《SPS協(xié)定》與我國進出境動物檢疫法律規(guī)范的完善

吳松浩 徐美君

(1.廣東省汕頭市出入境檢驗檢疫局，廣東 汕頭 515041；2.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438)

(責(zé)任編輯：黃春燕)

【文章編號】1002—6274(2010)05—064—08

《SPS協(xié)定》與我國進出境動物檢疫法律規(guī)范的完善

吳松浩1徐美君2

(1.廣東省汕頭市出入境檢驗檢疫局，廣東 汕頭 515041；2.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438)

進出境動物的檢疫日益成為各國為保護本國利益采取的有效措施之一，同時也是SPS協(xié)定基礎(chǔ)上各世界貿(mào)易組織成員唯一可以使用的非關(guān)稅技術(shù)措施。我國目前關(guān)于進出境動物檢疫的相關(guān)法律規(guī)定滯后，沒有充分利用WTO賦予各成員國在動物檢疫方面的某些權(quán)利。我國應(yīng)當(dāng)基于SPS協(xié)定，擴大進出境動物檢疫的內(nèi)容和范圍、完善具體檢疫措施和規(guī)定以及創(chuàng)設(shè)對我國有利而WTO規(guī)則沒有禁止的檢疫制度，進而完善我國進出境動物檢疫法律規(guī)范。

SPS協(xié)定 進出境動物檢疫 法律規(guī)范

作者簡介：吳松浩(1968-)，男，廣東汕頭人，廣東省汕頭市進出境商品檢驗檢疫局干部，研究方向為國際法學(xué)；徐美君(1971-)，女，浙江寧波人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向為訴訟法學(xué)、比較司法學(xué)。

隨著世界貿(mào)易的發(fā)展和經(jīng)濟的全球一體化，有關(guān)進出境動物的檢疫日益成為各國為保護本國利益采取的有效措施之一，同時這也是SPS協(xié)定基礎(chǔ)上各世界貿(mào)易組織成員唯一可以使用的非關(guān)稅技術(shù)措施。我國目前有關(guān)進出境動物檢疫主要由1991年頒布的《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》調(diào)整，①相關(guān)制度滯后。我國簽署了包括《SPS協(xié)定》在內(nèi)的一攬子協(xié)議，但是并沒有充分利用WTO賦予各成員國在動物檢疫方面的某些權(quán)利，相關(guān)國內(nèi)立法還存在較大漏洞，從現(xiàn)在的形勢看，充分考慮《SPS協(xié)定》和OIE等相關(guān)國際組織的標(biāo)準、準則和建議，汲取發(fā)達國家的有關(guān)經(jīng)驗，對進出境動植物檢疫法等法律制度進行全面、系統(tǒng)的修訂和完善極其重要。本文以《SPS協(xié)定》等WTO有關(guān)規(guī)則為視角，在考慮我國的實際情況、國家利益和發(fā)展需要的前提下，按照WTO有關(guān)規(guī)則和國際通行的慣例，就如何完善我國進出境動物檢疫法律制度提出構(gòu)想。

一、《SPS協(xié)定》對進出境動物檢疫規(guī)定的主要內(nèi)容

《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施實施協(xié)議》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，以下簡稱《SPS協(xié)議》)是WTO在1995年1月1日成立后實施的，主要涉及應(yīng)用食品安全和保護動植物健康的法規(guī)問題。在《SPS協(xié)定》加入到WTO法律框架之前，GATT的第20(b)條是唯一的而且最多也只是原則性地直接關(guān)涉衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施(簡稱SPS措施)的關(guān)稅貿(mào)易總條款，但該條內(nèi)容顯然過于原則化、抽象化，不能滿足國際貿(mào)易日益增多的SPS糾紛。正是在這種背景下，《SPS協(xié)定》得以產(chǎn)生。[1][173]《SPS協(xié)定》是烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判的最后條款，與貿(mào)易技術(shù)壁壘協(xié)定(簡稱TBT協(xié)定)等一同成為WTO締約國的基本協(xié)定內(nèi)容。《SPS協(xié)定》包括基本權(quán)利和義務(wù)、協(xié)調(diào)一致、等效性、風(fēng)險評估、適當(dāng)?shù)男l(wèi)生保護水平、非疫區(qū)、透明度、發(fā)展中國家、爭端解決和SPS委員會等內(nèi)容，其中與進出境動物檢疫有關(guān)的規(guī)定主要包括：

