和制度安排,并培育出一批社群領(lǐng)袖。在五大文化生活品牌和四類服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上,“相約九號(hào)”活動(dòng)將不同節(jié)慶開(kāi)展的品牌活動(dòng)以及自己的特色活動(dòng)固定在每月9號(hào)舉行,并賦予活動(dòng)不同的形式和內(nèi)容,如1月的新年茶話會(huì),3月的三八婦女節(jié)活動(dòng)等。此外還有鄰里才藝展示、廣場(chǎng)文藝晚會(huì)、親子互動(dòng)活動(dòng)等豐富多樣的活動(dòng)。眾多社區(qū)居民積極活躍在社區(qū)各項(xiàng)工作和活動(dòng)中,體現(xiàn)了主人翁的整體自覺(jué)和厚重的歸屬感。在居民群體內(nèi)部涌現(xiàn)出的社區(qū)服務(wù)者為社區(qū)的自我管理、自我服務(wù)和自我教育創(chuàng)造了內(nèi)部動(dòng)力和生動(dòng)源泉;而與外部有關(guān)方面的良好互動(dòng),也為社區(qū)爭(zhēng)取了外部資源的整合利用?！跋嗉s9號(hào)”等社區(qū)自治平臺(tái)讓S市新移民開(kāi)始處于一個(gè)社區(qū)生活、社區(qū)治理的公共空間里,一起來(lái)參與社區(qū)自治,重新找到家的感覺(jué)。

因而在社區(qū)自治中,濃厚的社區(qū)意識(shí)至關(guān)重要。這種社區(qū)意識(shí)包括居民的自治觀念、社區(qū)歸屬感與參與意識(shí)等。社區(qū)之所以區(qū)別于社會(huì),就在于其成員擁有較強(qiáng)的共同社區(qū)意識(shí),同一社區(qū)的居民由于共同的社區(qū)意識(shí)而被凝聚在一起,出于對(duì)本社區(qū)的強(qiáng)烈關(guān)注而積極參與社區(qū)事務(wù)的管理。但這種強(qiáng)烈的社區(qū)關(guān)懷意識(shí)在我國(guó)城市居民當(dāng)中并不明顯。在我國(guó)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,居民的社區(qū)意識(shí)比較淡薄,社區(qū)建設(shè)又是靠政府自上而下地推動(dòng),社會(huì)參與程度不高;人們的“單位人”屬性并未獲得根本性的轉(zhuǎn)變,對(duì)于社區(qū)的歸屬感和參與度都還很弱,單位制的建立,使單位部分替代了家庭的功能成為個(gè)人生活和交往的首要選擇。當(dāng)出現(xiàn)家庭和社會(huì)不能解決的問(wèn)題與事務(wù)時(shí),人們傾向于訴諸行政權(quán)力。S市B社區(qū)“相約九號(hào)”正是順應(yīng)了國(guó)際化社區(qū)居民彼此陌生、孤單、需求多樣化的特點(diǎn),通過(guò)文化活動(dòng)構(gòu)建居民交流、共商機(jī)制,通過(guò)居民自治,協(xié)商共議解決自身面臨的問(wèn)題,讓社區(qū)從一個(gè)生活的共同體演變成一種信念的共同體,通過(guò)居民的自主管理產(chǎn)生價(jià)值認(rèn)同和歸屬感,從而維護(hù)了社區(qū)的和諧和穩(wěn)定,推進(jìn)基層社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。

