政府角色轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明建設(shè)的路徑選擇

□ 何顯明

政府角色轉(zhuǎn)型與生態(tài)文明建設(shè)的路徑選擇

□ 何顯明*

無論是過去30年政府主導(dǎo)型發(fā)展模式所形成的“路徑依賴”效應(yīng),還是現(xiàn)行的政治行政體制框架,都決定了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明建設(shè)的核心問題,都是政府角色及政府管理模式的轉(zhuǎn)型。為此,就必須根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求,積極推進(jìn)“生態(tài)型政府”的建設(shè),推進(jìn)地方治理模式的創(chuàng)新,在充分發(fā)揮政府不可替代的重要作用的同時,努力形成生態(tài)文明建設(shè)的資源整合機(jī)制和多中心治理的新模式。

政府轉(zhuǎn)型;生態(tài)文明;治理模式

黨的十七大在闡述全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)時明確提出了“生態(tài)文明”的重要概念,強(qiáng)調(diào)要在推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的過程中努力形成“節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式”。近期召開的浙江省委十二屆七次全體會議審議通過了《中共浙江省委關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定》,明確提出了將浙江建設(shè)成為全國生態(tài)文明示范區(qū)的奮斗目標(biāo)。生態(tài)文明建設(shè)是社會生產(chǎn)方式、生活方式的革命性變革,作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及其與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的主導(dǎo)者,地方政府在生態(tài)文明建設(shè)的角色是至關(guān)重要的。在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制背景下,政府角色及管理模式的轉(zhuǎn)型,合乎邏輯地構(gòu)成了發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。為此,在調(diào)動社會各方力量參與生態(tài)文明建設(shè)的過程中,地方政府必須進(jìn)一步強(qiáng)化體制創(chuàng)新的緊迫感,加快“生態(tài)型政府”的建設(shè)和地方治理模式的創(chuàng)新。

一、政府轉(zhuǎn)型:生態(tài)文明建設(shè)成效的關(guān)鍵變量

生態(tài)文明作為一種超越工業(yè)文明的社會文明形態(tài),需要對工業(yè)文明帶來的資源短缺、能源危機(jī)、環(huán)境污染、氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化等諸多問題進(jìn)行有效治理,進(jìn)而大力推進(jìn)增長方式、生活方式、消費(fèi)模式,乃至人類整個生存方式的重大轉(zhuǎn)變。顯而易見,局限于現(xiàn)有的行政體制,通過設(shè)立一個專門的職能部門,以行政干預(yù)的方式去制止生態(tài)環(huán)境的破壞,已經(jīng)無法有效解決生態(tài)環(huán)境的治理問題,更難以建構(gòu)形成一種嶄新的社會文明形態(tài)。生態(tài)危機(jī)的“全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經(jīng)成為人類面臨的重大的公共問題,必須由政府出面,整合各個方面的資源,設(shè)計公共政策,履行公共職能,加強(qiáng)公共管理,才有望得到解決?！雹俑咝∑?《落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)生態(tài)行政管理》,《中國行政管理》2004年第5期。

改革開放以來,在特定的發(fā)展背景和體制環(huán)境下,我國逐步形成了有自身特色的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式,各級黨委政府在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,實(shí)施地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,配置稀缺要素資源等方面發(fā)揮著重要作用。這種發(fā)展模式較好地發(fā)揮了黨委政府的組織優(yōu)勢,克服了工業(yè)化初期市場體系發(fā)育不健全,市場主體自組織能力弱小的局限,成功地將社會資源有效地整合起來投入工業(yè)化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)超常規(guī)的發(fā)展。但是,政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式派生出的一個突出問題,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場體系的發(fā)育過多地依賴于政府的決策,并過多地受到了行政意志的左右。特別是在政府管理體制改革滯后,政府行為過多受到政績效應(yīng)牽引和地方利益制約的情況下,片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度,追求經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張成為一個普遍性的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象如果不能從根本上得到校正,生態(tài)文明建設(shè)就不可能取得真正的成效。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級乃至生態(tài)文明建設(shè)的一個核心問題,是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長從投資驅(qū)動型向創(chuàng)新驅(qū)動型和消費(fèi)驅(qū)動型轉(zhuǎn)變。這個過程能否順利完成,在很大程度上取決政府能否完成自身的轉(zhuǎn)型,形成與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的角色定位和運(yùn)行機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色定位,以及片面依賴投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的政府行為取向,是粗放型增長方式以及生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化局面長期無法得到有效扭轉(zhuǎn)的重要根源。近30年來,在“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的第一要務(wù)”等理念的指導(dǎo)下,各級黨委政府在加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面形成了強(qiáng)烈的責(zé)任意識和趕超意識。借助于各級黨委政府的組織動員和資源整合優(yōu)勢,全社會財富創(chuàng)造的活力得到了充分激發(fā)和有效釋放,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展因此也取得了舉世矚目的成就。但是我們必須看到,在日趨激烈的區(qū)域發(fā)展競爭中,追求地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的施政目標(biāo)在不少地方事實(shí)上已經(jīng)演變成了將發(fā)展簡單地等同于經(jīng)濟(jì)增長甚至 GDP增長的沖動,使得經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的政府角色定位與粗放型的增長方式形成了很強(qiáng)的共生關(guān)系。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的種種結(jié)構(gòu)性、體制性問題均與此有著密切的關(guān)系。一是片面追求增長速度的發(fā)展方式,導(dǎo)致不少地方不顧社會效益、生態(tài)效益,一味追求投資規(guī)模的擴(kuò)大,并由此產(chǎn)生了諸如地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、增長方式粗放,以及國民財富分配不斷向政府集中的局面;二是片面追求投資規(guī)模和出口規(guī)模,客觀上助長了單純依賴資源消耗換取增長速度的現(xiàn)象,嚴(yán)重透支了資源和環(huán)境的容量,導(dǎo)致環(huán)境污染日益嚴(yán)重,生態(tài)災(zāi)難日漸增多。三是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色定位,致使公共服務(wù)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不僅諸多民生問題未能得以及時緩解,而且直接制約了居民消費(fèi)水平的提高,加劇了經(jīng)濟(jì)增長對投資和出口的依賴,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期無法擺脫“高投入、高消耗、高排放、難循環(huán)、低效率”的困境。