(一)協(xié)調(diào)一致

協(xié)調(diào)一致是指制定和實施與國際標(biāo)準、指南及建議相一致的國家衛(wèi)生與植物衛(wèi)生法規(guī)?！禨PS協(xié)定》明確規(guī)定了在SPS領(lǐng)域的三個制定國際標(biāo)準的國際組織：食品法典委員會(簡稱CAC)、世界動物衛(wèi)生組織(也稱國際獸疫組織OIE)、國際植物保護公約(簡稱IPPC)。此外，對于上述組織未涵蓋的事項，經(jīng)SPS措施委員會認可的、由面向所有WTO成員開放的其他有關(guān)國際組織公布的有關(guān)標(biāo)準、指南和建議也符合規(guī)定。

WTO成員如果采納了國際標(biāo)準，那么就可以認為其遵守了《SPS協(xié)定》的規(guī)定。如果有科學(xué)理由或已經(jīng)制定的國際標(biāo)準不能滿足其可接受的保護水平，成員可以制定高于國際標(biāo)準的保護水平。然而，當(dāng)某成員決定不采用一項國際標(biāo)準時，必須進行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險評估，并且與《SPS協(xié)定》第5條中規(guī)定的其他條件相一致。

(二)等效性

《SPS協(xié)定》承認在不同的國家可以有多種方法來確保食品安全或保護動植物健康，但同時又規(guī)定WTO成員應(yīng)當(dāng)相互接受在保護人類或動植物健康方面具有等效水平的措施。這樣，可以在雙邊或區(qū)域性的基礎(chǔ)上相互承認采用不同方法制定的SPS措施具有等效性，并達成相互認可的協(xié)定，這有助于避免在沒有國際標(biāo)準可以遵循的情況下出現(xiàn)爭端。

對于等效性的舉證責(zé)任，《SPS協(xié)定》規(guī)定，在相互認可協(xié)定的談判中，出口國有責(zé)任證明其國內(nèi)的衛(wèi)生要求至少與進口國的一樣有效，按照這些要求可以達到同樣的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平。如此，出口商必須為進口商提供做出這種結(jié)論所必需的相關(guān)材料，包括利用其衛(wèi)生與植物衛(wèi)生專家、設(shè)施、設(shè)備及措施。如果發(fā)現(xiàn)出口商的措施具有相同的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平，則其貿(mào)易伙伴應(yīng)接受其為一項等效措施。

等效性要求各國在不危及其本國衛(wèi)生目標(biāo)的前提下，增強貿(mào)易合作方對其衛(wèi)生與安全標(biāo)準的信心。要想在等效協(xié)定的談判中取得成功，雙邊磋商和信息交流是十分重要的。例如，如果A國關(guān)注B國的禽流感，B國必須讓來自A國的專家考察其農(nóng)場、屠宰場和加工廠及有關(guān)設(shè)備的具體情況。

(三)風(fēng)險評估

《SPS協(xié)定》規(guī)定了風(fēng)險評估程序。各成員必須在對實際風(fēng)險進行評估的基礎(chǔ)上制定SPS措施。如果一個國家關(guān)注進口水產(chǎn)品的獸藥殘留量，它有兩個選擇方案，可以采用現(xiàn)有的國際標(biāo)準來證明其制定的措施是正確的；或者自己進行風(fēng)險評估來評價食源性風(fēng)險及可能產(chǎn)生的后果?！禨PS協(xié)定》鼓勵應(yīng)用系統(tǒng)的方法來進行風(fēng)險評估。所有考慮到的因素，以及成員進行食源性風(fēng)險或動植物健康評價所采用的程序和決策，都必須應(yīng)其他成員的要求提供給對方。風(fēng)險評估可以是定性的或者定量的。

《SPS協(xié)定》規(guī)定了風(fēng)險管理決策的一致性。WTO成員有權(quán)決定其適當(dāng)?shù)男l(wèi)生保護水平。但是，該水平應(yīng)該反映出其衛(wèi)生保護水平，而不應(yīng)出于在競爭情況下保護本國產(chǎn)品為目的。特別是，在健康風(fēng)險相似的情況下，可接受的風(fēng)險保護水平通常也是相似的，如果采用不一致的風(fēng)險保護水平，將對國際貿(mào)易產(chǎn)生歧視或隱蔽的限制。