二、目標(biāo):國(guó)際化社區(qū)自治與公共空間的本質(zhì)性回歸

黨的十七大提出,“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制,擴(kuò)大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”“加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),完善政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)等制度,實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,健全基層社會(huì)管理體制”。①胡錦濤《:高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,人民出版社,2007年版。這些重要論斷科學(xué)揭示了城市社區(qū)治理機(jī)制建設(shè)的基本方向、主要途徑和最終目的,為完善城市社區(qū)治理提供了科學(xué)依據(jù)。當(dāng)代中國(guó)社區(qū)發(fā)展主要由政府推動(dòng)與主導(dǎo),在社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、結(jié)構(gòu)構(gòu)造、功能設(shè)計(jì)與運(yùn)作機(jī)制等方面,都呈現(xiàn)出“行政性推進(jìn)”與“社會(huì)化參與”兩個(gè)基本方向的互動(dòng)。由此,政府主導(dǎo)推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的過(guò)程,并不單純是一個(gè)孤立的“自上而下”的行政性過(guò)程,同時(shí)也是一個(gè)有意識(shí)的探索性的發(fā)育社區(qū)的客觀過(guò)程,包括社區(qū)各類社會(huì)化組織的逐步發(fā)育和形成、公眾對(duì)社區(qū)活動(dòng)參與的不斷擴(kuò)大、社區(qū)公共服務(wù)供給主體的多樣化以及社區(qū)成員的社會(huì)化聯(lián)系和組織化程度不斷提高等。②徐中振、徐珂《:走向社區(qū)治理》《,S市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2004年第1期。S市B社區(qū)自治平臺(tái)的逐步發(fā)育與形成,是S市國(guó)際化社區(qū)發(fā)展中政府主導(dǎo)和推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要成果,八支志愿者服務(wù)隊(duì)等草根性社群是構(gòu)建新型社區(qū)結(jié)構(gòu)、社區(qū)功能、社區(qū)組織發(fā)展的基本要素,也是公眾和各類社區(qū)成員參與社區(qū)活動(dòng)、培育社區(qū)認(rèn)同和歸屬感的根本性基礎(chǔ)。

總的說(shuō)來(lái),實(shí)現(xiàn)“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變,是社區(qū)建設(shè)的根本目標(biāo)之一。2000年11月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的文件后,社區(qū)建設(shè)開(kāi)始在全國(guó)展開(kāi),這一過(guò)程也就是街居體制逐步向社區(qū)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程。一定意義上說(shuō),社區(qū)制是對(duì)單位制、街居制的一種超越和重整,從管理理念上來(lái)說(shuō),社區(qū)制面向全體居民,以居民為主,以人為本,變管理為服務(wù);從管理形式上來(lái)說(shuō),社區(qū)制從強(qiáng)調(diào)行政控制轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)居民參與;從管理目標(biāo)來(lái)說(shuō),社區(qū)制改變政府管理的唯一主體地位,加強(qiáng)政府與社區(qū)的合作,達(dá)至善治(即良好的治理)。①參見(jiàn)俞可平主編《:治理與善治》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000年版。民政部曾于1999年開(kāi)始在全國(guó)選擇了26個(gè)國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行探索,通過(guò)幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括,形成了上海模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式等為主要特征的幾種代表性的社區(qū)治理模式?！吧虾ＤＪ健敝匦聫?qiáng)化基層政府的功能,試圖使政府運(yùn)用其控制的資源進(jìn)行自上而下的整合,形成“新政府社會(huì)”。②徐勇《:論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》《,華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2001年第3期。具體而言,它主要是指上海在城市社會(huì)管理中率先沖破條塊分割,實(shí)行重心下移,將居委會(huì)正式歸入“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”(市-區(qū)-街道-居委會(huì))體系。從社會(huì)學(xué)角度看,一個(gè)真正意義上的社區(qū)至少包含以下幾個(gè)方面:居住在一定地域內(nèi)以社會(huì)互動(dòng)為紐帶的生活共同體;具有共同利益;共同遵從一定的制度和規(guī)范。如果以此作為判斷一個(gè)社區(qū)是否真實(shí)存在的標(biāo)準(zhǔn),那么,可以說(shuō),目前中國(guó)大部分城市還鮮見(jiàn)真正意義上的社區(qū),或者說(shuō),出于組織和管理需要而建構(gòu)的社區(qū)與真正意義上的社區(qū)相去甚遠(yuǎn)。因此,在法定社區(qū)主導(dǎo)中國(guó)大部分城市基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況下,在我國(guó)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中,由傳統(tǒng)意義的社區(qū)向現(xiàn)代意義的社區(qū)轉(zhuǎn)型,由“單位制”、“街居制”向真正意義上的“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變,仍然任重道遠(yuǎn)。

