關于民主黨派民主監(jiān)督的幾個基本問題

杭元祥

(中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部,北京 100800)

關于民主黨派民主監(jiān)督的幾個基本問題

杭元祥

(中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部,北京 100800)

民主監(jiān)督是民主黨派的一項基本職能。充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用,必須明確民主監(jiān)督的性質、內容、形式和原則等基本問題。要切實提高民主黨派民主監(jiān)督的有效性,就必須著眼于促進我國政黨關系的長期和諧,進一步推進社會主義民主政治建設,落實民主監(jiān)督的措施,完善民主監(jiān)督的機制,提高民主監(jiān)督的制度化水平。

民主黨派;民主監(jiān)督;基本積能;機制;措施

在我國,各民主黨派作為參政黨的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督。但是,長期以來,有這樣一種看法:認為民主監(jiān)督是民主黨派履行職能、發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié),也是多黨合作制度建設需要加強的方面。對此,有的人認為,相對于參政議政而言,民主監(jiān)督的作用比較“弱”;有的人認為,相對于法律監(jiān)督等其他監(jiān)督形式而言,民主監(jiān)督的效果比較“軟”;有的人認為,相對于新興的網絡監(jiān)督而言,民主監(jiān)督的影響比較“小”。對于“寓民主監(jiān)督于政治協(xié)商、參政議政之中”的說法,有的人發(fā)出疑問,既然如此,為什么還要把民主監(jiān)督專門提出來作為民主黨派的一項基本職能呢?這些問題,既涉及到對民主監(jiān)督性質的認識等理論問題,也涉及到加強民主監(jiān)督工作機制建設等實踐問題。根據 2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》(以下簡稱《意見》),民主黨派的民主監(jiān)督主要有以下幾個方面的問題:

一、發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的一項重要內容

1949年 9月中國人民政治協(xié)商會議的召開,標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的正式確立。六十年來,黨的三代中央領導集體和以胡錦濤同志為總書記的黨中央,都非常重視發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用。

1956年社會主義改造基本完成后,毛澤東根據我國社會階級狀況發(fā)生的深刻變化,在如何處理中國共產黨與各民主黨派的關系問題上提出了“長期共存、互相監(jiān)督”的方針[1]。這一方針表明:共產黨存在多久,民主黨派就要存在多久;共產黨可以監(jiān)督民主黨派,民主黨派也可以監(jiān)督共產黨;由于共產黨居于領導和執(zhí)政的地位,因此,主要是民主黨派監(jiān)督共產黨。“八字”方針的提出,奠定了民主黨派行使民主監(jiān)督這一基本職能的理論依據和實踐依據。

鄧小平早在黨的第八次全國代表大會上就強調,執(zhí)政黨的地位,使我們黨面臨著新的考驗。我們需要實行黨的內部監(jiān)督,也需要來自群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督[2]。改革開放以來,鄧小平又進一步指出,對于我們黨來說,更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見,需要接受各個方面的批評和監(jiān)督,以利于集思廣益,取長補短,克服缺點,減少錯誤[3]。鄧小平的重要論述,闡明了民主黨派民主監(jiān)督的功能和作用。

進入新世紀,江澤民同志進一步提出,要堅持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針,就監(jiān)督而言,主要是民主黨派監(jiān)督共產黨。要鼓勵各民主黨派做我們的諍友,能夠說心里話,敢于講不同意見。各級黨委和領導干部要主動接受民主黨派的監(jiān)督,聞過則喜,從善如流,特別要聽得進逆耳之言、容得下尖銳批評,有則改之,無則加勉。他還特別強調,要完善民主監(jiān)督機制,暢通下情上達的渠道,加大民主監(jiān)督力度[4]。江澤民同志的重要論述,明確指出了中國共產黨自覺接受民主黨派民主監(jiān)督和加強民主監(jiān)督機制建設的新要求。

新世紀新階段,胡錦濤同志從加強黨的執(zhí)政能力建設、實現我國政黨關系長期和諧的戰(zhàn)略高度出發(fā),進一步強調指出,民主監(jiān)督是相互的,但中國共產黨作為執(zhí)政黨,更需要接受民主黨派的監(jiān)督[5]。他希望各級黨委要經常聽取黨外人士的意見、建議和批評,虛心接受黨外人士的監(jiān)督[6]。胡錦濤同志還強調,既要重視做好民主黨派的思想引導工作,又要真誠接受他們的民主監(jiān)督[7]。胡錦濤同志的重要論述,提出了鞏固和發(fā)展我國社會主義和諧政黨關系的重要原則。