生態(tài)文明作為后工業(yè)文明,其發(fā)展是建立在對工業(yè)文明特別是粗放型的工業(yè)化進(jìn)程的弊端和教訓(xùn)的深刻反思基礎(chǔ)之上的。在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制框架下,這種反思要從發(fā)展理念的調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展路徑及相關(guān)公共政策的選擇,就必須建構(gòu)形成區(qū)別于傳統(tǒng)增長方式的激勵結(jié)構(gòu),切實(shí)有效地引導(dǎo)地方政府主動地去糾正有悖于生態(tài)文明建設(shè)宗旨的短期化的行為沖動。政績考核是一條重要的指揮棒,在引導(dǎo)政府行為方面發(fā)揮著重要的作用。盡管現(xiàn)有政績考核體系經(jīng)過一系列的調(diào)整,其長期存在的突出問題已經(jīng)有所緩解,但從總體性看,其重經(jīng)濟(jì)增長輕社會協(xié)調(diào)發(fā)展、重經(jīng)濟(jì)增長速度輕經(jīng)濟(jì)增長的社會效益和生態(tài)效益、重經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)的提升、重發(fā)展的短期政績輕長期效應(yīng)等傾向依然相當(dāng)突出。因此,盡管早在上世紀(jì)90年代后期中央就明確提出了轉(zhuǎn)變增長方式的戰(zhàn)略思路,近些年又一再重申加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型,但收效一直很不理想,一個重要根源,就是粗放型的增長方式已經(jīng)根深蒂固地嵌入到了體制結(jié)構(gòu)和政府運(yùn)行機(jī)制之中,演變成為了政府行為的基本邏輯,地方政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明建設(shè),至今仍然缺乏有效的激勵機(jī)制和約束機(jī)制。

無論是過去30年政府主導(dǎo)型發(fā)展模式所形成的“路徑依賴”效應(yīng),還是現(xiàn)行的政治行政體制的框架,特別是政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所發(fā)揮的暫時無可替代的重要作用,都決定了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級或者說發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個根本性問題,都是政府角色及政府管理模式的轉(zhuǎn)型。必須看到,中國以往30多年來推行的政府主導(dǎo)型發(fā)展模式,已經(jīng)形成了一整套相互制約、相互支撐的制度體系和政策體系,一整套政府行為的激勵機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。這種發(fā)展模式所產(chǎn)生的諸如偏重于追求經(jīng)濟(jì)增長速度,社會建設(shè)和公共服務(wù)供給相對滯后;過度依賴以投資拉動經(jīng)濟(jì)增長,社會利益格局嚴(yán)重失衡,內(nèi)需長期不振,以及過度消耗資源,增長方式過于粗放等問題,之所以長期難以得到校正,關(guān)鍵就在于包括黨委政府政績考核制度、干部選拔任用制度、政府間財政資源分配制度、政府間事權(quán)的配置等等在內(nèi)的一系列激勵機(jī)制和約束機(jī)制的鉗制作用。在這樣一個特殊的制度環(huán)境之中,即使是自上而下各級黨委政府的發(fā)展理念和價值取向有了一些調(diào)整,只要沒有建構(gòu)形成相應(yīng)的制度支撐體系,也很難將新的理念和思路落實(shí)到具體的發(fā)展過程之中;即使是地方黨委政府出臺了一些體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級旨意的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略或具體的政策措施,只要整個制度體系沒有發(fā)生根本性變革,往往也很難取得預(yù)期的成效。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時期,無論是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)水平提升,還是實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制由初級形態(tài)向成熟形態(tài)的轉(zhuǎn)變;無論是工業(yè)文明建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的疊加,還是人與自然、人與人的和諧關(guān)系的維系,都迫切要求加強(qiáng)行政體制改革的總體設(shè)計,實(shí)現(xiàn)政府角色定位和管理方式的歷史性、結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。