與所有事物的發(fā)展一樣,中國(guó)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展也遵循“路徑依賴”的原理,和諧社會(huì)構(gòu)建情境下的社區(qū)的未來(lái)必然取決于社區(qū)發(fā)展的歷史背景和社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)條件。因此,在中國(guó)情境下,社區(qū)建設(shè)和發(fā)展必然源于兩種結(jié)構(gòu)性力量,一種是政府的行政力量,另一種則是基層社會(huì)自治的力量,這兩種力量的相互補(bǔ)充和博弈構(gòu)成了不同模式的社區(qū)治理實(shí)踐。從社區(qū)制這一基本目標(biāo)出發(fā),當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)仍然一方面要推進(jìn)政府對(duì)社區(qū)職能的轉(zhuǎn)變,由行政管理型向管理、服務(wù)與指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變;另一方面要逐步建立完善社區(qū)自治機(jī)制,以加強(qiáng)社區(qū)管理與服務(wù),實(shí)現(xiàn)社區(qū)整合;同時(shí)培育和發(fā)展居民社區(qū)意識(shí)和自治管理能力,形成公民社會(huì),通過(guò)參與社區(qū)建設(shè),促進(jìn)社會(huì)主義民主政治的進(jìn)程,從而推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。③參見(jiàn)黎熙元等《:社區(qū)建設(shè)——理念、實(shí)踐與模式比較》,商務(wù)印書(shū)館2006年版。一定意義上說(shuō),在S市國(guó)際化社區(qū)治理的實(shí)踐中,“自上而下”的行政建設(shè)和“自下而上”的自治建設(shè)構(gòu)成S市社區(qū)建設(shè)整體進(jìn)程中兩大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量。當(dāng)前,S市國(guó)際化社區(qū)建設(shè)急需解決的真正問(wèn)題是在加強(qiáng)政府主導(dǎo)社區(qū)投入力量的同時(shí),如何通過(guò)擴(kuò)大公眾參與有效整合培育社區(qū)自治力量?一方面,社區(qū)自治組織包括居委會(huì),當(dāng)其試圖采取行動(dòng)利用行政資源為社區(qū)居民服務(wù)時(shí),容易產(chǎn)生傳統(tǒng)的路徑依賴而失去自主性;另一方面,社區(qū)行政組織在實(shí)行社區(qū)治理時(shí)習(xí)慣于科層制的行動(dòng)邏輯,將其他社會(huì)組織置于自己的下級(jí)進(jìn)行支配和管控,從而破壞了正常的互動(dòng)關(guān)系。因此,探索社區(qū)治理體制創(chuàng)新,使各種社會(huì)力量在參與社區(qū)治理的進(jìn)程中得到有效整合,建構(gòu)政府與社會(huì)組織間的良性互動(dòng)關(guān)系,對(duì)于國(guó)際化社區(qū)建設(shè)和社會(huì)管理意義重大。S市B社區(qū)的治理實(shí)踐,表明了在國(guó)際社區(qū)治理的行動(dòng)場(chǎng)域中,政府特別是基層社會(huì)管理組織需要改變一貫垂直型的科層制的工作模式以適應(yīng)社區(qū)橫向聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu),同時(shí)摒棄傳統(tǒng)剛性手段處理基于多樣化需求的復(fù)雜的社區(qū)公共事務(wù),通過(guò)和社區(qū)各利益相關(guān)組織和公眾平等溝通、協(xié)商、合作來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的公共目標(biāo)。