1989年頒布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》,對民主黨派行使民主監(jiān)督職能作出了明確的規(guī)定,為充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用提供了制度保障。

二、關于民主黨派民主監(jiān)督的基本性質

發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用,是推進社會主義民主政治建設的一個重要方面。準確理解和把握民主黨派民主監(jiān)督的性質和定位,是正確行使民主監(jiān)督職能的一個重要前提,也是衡量民主監(jiān)督成效的出發(fā)點和落腳點。

第一,民主監(jiān)督是民主黨派的一項基本職能。參政議政、民主監(jiān)督是我國各民主黨派的基本職能。認真履行民主監(jiān)督職能,是各民主黨派的政治責任。作為中國共產黨的諍友、摯友,各民主黨派應以高度的政治責任感不斷加強自身建設,努力提高行使民主監(jiān)督職能的能力和水平,做到既敢于監(jiān)督,又善于監(jiān)督,使民主黨派的民主監(jiān)督在推進社會主義民主政治建設中發(fā)揮積極重要的作用。

第二,民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督。中國共產黨與各民主黨派互相監(jiān)督,是我國政黨制度功能和價值的體現。民主黨派對中國共產黨的民主監(jiān)督是政黨之間的政治監(jiān)督,與競爭型政黨制度中反對黨和在野黨通過權力制衡、相互掣肘甚至相互攻擊、街頭抗爭等方式對執(zhí)政黨進行的鉗制有著本質的區(qū)別。民主黨派的民主監(jiān)督,其功能與范圍有別于行政監(jiān)督和法律監(jiān)督等,它遵循“堅持四項基本原則”這一監(jiān)督的政治原則,堅持“共同致力于中國特色社會主義”這一監(jiān)督的政治目標。

第三,民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的一個重要組成部分。民主黨派的民主監(jiān)督與中國共產黨的黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督,與人民政協(xié)的民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等,共同構成了社會主義監(jiān)督體系。民主黨派的民主監(jiān)督雖然不具有國家權力性質和法律約束力,但是,具有自身的獨特優(yōu)勢和作用。正如民建中央原主席孫起孟曾經指出的,“有人以為這種監(jiān)督沒有法律約束力,起不了多大作用,事實表明不是這樣。問題不在于有無這種約束力,而在于批評、建議本身的質量是否切合實際,是否真能解決問題”[8]。民主監(jiān)督與其他監(jiān)督機制協(xié)同配合、互為補充,在社會主義民主政治建設中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

三、關于民主黨派民主監(jiān)督的主要內容

民主黨派民主監(jiān)督的性質和定位,決定了民主監(jiān)督具有高層次、制度化、有序性的特點,也決定了民主監(jiān)督的主要內容具有全局性、政治性的特點?！兑庖姟访鞔_了民主黨派民主監(jiān)督的三項主要內容:

第一,國家憲法和法律法規(guī)的實施情況。中國共產黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動準則,負有維護憲法尊嚴、保護憲法實施的職責,這是多黨合作的一項重要政治原則。新的歷史條件下,依法執(zhí)政成為中國共產黨執(zhí)政的一個基本方式,中共各級黨組織和全體黨員都要自覺地在憲法和法律范圍內活動,帶頭維護憲法和法律的尊嚴。民主黨派監(jiān)督國家憲法和法律法規(guī)的實施情況,有利于中國共產黨依法執(zhí)政,有利于全面落實依法治國的基本方略,有利于社會主義法治國家的構建。

第二,中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況。中國共產黨處于執(zhí)政地位,是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心,黨和政府的重要方針政策事關中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的全局。民主黨派監(jiān)督中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹落實,有利于鞏固中國共產黨的執(zhí)政地位;有利于完善決策機制,推進決策的科學化、民主化,使黨和政府的方針政策更趨完善;有利于加強對權力運行的監(jiān)督,保證黨和政府的重要方針政策得到準確、有效的實施。