二、生態(tài)型政府:生態(tài)文明視域下的政府轉(zhuǎn)型內(nèi)涵

如何適應(yīng)生態(tài)文明發(fā)展,創(chuàng)新政府管理模式,實(shí)現(xiàn)政府管理理念和運(yùn)行機(jī)制的生態(tài)化,已經(jīng)成為世界各國政府管理體制改革面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題。上世紀(jì)80年代以來,綠色、生態(tài)、低碳等新型發(fā)展理念,逐步成為各國政黨、政府政策創(chuàng)新的重要標(biāo)識,一些西方國家陸續(xù)開始了建設(shè)“綠色政府”的嘗試,通過出臺專門的綠色采購法,并在國際貿(mào)易中設(shè)置綠色壁壘等方式,著力塑造政府引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的新形象。近年來,一些學(xué)者在生態(tài)文明建設(shè)的語境下,按照中國的話語習(xí)慣,提出了“生態(tài)型政府”建設(shè)的問題。應(yīng)當(dāng)說,提出“生態(tài)型政府”的建設(shè)問題,將生態(tài)文明的理念內(nèi)化于政府角色的轉(zhuǎn)型之中,是有積極意義的,它同服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府等概念一道,共同構(gòu)成了政府轉(zhuǎn)型需要完成的重大課題。從總體上講,所謂“生態(tài)型政府”①黃愛寶:《“生態(tài)型政府”初探》,《南京社會科學(xué)》2006年第1期。,就是追求人與自然相和諧,以保護(hù)與恢復(fù)自然生態(tài)平衡為根本目標(biāo)與基本職能的政府。為此,就必須對政府的施政理念、職能定位、領(lǐng)導(dǎo)體制、政策導(dǎo)向、激勵結(jié)構(gòu)等等進(jìn)行重大創(chuàng)新。浙江的政府管理體制創(chuàng)新曾長期走在全國前列,創(chuàng)造出了許多引起全國廣泛關(guān)注的成功經(jīng)驗(yàn)。目前,浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于一個重要的歷史關(guān)頭,在浙江傳統(tǒng)發(fā)展模式的弊端逐步顯現(xiàn),浙江傳統(tǒng)的體制機(jī)制優(yōu)勢漸趨弱化,而要素資源的剛性約束作用日益突出的情況下,政府管理體制的創(chuàng)新,客觀上已經(jīng)成為浙江再創(chuàng)體制新優(yōu)勢的重要突破口。面對這樣的新形勢、新挑戰(zhàn),要把浙江打造成全國生態(tài)文明建設(shè)的示范區(qū),我們必須進(jìn)一步強(qiáng)化體制創(chuàng)新的緊迫感,著力從體制創(chuàng)新上尋求生態(tài)文明建設(shè)的突破口,率先在“生態(tài)型政府”建設(shè)上取得重要突破。

1.牢固樹立生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念。“生態(tài)型政府”的理念表達(dá)了政府行為生態(tài)優(yōu)先的價值準(zhǔn)則,強(qiáng)調(diào)的是政府行為在價值導(dǎo)向上必須堅持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一。浙江省早在2003年就提出了生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo),并在體制創(chuàng)新上進(jìn)行了一系列探索,也取得了較好的成效。一些地方將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級同生態(tài)縣建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一起來,以壯士斷腕的決心推進(jìn)產(chǎn)業(yè)治理和生態(tài)治理,區(qū)域的生態(tài)環(huán)境因此有了重大改觀。打造全國生態(tài)文明建設(shè)的示范區(qū)的奮斗目標(biāo),將生態(tài)省建設(shè)的基本內(nèi)容從生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提升到生態(tài)文明建設(shè)的新高度,在區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中更具有戰(zhàn)略性的意義。它要求各級黨委政府必須以更加系統(tǒng)、更具前瞻性的眼光來審視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,審視人與自然、人與社會之間的關(guān)系,將推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建生態(tài)文明的核心路徑,將是否有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為體制創(chuàng)新、政策選擇、政績考核的重要依據(jù),以政府堅持科學(xué)發(fā)展的決心和恒心,引導(dǎo)全社會形成加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍和體制環(huán)境。