《SPS協(xié)定》規(guī)定了SPS措施的選擇。采用不同的方法可以達到相同的可接受的風(fēng)險保護水平。一旦成員政府決定了其適當(dāng)?shù)男l(wèi)生及植物衛(wèi)生保護水平，該成員不應(yīng)當(dāng)選擇那些比實際保護需要更嚴厲，并對貿(mào)易產(chǎn)生更大限制的措施。完全禁止水產(chǎn)品進口或許是一個使消費者避免農(nóng)獸藥殘留危害的措施，但是，按照《SPS協(xié)定》的規(guī)定，進口國在考慮選擇禁止措施時，不僅要有衛(wèi)生和植物衛(wèi)生保護的概念，還應(yīng)當(dāng)考慮到該措施對貿(mào)易造成的潛在影響。在進口口岸對進口水產(chǎn)品采取隨機抽樣檢測最大農(nóng)獸藥殘留的措施，與完全禁止水產(chǎn)品進口相比，可能減少了對貿(mào)易的影響。例如2002年，歐盟多國從中國產(chǎn)的水產(chǎn)品等動物源性食品中檢出氯霉素超標(biāo)，它們以氯霉素會導(dǎo)致消費者傷害為由，就全面封殺我國此類產(chǎn)品的進口。[2]P562-566經(jīng)過國家質(zhì)檢總局的交涉，歐盟后來解除了該禁令。

《SPS協(xié)定》同時規(guī)定了例外條款?！禨PS協(xié)定》允許各成員在尚沒有足夠科學(xué)證據(jù)證明其措施的合理性的緊急情況下采取預(yù)防性措施。例如，隨著1996年瘋牛病造成的恐慌，在缺少足夠的科學(xué)證據(jù)的情況下，允許成員立即出臺幾項緊急禁令，禁止與瘋牛病有關(guān)的產(chǎn)品進口。但是，這些緊急措施只是臨時性的。在一個合理的期限內(nèi)，政府必須尋求資料，以便進行更客觀的風(fēng)險分析，并相應(yīng)地對其措施進行審議。

(四)非疫區(qū)

《SPS協(xié)定》規(guī)定，非疫區(qū)可以是一個國家的部分地區(qū)，也可以是涵蓋若干個國家的部分地區(qū)。例如，口蹄疫等一些動物疫病可能只局限在一個國家的部分地區(qū)。來自某個國家非疫區(qū)的產(chǎn)品將依據(jù)這個地區(qū)有害生物疫情進行考慮，而不應(yīng)考慮這個成員境內(nèi)其他地區(qū)的有害生物疫情。

(五)透明度

WTO成員應(yīng)通報其SPS措施的任何變化，并依照《SPS協(xié)定》附件B對法規(guī)的公布、設(shè)立咨詢點、通知程序等規(guī)定提供有關(guān)其SPS措施的信息。

(六)爭端解決

《SPS協(xié)定》服從統(tǒng)一的WTO爭端解決程序。某些SPS措施可能會在一些情況下受到質(zhì)疑，例如采用的某一項SPS措施限制了貿(mào)易，且在科學(xué)證據(jù)并不支持其實施的情況下?！禨PS協(xié)定》鼓勵進行雙邊磋商以使各成員有機會通過討論來解決彼此間的分歧，并找到一個雙方都能接受的解決方案。如果沒有得出一個令人滿意的結(jié)果，爭端原告方可以依據(jù)60天的正式磋商期要求成立專家組。