第三,黨委依法執(zhí)政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。加強中國共產黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設,不斷提高領導干部的執(zhí)政水平,改善領導方式和執(zhí)政方式,加強反腐倡廉建設,使中國共產黨各級領導干部正確行使手中的權力,是新時期中國共產黨自身建設面臨的新課題、新考驗。民主黨派監(jiān)督中共黨委依法執(zhí)政及黨員領導干部履行職責、為政清廉,有利于推動中國共產黨建設新的偉大工程,有利于各級領導班子和領導干部始終保持清醒的頭腦,勤政廉政,消除腐敗。

四、關于民主黨派民主監(jiān)督的主要形式

民主黨派民主監(jiān)督的性質和定位,決定了其實現形式不是采用法律的、強制性的方式進行,而是通過提出意見、批評和建議的方式進行?！兑庖姟吩诳偨Y多年來我國民主黨派民主監(jiān)督實踐經驗的基礎上,明確了民主監(jiān)督的主要形式。

第一,在政治協(xié)商中提出意見。把政治協(xié)商納入決策程序,就重大問題在決策前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商,是政治協(xié)商的重要原則。民主黨派在政治協(xié)商中提出意見,是行使民主監(jiān)督職能的一個重要途徑。由于協(xié)商在決策前和決策執(zhí)行中,使得民主監(jiān)督實現了“事前監(jiān)督”和“事中監(jiān)督”,增強了民主監(jiān)督的有效性。黨的十六大以來,中共中央分別就制定人民代表大會常務委員會監(jiān)督法、物權法,就制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃、深化行政管理體制和機構改革、深化司法體制和工作機制改革、改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序,就中共中央政治局常委開展保持共產黨員先進性教育活動,就國家機關領導人選建議名單和全國政協(xié)領導人選建議名單等重要事項和重大問題與民主黨派充分協(xié)商,聽取他們的意見和建議,在政治協(xié)商中切實發(fā)揮了民主黨派的民主監(jiān)督作用。

第二,向中共黨委及其職能部門提出書面意見。這一民主監(jiān)督形式發(fā)揮了民主黨派聯系廣泛的優(yōu)勢,具有即時、即事和靈活的特點,體現了民主監(jiān)督的時效性。黨的十六大以來,各民主黨派中央以經濟社會發(fā)展中的重大問題為目標,以前瞻性、戰(zhàn)略性、可行性為導向,在深入開展專題調研的基礎上,先后向中共中央提出書面意見和建議二百余份,內容涉及經濟、政治、文化、社會建設及生態(tài)建設等各個方面,得到中共中央和有關部門的高度重視,其中,有的已被采納并轉化為政策措施。實踐經驗表明,向中共黨委及其職能部門提出書面意見,關鍵要以調查研究為基礎,做到“建有據之言,獻務實之策”,既要反映意見、作出批評,又要提出解決問題、改進工作的建議和對策。

第三,通過人大、政協(xié)履行監(jiān)督職能。民主黨派履行民主監(jiān)督職能的途徑包括:人大常委會和各專門委員會在組織對有關問題的調查研究時,可邀請民主黨派成員參加;通過民主黨派成員在政協(xié)大會上發(fā)言和提出提案、在視察調研中提出意見或以其他形式提出批評和建議。近年來,全國政協(xié)常委會在廣泛聽取意見的基礎上形成了《關于加強和改進政協(xié)提案工作的意見》、《關于加強和改進委員視察工作的意見》,明確了提案工作要以提高提案質量為基礎、以增強辦理實效為目標、以制度化建設為保障,建立健全協(xié)調高效的提案工作機制的改革思路;明確了委員視察以巡視察看、咨政建言、反映社情民意、開展民主黨派民主監(jiān)督為主要內容的工作定位,進一步推動了民主黨派的民主監(jiān)督工作。

第四,參加專項調查和考察活動。這既是民主黨派知情出力的重要渠道,也是履行民主監(jiān)督職能的重要方式。例如,1996年和 1998年中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國土資源部先后兩次組織各民主黨派中央和全國工商聯負責人對部分省市的耕地保護情況等進行專項考察調研,針對當時的土地管理形勢和土地管理工作中的突出問題提出了建設性意見,受到中共中央、國務院的高度重視,為進一步制定加強土地管理、切實保護耕地的文件和修訂《土地管理法》起到了重要作用。2008年 11月,中共上海市委邀請各民主黨派市委會領導參加黨風廉政建設檢查[9],在檢查中民主黨派成員不僅對上海市紀檢委的工作有了更為直接的了解,深入認識到中共上海市委反腐倡廉的堅定決心,而且使得民主監(jiān)督更有方向性和針對性,提高了民主監(jiān)督的實效性。