2.明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心職能定位。市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)追求利潤最大化的外部性行為,是資源的掠奪性開發(fā)和生態(tài)環(huán)境持續(xù)退化的重要根源?！吧鷳B(tài)型政府”意味著良好的生態(tài)環(huán)境已被確立為一種重要的公共物品,以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為總體目標(biāo)的政府職能轉(zhuǎn)變,必須把為公眾提供良好的生態(tài)環(huán)境作為政府的核心職能之一。為此,就必須通過體制機(jī)制創(chuàng)新,充分發(fā)揮政府在生態(tài)治理等市場失靈領(lǐng)域的優(yōu)勢,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)治理和生態(tài)治理,為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)營造良好的體制環(huán)境。政府能否有效地履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的關(guān)鍵,依然在于理順政府與市場的關(guān)系。一方面,政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公共政策校正市場失靈的作用,通過設(shè)立并不斷提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的生態(tài)門檻,建立健全生產(chǎn)性的公共服務(wù)體系,引導(dǎo)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級,促進(jìn)傳統(tǒng)高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的淘汰和技術(shù)改造,推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的整體治理,實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的生態(tài)化;另一方面,政府需要通過構(gòu)建與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的激勵機(jī)制和約束機(jī)制來引導(dǎo)企業(yè)的行為,通過加大污染行為的整治,提高污染排放的成本,促進(jìn)企業(yè)外部性行為的內(nèi)部化。同時,要積極探索生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的創(chuàng)新,通過引入排污權(quán)交易等形式,轉(zhuǎn)變企業(yè)的節(jié)能減排的成本收益觀念,用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)動企業(yè)節(jié)能減排的積極性和創(chuàng)造性,使節(jié)能減排以及提升產(chǎn)品的生態(tài)附加值成為企業(yè)自主性的追求。

3.以“市縣分治”為核心理順地方政府間關(guān)系。浙江長期堅持的“省管縣”財政體制和強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革,對促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。但是必須看到,浙江省管縣改革所形成的現(xiàn)有體制,總體上還是一種過渡性的制度安排,長期沿續(xù)這種制度安排,容易強(qiáng)化市與縣(包括依然享受縣的財政政策待遇的市轄區(qū))之間在財政與事權(quán)的不對稱狀態(tài),給市、縣的功能區(qū)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局帶來諸多負(fù)面影響。制度安排的積極效應(yīng)與負(fù)面影響往往是同時并存的。如果說在工業(yè)化的初期,“省管縣”財政體制下的縣域經(jīng)濟(jì)在降低創(chuàng)業(yè)成本、調(diào)動普通民眾的創(chuàng)業(yè)熱情,形成浙江獨(dú)特的“老百姓經(jīng)濟(jì)”格局起到了至關(guān)重要的積極作用的話,那么,在浙江經(jīng)濟(jì)面臨緊迫的轉(zhuǎn)型升級壓力的新形勢下,縣域塊狀經(jīng)濟(jì)資源配置分散、資源消耗過多、生態(tài)環(huán)境壓力過大等負(fù)面問題卻已經(jīng)日益突出地暴露出來。為此,我省在實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略,賦予縣域發(fā)展更大的自主權(quán),以加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的同時,迫切需要根據(jù)地方行政管理體制的特點(diǎn)及存在的問題,大力實(shí)施都市化戰(zhàn)略,將加快中心城市的培育作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的核心戰(zhàn)略之一,努力形成中心城市與縣域之間合理的產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟(jì)分工和公共服務(wù)分工格局。從促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的角度講,強(qiáng)化中心城市的集聚功能,既有利于發(fā)揮中心城市生產(chǎn)性公共服務(wù)體系的規(guī)模效益,為縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)治理提供有利的支持,也有利于經(jīng)濟(jì)活動空間的資源節(jié)約,逐步改變浙江以縣域城鎮(zhèn)為經(jīng)濟(jì)活動主要平臺的格局,從而充分發(fā)揮縣域在全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用。