社區(qū)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及政府的多個(gè)部門(mén),需要社會(huì)各界的廣泛參與。社區(qū)居民因其地位特殊而成為社區(qū)參與的主體,居民參與意味著社區(qū)居民對(duì)社區(qū)責(zé)任的分擔(dān)和成果的共享,它使每一個(gè)居民都有機(jī)會(huì)為謀求社區(qū)共同利益而施展和貢獻(xiàn)自己的才能,從而使社區(qū)的各種資源得到充分利用和有效整和,特別是在社區(qū)資源匱乏的情況下,居民的有效參與是推動(dòng)社區(qū)建設(shè)具體項(xiàng)目順利實(shí)施的保障。例如,通過(guò)集資來(lái)建設(shè)公共設(shè)施?？梢哉f(shuō),沒(méi)有居民的廣泛參與就沒(méi)有社區(qū)建設(shè)。④李瑋《:論中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)中的居民參與》《,云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2004年第1期。與社區(qū)建設(shè)相對(duì)應(yīng),當(dāng)前我國(guó)的城市社區(qū)自治亦具有鮮明的“行政色彩”,社區(qū)的功能定位于承接政府下放和單位剝離出來(lái)的社會(huì)職能,社區(qū)成為城市社會(huì)調(diào)控體系的最基層單元。從一般意義而言,城市社區(qū)建設(shè)興起的初始路徑和功能定位從總體上規(guī)制著社區(qū)自治和基層民主的發(fā)展走向。然而,國(guó)際化社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐卻日益突破其規(guī)劃者的功能定位和目標(biāo)設(shè)定,朝著自主自治的方向艱難探索,不管是在社區(qū)的組織體系架構(gòu)方面,還是在社區(qū)的具體運(yùn)行機(jī)制和價(jià)值導(dǎo)向方面都取得了相當(dāng)?shù)某尚А市B社區(qū)“相約九號(hào)”社區(qū)自治平臺(tái)的形成與運(yùn)行,實(shí)際上暗示了兩個(gè)相互貫通的過(guò)程,一個(gè)是社區(qū)公眾的組織化過(guò)程,另一個(gè)是社區(qū)公眾、社區(qū)工作者、政府及其職能部門(mén)三個(gè)行動(dòng)主體的公共協(xié)商過(guò)程,這兩個(gè)過(guò)程分別在不同層面作用于其產(chǎn)生與演進(jìn)過(guò)程,并刻畫(huà)了社區(qū)公共空間的特征與性狀?！跋嗉s九號(hào)”社區(qū)自治平臺(tái)這一新型參與機(jī)制的出現(xiàn)在演進(jìn)邏輯上與社區(qū)治理有著某種對(duì)應(yīng)關(guān)系。社區(qū)新的參與機(jī)制和組織形式的顯現(xiàn),社區(qū)公共活動(dòng)空間和社區(qū)公共生活的拓展,實(shí)際上意味著社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展以及社區(qū)這一社會(huì)生活共同體的本質(zhì)性規(guī)定的回歸。“社區(qū)社會(huì)精英”走向社區(qū)的公共舞臺(tái),獲得公共性身份,成為社區(qū)新的治理主體。社區(qū)也不再只是一個(gè)地性的概念,日益獲得了利益聯(lián)結(jié)和公共交往的穩(wěn)固性的支撐,建構(gòu)了一種社會(huì)文化體系和社會(huì)自我管理方式。①李海金《:城市社區(qū)治理中的公共參與——以武漢市W社區(qū)論壇為例》《,中州學(xué)刊》,2009年第4期。