第五,應邀擔任司法機關和政府部門的特約人員。聘請民主黨派成員擔任各類特約人員,是健全和發(fā)展我國社會主義民主監(jiān)督機制的一項創(chuàng)舉,也是發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用的一項制度安排。目前,最高人民檢察院、教育部、監(jiān)察部、國土資源部、審計署、國家稅務總局等分別聘請民主黨派成員擔任特約檢察員、教育督導員、監(jiān)察員、國土資源監(jiān)督專員、審計員、稅務監(jiān)察員等,其中,黨外人士近百人,他們分布在各高校、科研院所、政府部門和民主黨派中央機關等單位。另外,各地還結合實際不斷拓展聘請?zhí)丶s人員的政府部門。特約人員工作的開展,加強了民主黨派與司法機關和政府部門的聯系,對司法機關和政府部門的工作起到了監(jiān)督和推動作用。

參政議政也是一種經常性的民主監(jiān)督?！兑庖姟访鞔_指出了民主黨派參政的基本點:參加國家政權,參與國家大政方針和國家領導人選的協(xié)商,參與國家事務的管理,參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行?！耙粋€參加、三個參與”,其本身就包含了民主監(jiān)督的內容,并且在實踐中取得了明顯的效果。

五、關于民主黨派民主監(jiān)督的主要原則

1989年頒發(fā)的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》指出,發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用的總原則是:在堅持四項基本原則的基礎上,發(fā)揚民主,廣開言路,鼓勵和支持民主黨派和無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評和建議,做到知無不言、言無不盡,并且勇于堅持正確的意見。2005年頒發(fā)的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》進一步重申,民主監(jiān)督要在堅持四項基本原則的基礎上進行。民主黨派民主監(jiān)督作為制度化安排,不具隨意性、不能無序化。

第一,要遵循多黨合作的重要政治準則。中國共產黨和各民主黨派在多黨合作和政治協(xié)商的長期實踐中形成了一些重要政治準則。這些重要政治準則既是中國共產黨和各民主黨派的政治共識,也是民主監(jiān)督必須遵循的原則,其核心是堅持中國共產黨的領導。孫起孟認為,民主黨派堅持中國共產黨的領導同發(fā)揮民主監(jiān)督作用是統(tǒng)一的?！懊裰鼽h派對共產黨實行民主監(jiān)督,是改善共產黨的領導的一個重要渠道,這種民主監(jiān)督的目的只有一個,就是為了加強共產黨的領導。這就表明,這兩者之間應該是統(tǒng)一的、相輔相成的”[10]。

第二,要著眼于發(fā)展和諧的政黨關系。我國政黨制度突出團結、民主、和諧的精神,具有合作、參與、協(xié)商的特點。政黨關系的長期和諧,既是我國政黨制度的一個顯著特征和巨大優(yōu)勢,也是堅持和完善我國政黨制度的內在要求。開展民主監(jiān)督著眼于發(fā)展和諧的政黨關系,有利于不斷發(fā)展民主團結、生動活潑的和諧政治關系。

第三,要營造寬松和諧的政治環(huán)境。這是開展民主監(jiān)督的一個重要保障。中共各級黨委和領導干部要真誠地、自覺地接受民主黨派的民主監(jiān)督,切實保護民主黨派民主監(jiān)督的正當權利,營造寬松穩(wěn)定、團結和諧的政治環(huán)境,支持和鼓勵民主黨派、無黨派人士對黨和政府的方針政策、工作實踐提出有益的意見和建議,做到知無不言、言無不盡。

六、關于加強和改進民主黨派民主監(jiān)督的主要措施

充分發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用,是鞏固和完善我國社會主義政黨制度、實現我國政黨關系長期和諧、推進社會主義民主政治建設需要認真研究的一個重要問題。加強和改進民主黨派的民主監(jiān)督,需要執(zhí)政黨和參政黨這兩個合作共事主體的共同努力,需要在落實好已有的民主監(jiān)督形式和進一步加強民主監(jiān)督機制建設這兩個方面下功夫。