4.強(qiáng)化公共政策的生態(tài)文明建設(shè)的引導(dǎo)功能。公共政策是社會價值的權(quán)威性分配,對社會資源的配置發(fā)揮著重要的導(dǎo)向作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府要引導(dǎo)市場主體、社會組織及公民參與生態(tài)文明建設(shè),就必須廣泛借助于公共政策的引導(dǎo)功能,建構(gòu)形成有利于生態(tài)文明建設(shè)的體制環(huán)境。一是要利用政策的杠桿作用,加大產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、稅收政策的創(chuàng)新力度,以政策創(chuàng)新引領(lǐng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、營造生態(tài)文明建設(shè)的社會氛圍?！笆濉睍r期我省應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加快推進(jìn)創(chuàng)新省建設(shè),把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的首要推動力量,把提高自主創(chuàng)新能力作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心競爭力的中心環(huán)節(jié)。針對民營經(jīng)濟(jì)受企業(yè)規(guī)模、技術(shù)、人才等條件限制,自主推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的能力較弱的實(shí)際,政府應(yīng)加大對科技創(chuàng)新的扶持力度,加強(qiáng)生產(chǎn)性的公共服務(wù)平臺建設(shè),為企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供必要的人才、信息、金融、風(fēng)險保障等支持,以政府的組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢彌補(bǔ)企業(yè)的不足。二是要進(jìn)一步強(qiáng)化功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌規(guī)劃功能,努力形成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明建設(shè)的省域宏觀效應(yīng)。一方面要加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)的要素集聚功能,大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),加大節(jié)能減排工作的實(shí)施力度,促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式從高投入、高消耗、高排放、低效益的粗放型、要素擴(kuò)張型經(jīng)濟(jì)向低投入、低消耗、低排放、高效益的集約型、內(nèi)生型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變;另一方面切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)和治理,同時積極推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資源的產(chǎn)業(yè)化,努力打造生態(tài)品牌,提升生態(tài)附加值。三是要加強(qiáng)地方金融、稅收政策創(chuàng)新,積極推進(jìn)“綠色信貸”、“綠色稅收”,充分發(fā)揮金融、稅收的利益杠桿在調(diào)節(jié)市場主體行為方面的作用,使節(jié)能減排、轉(zhuǎn)型升級、低碳發(fā)展成為符合企業(yè)自身利益的行為。四是加大政府采購制度的創(chuàng)新力度,在政府采購中設(shè)置明確的“綠色壁壘”,以綠色政府采購來引導(dǎo)市場主體的行為。

5.健全財政轉(zhuǎn)移支付制度。加大對生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度,逐步完善生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)屏障和水源地生態(tài)保護(hù)的財政補(bǔ)償機(jī)制,是推進(jìn)全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)不可或缺的基礎(chǔ)性制度保障。我省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本上都處在全省生態(tài)屏障地帶,其生態(tài)功能能否得到有效保護(hù)和發(fā)揮,對全省生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和優(yōu)化的作用極為關(guān)鍵的。要讓生態(tài)功能區(qū)的地方政府拒絕短期經(jīng)濟(jì)增長的誘惑,切實(shí)履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé),一個重要前提,就是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間公共財政的相對均衡。政府間財政非均衡現(xiàn)象,在特定的發(fā)展階段是難以完全避免的,只有建立起了合理的財政分權(quán)體制和轉(zhuǎn)移支付體系以后,相應(yīng)的問題才可能趨于逐步緩解。1965年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆遜(G·Williamson)在分析了24個國家的國際橫截面數(shù)據(jù)和10個國家的時間序列數(shù)據(jù)后,提出了國內(nèi)地區(qū)間增長差異的長期變動趨勢大致呈倒“U”型的假說。李楨業(yè)、汪貴浦利用浙江省11個地級單元(包括兩個副省級單元)共64縣(市)的統(tǒng)計資料,對90年代中期以來的浙江省縣域差距的變化趨勢及其影響因素做了一個比較全面的實(shí)證研究,基本驗(yàn)證了威廉姆遜的假說。①李楨業(yè)、汪貴浦:《我國的縣域差距與公共政策——基于浙江省64縣(市)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》,《財經(jīng)研究》2006年10期。作為長期堅持“省管縣”財政體制的發(fā)達(dá)省份,浙江的財政分權(quán)體制,以及在完善“省管縣”財政體制過程中逐步建立起來的一整套財政轉(zhuǎn)移支付制度,使浙江在推進(jìn)地方政府間財政均衡方面走在了全國前列。但必須看到,現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付力度,還遠(yuǎn)不足以支撐生態(tài)功能區(qū)的縣(市)履行基本公共服務(wù)均等化的供給職責(zé)。實(shí)踐證明,完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標(biāo)并不能僅僅局限于加大轉(zhuǎn)移支付的力度,更重要的是要通過健全合理的轉(zhuǎn)移支付制度,建立流域政府間的水源及生態(tài)保護(hù)的財政補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制,實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化,以充分調(diào)動生態(tài)功能區(qū)政府和公眾致力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