三、路徑:基于公眾參與制度化推進(jìn)城市社區(qū)治理新格局

社區(qū)建設(shè)是一種集體選擇過(guò)程,是政府、社區(qū)組織、社區(qū)成員單位、非營(yíng)利組織、社區(qū)居民等之間的合作互動(dòng)過(guò)程。這一過(guò)程是政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)過(guò)程。國(guó)際化社區(qū)治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,其目標(biāo)除了完成特定的、具體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的任務(wù)外,更看重社區(qū)基本要素的培育,其中包括社區(qū)組織體系的發(fā)育完善、社區(qū)成員參與公共事務(wù)積極性和能力的增長(zhǎng)、社區(qū)中正式的和非正式的制度規(guī)則的形成、社區(qū)中不同行為主體交往互動(dòng)方式和機(jī)制的磨合等。②劉中起《:走向多元主體互動(dòng)治理:和諧社會(huì)構(gòu)建語(yǔ)境中社區(qū)建設(shè)模式新探索》《,探索》,2009年第3期。但就基層社會(huì)管理的角度,我們不得不承認(rèn),當(dāng)前的社區(qū)自治與基層社會(huì)管理仍然任重道遠(yuǎn)?？梢哉f(shuō),我國(guó)國(guó)際化社區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)與否,最終取決于社區(qū)參與機(jī)制的制度化與政府治理體制的轉(zhuǎn)變。社區(qū)公眾的參與問(wèn)題主要體現(xiàn)在表達(dá)機(jī)制上,也就是居民利用社區(qū)這一平臺(tái)來(lái)展現(xiàn)自己的公共性需求,發(fā)表自己對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的看法與意見(jiàn)。在國(guó)際化社區(qū)建設(shè)中,政府部門(mén)和社區(qū)工作者極易忽視公眾參與的拓展,傾向于將社區(qū)作為他們的管轄地,將自身定位為天然的管理者和社區(qū)事務(wù)的當(dāng)然決策者,而把居民作為被管理者和決策的被動(dòng)接收者。因此,社區(qū)參與機(jī)制的制度化會(huì)使政府部門(mén)、社區(qū)工作者和社區(qū)居民三者傳統(tǒng)的關(guān)系模式有所突破,進(jìn)而為社區(qū)居民多元化的需求和社區(qū)公共輿論的架構(gòu)提供伸展的空間。③李海金《:城市社區(qū)治理中的公共參與——以武漢市W社區(qū)論壇為例》《,中州學(xué)刊》,2009年第4期。從這個(gè)角度看,“相約九號(hào)”社區(qū)自治平臺(tái)仍然沒(méi)有超越社區(qū)居民的日常生活世界,如何將這一平臺(tái)提升,將其賦予公眾參與城市社會(huì)管理與公共決策的功能,打通基層社區(qū)自治與城市社會(huì)管理體制的路徑障礙仍然是未來(lái)我們行政體制改革與社區(qū)治理體制創(chuàng)新面臨的緊迫任務(wù)。

社區(qū)治理視社區(qū)為各種組織實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)的行動(dòng)場(chǎng)域。在這個(gè)行動(dòng)場(chǎng)域中,政府組織和其他組織的關(guān)系將不再是單純的管理和被管理關(guān)系,而是通過(guò)建立合作的關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)的公共目標(biāo)。許多經(jīng)驗(yàn)表明,單靠政府的行政手段來(lái)解決社區(qū)公共事務(wù)往往既大大增加了政府的負(fù)擔(dān),也常常因?yàn)闊o(wú)法對(duì)社區(qū)的各種復(fù)雜情況做出靈活和及時(shí)的反應(yīng)而導(dǎo)致政府在實(shí)際管理上的低效甚至無(wú)效。所以,社區(qū)治理的理念意味著政府如果要實(shí)現(xiàn)其社區(qū)管理的目標(biāo),必須和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的各種組織特別是強(qiáng)調(diào)自主自理的第三域組織相互信任、相互支持、相互合作。④徐中振、徐坷《:走向社區(qū)治理》《,上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2004年第1期。為此,必須加大制度創(chuàng)新力度,通過(guò)完善公眾參與機(jī)制、破除體制障礙不斷推進(jìn)國(guó)際化社區(qū)治理的新格局。

首先,在完善公眾參與機(jī)制方面,其最根本體現(xiàn)就是公民對(duì)國(guó)際化社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感,而提高公民對(duì)國(guó)際化社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感最直接的方法就是社區(qū)服務(wù)多元化。目前,我國(guó)許多社區(qū)都呈現(xiàn)出公民參與熱情不高的情況,許多人將這個(gè)現(xiàn)象歸結(jié)于公民素質(zhì)參差不齊,參與意識(shí)低下。其實(shí),社區(qū)服務(wù)單一化才是癥結(jié)所在。公民素質(zhì)參差不齊這固然是客觀原因,但是作為服務(wù)的提供者,社區(qū)應(yīng)該對(duì)不同的人群提供不同的服務(wù),不同國(guó)家和地區(qū)的人群對(duì)于社區(qū)的需求千差萬(wàn)別,一些人群更看重的是社區(qū)文化、政治生活或者是一些綠化環(huán)境的建設(shè)。而另外一些人群也許根本不清楚社區(qū)和公民參與為何物,因此,對(duì)于這部分公民,社區(qū)更多的是提供給他們一種學(xué)習(xí)教育的服務(wù),如開(kāi)辦社區(qū)學(xué)校,通過(guò)這種方式,來(lái)提高社區(qū)公民的素質(zhì)。由此通過(guò)多元化的手段來(lái)提高社區(qū)公民對(duì)于國(guó)際化社區(qū)的認(rèn)同度和歸屬感,籍以從內(nèi)在激發(fā)公眾參與意識(shí)。①姜曉萍、衡霞《:社區(qū)治理中的公共參與》《,湖南社會(huì)科學(xué)》,2007年第1期。