第一,進一步增強民主監(jiān)督的意識。中共各級黨委和領導干部要把自覺接受民主黨派的民主監(jiān)督,提高到加強黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設的高度來認識,提高到堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商基本政治制度的高度來對待,認真貫徹落實中共中央關于發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用的有關政策措施,使民主監(jiān)督真正發(fā)揮作用,不流于形式。民主黨派各級組織和廣大成員,要深刻認識民主監(jiān)督的性質,正確把握民主監(jiān)督的主要內容和主要形式,不斷提高履行民主監(jiān)督職能的能力和水平,認真解決“不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督”的問題。

第二,進一步拓寬民主監(jiān)督的渠道。一是要落實“中共黨委主要負責人要定期召開會議,聽取民主黨派負責人和無黨派人士對領導班子及其成員的意見”的規(guī)定,重點在于加強制度約束,增強制度的權威性。二是要落實“每年就黨風廉政建設和反腐敗工作向民主黨派通報情況、聽取意見”的規(guī)定,重點在于增強互動性,既要如實通報情況,又要充分聽取意見,并采取適當的方式加以反饋。三是要進一步完善特約人員制度,重點在于解決一些地方和部門存在的“一聘了事”的問題,切實把特約人員的監(jiān)督作用發(fā)揮好,同時,要拓寬政府部門和司法機關聘請?zhí)丶s人員的領域。四是要落實“黨委和政府開展的就貫徹執(zhí)行重要方針政策情況和黨風廉政建設情況的檢查、其他專項檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作,可邀請民主黨派負責人參加”的規(guī)定,重點在于逐步明確專項檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作的項目和內容,形成相應的制度規(guī)范。

第三,進一步完善民主監(jiān)督的機制。一是要在知情環(huán)節(jié)上建立健全制度。完善情況通報制度,黨委要及時向民主黨派通報重要情況、重要決策和重大問題,進一步拓寬知情范圍和知情渠道,為民主黨派履行民主監(jiān)督職能創(chuàng)造條件。二是要在溝通環(huán)節(jié)上建立健全制度。完善政治協(xié)商制度,進一步明確協(xié)商的內容、程序和要求,暢通民主監(jiān)督的渠道。三是要在反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度。中共各級黨委對民主黨派提出的批評、意見和建議,要認真研究、及時反饋,逐步完善反饋制度,進一步明確負責反饋的部門、渠道和時限等。

[1]毛澤東文集(第 7卷)[M].北京:人民出版社,1996.34.

[2]鄧小平文選(第 1卷)[M].北京:人民出版社,1993.214-215.

[3]鄧小平文選(第 2卷)[M].北京:人民出版社,1993.205.

[4]江澤民文選(第 3卷)[M].北京:人民出版社,2006.146.

[5]胡錦濤.中共中央舉行黨外人士迎春座談會[N].人民日報,2003 -01-27.

[6]胡錦濤.中共中央分別召開黨外人士座談會和通報會[N].人民日報,2004-09-21.

[7]胡錦濤.不斷鞏固和壯大統(tǒng)一戰(zhàn)線 共同建設中國特色社會主義[N].人民日報,2006-07-13.

[8]孫啟孟文稿選編 (第 1卷)[M].北京:民主與建設出版社,2007. 59.

[9]上海首次邀請民主黨派參與黨風廉政檢查[N].團結報,2008-11 -29.

[10]孫起孟文稿選編 (第 2卷)[M].北京:民主與建設出版社,2007. 277.

責任編輯:張秀紅

Several Basic Issues Concerning the Democratic Supervision by Democratic Parties

HANG Yuan-xiang
(United Front Work Department,CCCPC,Beijing,100800,China)

Democratic supervision is one of the basic roles of the democratic parties.To give full play to their supervisory role,wemust understand several basic issues,i.e.the nature,content,form and principle of democratic supervision.To improve the effectivenessof democratic supervision by the democratic parties,we must focuson promoting the long-term har mony among the political parties in China,further accelerating the construction of socialist democratic politics,implementing practicalmeasures of democratic supervision,perfecting the mechanis m of democratic supervision,and improving the institutionalization of democratic supervison.

democratic parties;democratic supervision;basic roles;mechanis m;measures

D665

A

1002-0519(2010)01-0022-05

2009-12-09

杭元祥,男,中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部四局局長。