6.創(chuàng)新政府行為的激勵機(jī)制與約束機(jī)制。健全和優(yōu)化政績考核體系,強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制,是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手,也是“生態(tài)型政府”建設(shè)的重要內(nèi)容。為此,一是要積極探索以綠色 GDP為主導(dǎo)的綜合政績考核體系,嘗試把土地、礦產(chǎn)、水資源、森林資源、環(huán)境污染等損失,納入 GDP增長范疇的綠色綜合考核體系,使考核體系更好地兼顧短期發(fā)展與長期發(fā)展。二是要針對不同地區(qū)在全省功能區(qū)規(guī)劃中的定位,建立健全分類分級考核的指標(biāo)體系,降低對生態(tài)功能區(qū)、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)的 GDP增長的考核,提升生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)成效的考核。三是要改進(jìn)考核方式,構(gòu)建多維度的考核網(wǎng)絡(luò)。要把內(nèi)部評價、組織評價、基層群眾評價以及社會評價相結(jié)合,把績效公示制度、民主測評制度、重點(diǎn)訪談制度整合起來,多層次、多渠道、多角度地了解評價領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的實(shí)績。這方面,可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)化獨(dú)立于政府的民間環(huán)保組織在生態(tài)考核評價體系中的重要作用,充分發(fā)揮民間環(huán)保組織的專業(yè)性、主動性和客觀性優(yōu)勢,彌補(bǔ)現(xiàn)有的體制內(nèi)考核的局限性。

三、生態(tài)文明建設(shè)與地方治理模式創(chuàng)新

生態(tài)環(huán)境是一個內(nèi)部有著錯綜復(fù)雜的有機(jī)聯(lián)系的大系統(tǒng),生態(tài)環(huán)境的有效治理必須充分適應(yīng)和借鑒生態(tài)系統(tǒng)的平衡原則,創(chuàng)新地方治理模式,建構(gòu)形成以整體性、協(xié)調(diào)性為特征的,能夠有效整合各種生態(tài)治理資源,保證政府能夠有效履行生態(tài)管理職責(zé)的生態(tài)治理機(jī)制。中國現(xiàn)行政府管理體制,總體上屬于建立在工業(yè)文明基礎(chǔ)上的官僚(科層)制管理模式。官僚制的管理體制建立在細(xì)密化的專業(yè)分工基礎(chǔ)上,其運(yùn)作遵循的是大工業(yè)生產(chǎn)的流水線作業(yè)邏輯,它雖然給現(xiàn)代公共事務(wù)管理帶來了批量化的規(guī)模效率,但也因?yàn)椴块T分割、環(huán)節(jié)分割而造成了組織管理的碎片化及其效率的損失。依照官僚制的運(yùn)作邏輯,傳統(tǒng)的生態(tài)管理將一個完整的自然生態(tài)系統(tǒng)分割為不同的區(qū)域,分解為水、土、森、草、海、礦、生物、野生動物等不同部分,并分別將有關(guān)管理任務(wù)交付給不同層級的政府和不同的政府管理部門,這種“九龍治水”管理模式人為地割裂了自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系,造成了地方與地方之間,部門與部門之間各自為政,爭利避責(zé),甚至以鄰為壑的局面。改革開放以來,我國政府管理體制雖經(jīng)多次改革,也取得了一定成效,但由于改革缺乏總體設(shè)計,機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊、職責(zé)不清等老問題始終沒有得到根治,直接制約了政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際成效。

為解決體制不順問題,目前地方政府的運(yùn)作事實(shí)上存在著并行的雙重運(yùn)行機(jī)制。一種是行政流程相對規(guī)范的常規(guī)性職能的運(yùn)行機(jī)制。近些年,通過推行行政服務(wù)中心體制,一些與百姓日常公共服務(wù)需求相關(guān)的常規(guī)性政府職能,已經(jīng)具有了相對穩(wěn)定和規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。另一種是對地方政府來說更為重要的非常規(guī)的運(yùn)行機(jī)制。在此,地方政府在每一時期都會根據(jù)中央的發(fā)展戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,確立一定時期的“中心工作”。圍繞這一“中心工作”,政府及其各職能部門會設(shè)計出一些具體的“載體”,作為推進(jìn)中心工作的具體“抓手”。為便于管理和考核,通常這些“工程”、“載體”都有很明確的工作目標(biāo),并逐一分解落實(shí)到各部門和單位,以期形成“齊抓共管”的局面。由于“載體”的工作事務(wù)往往涉及多個部門的職能,為加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào),地方政府會在正常的行政領(lǐng)導(dǎo)體制之外,設(shè)置一種臨時性的領(lǐng)導(dǎo)體制,如建立一個由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長,相關(guān)職能部門首長作為領(lǐng)導(dǎo)成員的領(lǐng)導(dǎo)小組,并在職能相關(guān)度最高的部門設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,負(fù)責(zé)工作計劃的具體實(shí)施和成員單位的協(xié)調(diào)工作。這種組織架構(gòu)突破了原有體制的框架,強(qiáng)化了責(zé)任機(jī)制和激勵機(jī)制,能夠最大限度地整合體制內(nèi)資源,提高政策的執(zhí)行力。但這種非常規(guī)的運(yùn)行機(jī)制也很容易形成對常規(guī)機(jī)制的沖擊,導(dǎo)致地方政府及其職能部門的職能履行處于紊亂狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境的治理比一般性的“中心工作”更為復(fù)雜,涉及的政府工作部門也更多,現(xiàn)行的科層制的管理體制已經(jīng)很難適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要,加強(qiáng)政府部門的整合、協(xié)調(diào),將非常規(guī)的運(yùn)行機(jī)制常態(tài)化,形成生態(tài)建設(shè)的體制合力,已經(jīng)成為政府治理模式創(chuàng)新的重要現(xiàn)實(shí)課題。