社區(qū)非政府組織,尤其是志愿性、自治性組織的發(fā)展,為擴(kuò)大居民參與、推進(jìn)社區(qū)管理中民主政治的發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)途徑。大力培育和發(fā)展非政府組織,建立在社會(huì)主體權(quán)利基礎(chǔ)上的社會(huì)自我管理機(jī)制,將成為中國(guó)政府管理模式演變的重要實(shí)踐取向。②劉中起《:和諧社區(qū)建設(shè)語(yǔ)境下的非政府組織與公民社會(huì):中國(guó)的實(shí)踐與反思》,人大復(fù)印資料《體制改革》2007年第1期。非政府組織進(jìn)社區(qū)與公民社會(huì)的結(jié)合將有力推動(dòng)中國(guó)的社會(huì)改革,兩者相輔相成,互相促進(jìn)。中國(guó)的政治民主化進(jìn)程只能從社會(huì)底層開(kāi)始,農(nóng)村中的村委會(huì)和城市中的社區(qū)居委會(huì)的民主建設(shè),是中國(guó)特色的“草根民主”和“草根政治”,對(duì)中國(guó)的社會(huì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。公民廣泛的社會(huì)參與,既是公民社會(huì)和和諧社區(qū)建設(shè)能否成功的關(guān)鍵,也是其終極目標(biāo)之一。以培育社區(qū)認(rèn)同感為指向的國(guó)際社區(qū)建設(shè),將極大地調(diào)動(dòng)廣大社區(qū)居民的參與熱情,通過(guò)社區(qū)公眾的廣泛參與,實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治,而社區(qū)自治反過(guò)來(lái)又將促進(jìn)國(guó)際社區(qū)建設(shè),并逐漸推動(dòng)社區(qū)文化與公民社會(huì)的建立和發(fā)展,進(jìn)而對(duì)中國(guó)的社會(huì)改革起到積極的作用。

其次,在參與的制度創(chuàng)新方面,需要完善居民代表會(huì)議等原有參與制度。通過(guò)定期例會(huì),代表社區(qū)居民議決社區(qū)的重大事項(xiàng),行使民主決策權(quán)、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。同時(shí)積極拓寬居民參與的渠道和途徑。如建立聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和評(píng)議會(huì)制度,制定社區(qū)自治章程和居民公約,實(shí)行居民公決等。確定社區(qū)四個(gè)主要組織(社區(qū)黨支部不是自治組織,但是社區(qū)中一個(gè)主要的組織)間的相互關(guān)系。即以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)層,社區(qū)居民會(huì)議(或社區(qū)居民代表大會(huì))為權(quán)力層,社區(qū)協(xié)商議事會(huì)為監(jiān)督層,社區(qū)居民委員會(huì)為執(zhí)行層,形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的組織系統(tǒng),為新型居民委員會(huì)的建設(shè)及其工作的開(kāi)展創(chuàng)造良好的條件,同時(shí)也為廣大社區(qū)居民廣泛而持久地參與社區(qū)建設(shè)提供良好的制度環(huán)境。充分發(fā)揮社區(qū)居民會(huì)議(或社區(qū)居民代表大會(huì))的作用,對(duì)于關(guān)系本社區(qū)居民切身利益的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)重大事務(wù)的決策都應(yīng)該召開(kāi)社區(qū)居民會(huì)議(或社區(qū)居民代表大會(huì)),由社區(qū)全體居民通過(guò)法定程序進(jìn)行決策,逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)事務(wù)管理的規(guī)范化和制度化。③溫淑春《:關(guān)于城市居民社區(qū)參與的制度建設(shè)的思考》《,理論與現(xiàn)代化》,2008年第3期。