上世紀(jì)90年代以來,西方國家在批評、校正新公共管理實(shí)踐流弊過程中,涌現(xiàn)出了一種新的公共管理改革思路,即“整體性治理”(holistic governance)。1997年新上任的首相布萊爾在《公民服務(wù)會議》上提出了“整體政府”的施政理念,并推動英國進(jìn)行了一系列與此前的改革主旨相悖的改革運(yùn)動。隨后,澳大利亞、新西蘭等公共行政改革的先鋒國家先后進(jìn)行了“整體政府”改革實(shí)踐,加拿大、美國等國家的地方政府也進(jìn)行了類似的實(shí)踐探索。一些學(xué)者認(rèn)為,“整體性治理”的探索,是21世紀(jì)公共管理改革的最新趨勢,相關(guān)理論甚至有可能發(fā)展成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大理論。①竺乾威《:從新公共管理到整體性治理》《,中國行政管理》2008年第10期。實(shí)際上,“整體政府”和“整體性治理”是一個比較籠統(tǒng)的概念,有一系列新的名詞均表達(dá)了相同的變革思路,如“網(wǎng)絡(luò)化治理”(Government by Network)、“協(xié)同政府”(Joined-up Government)、“水平化管理”(Horizontal Management)、“跨部門協(xié)作”(Cross-agency Collaboration)、無縫隙政府(Seamless Government)等等,其共同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У摹翱缃纭焙献饕栽鲞M(jìn)公共價值。大體上,“整體政府”意味著這樣一種政府改革的治理模式,即在公共政策與公共服務(wù)的過程中,采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù),促使各種公共管理主體在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致,達(dá)到功能整合,消除排斥的政策情境,有效利用稀缺資源,為公民提供無縫隙服務(wù)。在此,提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是“整體政府”的根本目的,政府機(jī)構(gòu)功能的“整合”(Integration)是其精神實(shí)質(zhì),各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”(Joiner-up)、“協(xié)調(diào)”(Coordination)則是其功能在管理上發(fā)揮作用的基本特征。②曾維和:《西方“整體政府”改革:理論、實(shí)踐及啟示》,《公共管理學(xué)報》2008年第4期。

“整體性治理”的思路為我們思考強(qiáng)化政府體系內(nèi)部不同層級政府及不同部門之間在生態(tài)治理上的有機(jī)整合和協(xié)調(diào)提供了有益的啟示。一方面,生態(tài)管理必須將自然生態(tài)系統(tǒng)作為一個完整的有機(jī)系統(tǒng)來統(tǒng)籌管理,這就需要探索和建構(gòu)一種新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制,能夠?qū)⒉煌恼块T管理職能有機(jī)地統(tǒng)一起來,將生態(tài)治理貫穿于政府管理的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié),以增強(qiáng)生態(tài)治理協(xié)同性;另一方面,自然生態(tài)系統(tǒng)與人類的社會生活系統(tǒng)同樣是相互聯(lián)系、相互影響的有機(jī)體系,這就必須按照“人類與自然和解”、人與自然和諧相處的要求,探索和建構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)管理與其他經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)管理整體協(xié)調(diào)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制,打破“部門”生態(tài)行政的管理模式,實(shí)現(xiàn)政府管理全過程、全領(lǐng)域的生態(tài)化。

生態(tài)治理的復(fù)雜性和艱巨性與行政資源的有限性,是制約政府生態(tài)治理成效的一個突出問題。在生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)滲透到社會生活的各個領(lǐng)域的背景下,僅僅指望政府運(yùn)用其掌握的公共資源,采用自上而下的行政手段,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法應(yīng)對生態(tài)管理的挑戰(zhàn)。建立各種合作機(jī)制和協(xié)商機(jī)制,將市場主體、社會組織和公民納入生態(tài)治理過程中來,實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理資源的全方位整合,已經(jīng)成為生態(tài)治理的必然選擇。當(dāng)代國際公共管理發(fā)展的一個基本趨勢,是廣泛建立各種形式的合作伙伴關(guān)系,充分調(diào)動民眾的積極性,實(shí)現(xiàn)政府、市場主體、社會組織與公民的多元主體的協(xié)同治理。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中,我省應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民間組織發(fā)育相對成熟,民間組織自主性性格較強(qiáng)的優(yōu)勢,深化社會管理體制改革,為民間組織發(fā)揮自身在推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)文明建設(shè)上的獨(dú)特作用提供廣闊的空間。一方面,要在積極培育行業(yè)協(xié)會、商會等民間組織的基礎(chǔ)上,通過行政授權(quán)、財政補(bǔ)貼等方式,讓民間組織扮演溝通政府與企業(yè)、政府與公民的中介角色,有效發(fā)揮民間組織在引導(dǎo)、推動、服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級方面的積極作用;另一方面,要鼓勵民間公益性組織發(fā)揮組織公民參與生態(tài)治理、環(huán)境保護(hù)的作用,借助于民間組織的社會組織功能,引導(dǎo)全社會形成低碳環(huán)保的生活方式,激發(fā)全社會共同參與生態(tài)文明建設(shè)的活力。

生態(tài)文明意味著人類整個生存方式的革命性變革,需要全民在共同參與的生活實(shí)踐中,逐步告別和擺脫物質(zhì)主義和商業(yè)主義的生活習(xí)慣,塑造形成綠色、環(huán)保、低碳的生活方式。按照公共事物治理的傳統(tǒng)理論模型,公共事物往往是難以得到關(guān)心的事物,大規(guī)模的集體行動往往很容易被個人的驅(qū)利行為瓦解。“囚徒困境”、哈丁“公地災(zāi)難”以及奧爾森的“集體行動邏輯”都說明,個人的理性行動可能導(dǎo)致集體的非理性后果。奧爾森指出:“除非在集團(tuán)成員同意分擔(dān)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)目標(biāo)所需成本的情況下給予他們不同于共同或集團(tuán)利益的獨(dú)立激勵,或者除非強(qiáng)迫他們這么做,不然的話,如果一個大集團(tuán)中的成員有理性地尋求使他們的自我利益最大化,他們不會采取行動以增進(jìn)他們的共同目標(biāo)或集團(tuán)目標(biāo)?！雹侔＠蛑Z·奧斯特羅姆《:公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》,上海三聯(lián)書店2000年,第17頁。但是,按照新近獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的埃利諾.奧斯特羅姆等人的自主治理理論,避免公共事物治理的悲劇性命運(yùn),并非只有徹底私有化或者強(qiáng)化中央集權(quán)兩條非此即彼的道路可走,人們通過自籌資金與自主合約依然有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共事務(wù)的有效治理。

自主治理理論的中心問題是,“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來,進(jìn)行自主治理,從而能夠在所有人都面對‘搭便車’、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為形態(tài)的情況下,取得持久的共同收益。”②埃莉諾·奧斯特羅姆《:公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》,上海三聯(lián)書店2000年,第51頁。這其中,一個關(guān)鍵的問題是,必須進(jìn)行大量鼓勵和支持自主治理的制度創(chuàng)新,將理性的個體轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)心公共事務(wù)的負(fù)責(zé)任的“積極公民”?！岸嘀行捏w制設(shè)計的關(guān)鍵因素是自發(fā)性”,“自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)”。③邁克爾·麥金尼斯《:多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》,上海三聯(lián)書店2000年,第78頁。就當(dāng)下的中國而言,要調(diào)動全體社會成員參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性,首先必須堅持“以人為本”的生態(tài)文明實(shí)踐模式,把全面優(yōu)化生態(tài)環(huán)境,提升城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)特別是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,作為生態(tài)文明建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只有城鄉(xiāng)居民能夠普遍而真切地感受到生態(tài)文明建設(shè)給他們帶來的福祉,體驗(yàn)到優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境帶來的現(xiàn)實(shí)利益,體驗(yàn)到生態(tài)文明進(jìn)步帶來的生活質(zhì)品的提升,他們才會對生態(tài)文明建設(shè)形成強(qiáng)烈的共識,才會積極主動地參與到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理中來。也只有這樣,才能為普及和提升生態(tài)文明理念,為培育生態(tài)化的現(xiàn)代生活方式奠定重要的社會基礎(chǔ)。

除了利益的激勵,參與機(jī)制的創(chuàng)造同樣十分重要?！懊裰魇且粋€多中心秩序環(huán)境中的自主自理的過程”④邁克爾·麥金尼斯、文森特·奧斯特羅姆《:民主變革:從為民主奮斗走向自主治理》《,北京行政學(xué)院學(xué)報》2001年第3期。。要讓城鄉(xiāng)居民參與到區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理過程中來,就必須創(chuàng)造出能夠讓他們扮演“積極公民”的平臺,創(chuàng)造出公民廣泛參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的民主化渠道。就此而言,與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的地方治理模式,必然是能夠給公民的自主性治理留下足夠空間,民主參與機(jī)制滲透到社會生活各個領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)?！?/p>

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國萍)

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何顯明,博士,中共浙江省委黨校公共管理教研部主任、研究員,浙江省哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地“科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心”首席專家。