另外將現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度與社區(qū)建設(shè)相互銜接、相互配合。例如,改變現(xiàn)行市區(qū)人大代表的產(chǎn)生方式,取消單位選區(qū)、國(guó)籍和戶籍選區(qū),一律以常年居住地為作為選民的選區(qū)。居委會(huì)成員選舉程序的完善對(duì)調(diào)動(dòng)新型居委會(huì)建設(shè),培育社區(qū)居民的民主意識(shí)、社區(qū)意識(shí)和參與意識(shí)具有極其重要的意義。此外,搭建網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)。在社區(qū)治理中引入網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)已經(jīng)成為今后加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理的必然趨勢(shì)。在社區(qū)建立起屬于本社區(qū)的網(wǎng)頁(yè),重點(diǎn)做好社區(qū)內(nèi)資源信息、社區(qū)居民自治管理參與系統(tǒng)、社區(qū)政務(wù)及社區(qū)監(jiān)督等幾方面的工作。④賴非《:多中心視角下的城市和諧社區(qū)治理模式研究》,西南交通大學(xué)生碩士論文,2007年。

最后,在體制環(huán)境創(chuàng)新方面,必須突破傳統(tǒng)的街居制體制障礙,真正構(gòu)建起社區(qū)公眾平等自由參與基層社會(huì)管理的平臺(tái)。隨著改革開(kāi)放的進(jìn)行和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,高度一元化的社會(huì)體制逐漸解體,“單位制”走向瓦解,一方面“單位制”原來(lái)承擔(dān)的許多功能逐漸外溢,從而轉(zhuǎn)向原本具有一定管理功能但處于邊緣地位的“街居體制”,另一方面,城市基層管理出現(xiàn)許多新情況新問(wèn)題,解決這些新問(wèn)題的任務(wù)也落到了街居這兩級(jí)組織的身上,“街居體制”開(kāi)始占據(jù)主導(dǎo)地位,但是,街居制在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中面臨的諸如職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬等諸多現(xiàn)實(shí)難題和種種困境,也使得人們開(kāi)始思考社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的新思路。①周紅云《:通過(guò)治理創(chuàng)新構(gòu)建和諧社區(qū)》《,甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2007年第4期。傳統(tǒng)的街居體制日前成為現(xiàn)代社區(qū)自治中的體制性障礙,如何突破這一障礙,是目前我國(guó)社區(qū)改革的一個(gè)重要問(wèn)題,它關(guān)系到公民參與是否能真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

可以說(shuō),居民參與的最佳路徑依賴是居民自治,而居民自治又是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和依托。因此,加強(qiáng)社區(qū)自治必須使社區(qū)自治制度程序化,不斷創(chuàng)新社區(qū)管理體制。一方面需要明確政府在社區(qū)建設(shè)中的職責(zé),明晰政府和社區(qū)之間的關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái),城市政府為把主要精力放在處理關(guān)系全局和整體的重大事務(wù)上,往往把許多與基層社會(huì)直接相關(guān)的行政與社會(huì)事務(wù)逐級(jí)下移。在政府職能轉(zhuǎn)換尚未徹底到位的情況下,這種做法必然使處在最基層的街道成為集中承擔(dān)各種職能的支點(diǎn),并使街道辦事處的組織機(jī)構(gòu)越來(lái)越多。另一方面隨著社區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展,社區(qū)自治能力的提高,政府行為要逐步退出微觀管理領(lǐng)域,只有這樣,行政性因素的影響才能逐漸淡化,城市社區(qū)自治組織才能真正擺脫行政性干預(yù),從而真正發(fā)揮自治作用。②胡永琴《:制度創(chuàng)新:擴(kuò)大黑龍江省城市社區(qū)居民參與的關(guān)鍵》《,哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》,2006年第2期。一定意義上講,行政化體制傾向是當(dāng)前社區(qū)治理遭遇的重大挑戰(zhàn),也是阻礙社區(qū)參與的重要因素。

四、討論:下一步面臨的新問(wèn)題

正如有的學(xué)者所指出的,我國(guó)現(xiàn)行的社區(qū)建設(shè)體制始終具有內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性缺陷,即只有行政性而無(wú)社會(huì)性。或者說(shuō),現(xiàn)在的社區(qū)建設(shè)體制只是政府內(nèi)部的行政管理體制,僅僅梳理了在社區(qū)建設(shè)上政府各個(gè)部門(mén)的關(guān)系,而未能建構(gòu)起政府與社會(huì)的新型關(guān)系,故只有政府一個(gè)積極性,而無(wú)法生成各類社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)的能力和積極性。③徐永祥《:政社分工與合作:社區(qū)建設(shè)體制改革與創(chuàng)新研究》《,東南學(xué)術(shù)》,2006年第6期。從某種意義上來(lái)說(shuō),撤銷(xiāo)街道辦事處,建立起黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、多元合作的新型社區(qū)治理體制,將標(biāo)志著公民參與社區(qū)自治的平臺(tái)正式形成。但由北京魯谷的經(jīng)驗(yàn)看來(lái),居委會(huì)的“居民自治”定位確定后,街道一級(jí)面臨一個(gè)問(wèn)題:如何對(duì)接作為“居民自治組織”的居委會(huì)的工作?魯谷的做法是以“自治”對(duì)“自治”,成立了街道一級(jí)的居民自治組織。街道層面上的居民自治機(jī)制還處于探索階段,但是基本方向已定:民主是不可逆的,從基層開(kāi)始的民主,只可能逐步推向更高一層,而不可能在某一層次停止。同理,街道的定位發(fā)生轉(zhuǎn)化后,區(qū)級(jí)、市級(jí)政府如何應(yīng)對(duì)?中國(guó)行政體制結(jié)構(gòu)的基本特征——“條塊關(guān)系”最終如何梳理?無(wú)論是20世紀(jì)70年代以前的“以條為主,塊做配合”,80年代的“條塊結(jié)合”,還是90年代的“條專塊統(tǒng),以塊為主”,這些條塊關(guān)系的布局,在城市基層管理體制改革向著“社區(qū)制”方向發(fā)展后,都面臨著徹底革新的任務(wù)。魯谷模式給我們勾畫(huà)出的“社區(qū)制”雛形已定:由“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)換不是簡(jiǎn)單的掛牌或翻牌,應(yīng)在“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),縮減人員”的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變、整合社會(huì)資源,建立高效的行政管理機(jī)制、社區(qū)民主自治機(jī)制、市場(chǎng)配置機(jī)制,將政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)的力量整合起來(lái),共同參與城市基層治理工作。但是,從目前城市基層運(yùn)轉(zhuǎn)狀況來(lái)看,如何真正消減、轉(zhuǎn)化行政機(jī)構(gòu)不必要的職能,強(qiáng)化應(yīng)有的行政職能及公共服務(wù)職能;完善的市場(chǎng)機(jī)制、成熟的公民社會(huì)力量何時(shí)形成,以解決政府職能調(diào)整后的社會(huì)有效接管問(wèn)題;如何培育高質(zhì)量的居民自治、民主生活等這些問(wèn)題都是從“行政化”的街居制轉(zhuǎn)向“治理化”的社區(qū)制、“社區(qū)制”真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)必須解決的問(wèn)題。④陳雪蓮《:從街居制到社區(qū)制:城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變》《,華東經(jīng)濟(jì)管理》,2009年第9期?！?/p>

(責(zé)任編輯:熊 覺(jué))

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1007-9092(2010)05-0049-06

劉中起,上海行政學(xué)院城市社會(huì)研究所助理研究員,華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)專業(yè)博士。

本文在調(diào)研及討論過(guò)程中得到了上海市社區(qū)發(fā)展研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)徐中振老師及上海市浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)碧波路居委會(huì)主任蔡衛(wèi)國(guó)書(shū)記的大力支持和幫助,謹(jǐn)此表示感謝。