二、我國目前進出境動物檢疫相關(guān)法律規(guī)定與《SPS協(xié)定》的沖突和分析

(一)檢疫內(nèi)容和范圍不全

我國現(xiàn)行進出境動植物檢疫法在規(guī)范檢疫內(nèi)容方面不夠全面，對檢疫內(nèi)容的規(guī)定比較狹窄，主要限于檢疫病蟲害。而主管部門在現(xiàn)實行政執(zhí)法過程中，雖然對一些已經(jīng)出現(xiàn)比較嚴重的問題，通過頒布規(guī)章或規(guī)范性文件來增加檢疫內(nèi)容，但對一些潛在的還未表現(xiàn)出嚴重危害的問題，鑒于動植物檢疫法沒有規(guī)定，則沒能制定預(yù)防性的規(guī)定。比如，近年來我國發(fā)生多宗因食用織紋螺(又稱香螺)中毒甚至死亡的事件。織紋螺本身沒有毒，但當(dāng)出現(xiàn)赤潮時，浮游生物的毒素會被這些螺吸收并在體內(nèi)積聚。另外，織紋螺成長季節(jié)與河豚魚排卵繁殖同期，當(dāng)這些螺吃了含有毒素的河豚卵，河豚毒素就會在這些螺體內(nèi)積聚。因此當(dāng)人食用這些螺就會受到毒害。如果進出境這類螺，我們僅僅檢疫病蟲害，而沒有檢測有關(guān)毒素(當(dāng)然不需要批批通過實驗室檢測毒素，可以通過海域備案、季節(jié)控制等檢疫措施)，那么當(dāng)消費者食用經(jīng)過“檢疫合格”的有毒的螺時，很可能就會產(chǎn)生不堪設(shè)想的嚴重后果。

就進出境動物檢疫的檢疫范圍，立法僅規(guī)定對來自動物疫區(qū)的船舶、飛機、火車實施動物檢疫，而對來自非動物疫區(qū)的船舶則沒要求實施動物檢疫。從檢疫實踐來看，這會導(dǎo)致一些確實存在攜帶病蟲害的船舶沒有經(jīng)過動物檢疫就進境，導(dǎo)致病蟲害傳入我國。國際遠洋運輸中，船舶很少固定從一個國家的港口直接運抵另一個國家口岸，多數(shù)在途中會經(jīng)停第三國家的港口裝卸貨物、補充農(nóng)產(chǎn)品和食品。例如，從非動物疫區(qū)的澳大利亞裝載非動物產(chǎn)品的某船啟運到我國，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，該船不需實施進境動物檢疫；然而，當(dāng)該船抵達啟運港之前是在疫區(qū)港口運輸貨物，這就很有可能通過該船將病蟲害傳入我國。如果船上自用的農(nóng)產(chǎn)品和食品多數(shù)來自疫區(qū)時，那么病蟲害傳入的風(fēng)險將更大。歷史上一些國家所發(fā)生非洲豬瘟爆發(fā)就是通過運輸工具上的殘羹碎肉傳播的。例如，1978年，馬爾他爆發(fā)非洲豬瘟就是由于一農(nóng)戶給豬喂食了運輸工具上的殘羹剩飯而引起的。[3]226-2312007年5月，喬治亞共和國的Poti港地區(qū)首次出現(xiàn)非洲豬瘟病例也是由于不恰當(dāng)?shù)靥幚頂y帶有污染非洲豬瘟病毒的豬肉及其產(chǎn)品的國際船舶上廢棄物引起的。[4]

術(shù)后經(jīng)過治療及護理后，患者身體機能及狀態(tài)恢復(fù)迅速，且肺結(jié)核合并眼部帶狀皰疹的臨床癥狀消除，無不良反應(yīng)。

同時，立法未對進出境船舶的壓艙水作為檢疫范圍也存在隱患。船舶壓艙水是船舶為保證有一定的吃水深度或為調(diào)整船體平衡，以便航行安全平穩(wěn)而泵入艙內(nèi)、在裝貨時再排出的水體。據(jù)估計，全世界每年由船舶轉(zhuǎn)移的壓艙水有100億噸之多。[5]每天可能有一萬種海洋生物隨著貨輪壓艙水漫游世界。[6]P160-161由壓艙水引起的外來生物入侵，已經(jīng)對許多國家和地區(qū)造成了重大影響。例如，壓艙水把歐洲斑馬貽貝從里海帶到美國中西部的大湖區(qū)，到2002年之前，斑馬貽貝造成的損失超過50億美元。大湖區(qū)入侵的另一種物種是海七鰓鰻，每年造成數(shù)百萬美元的損失。[7]我國目前針對進出境船舶的壓艙水管理主要依據(jù)是《國際航行船舶出入境檢驗檢疫管理辦法》(質(zhì)檢總局第38號局長令)和國家質(zhì)檢總局下發(fā)的規(guī)范性文件《關(guān)于啟用《壓艙水申報單》的通知》(國質(zhì)檢函[2001]139號)以及相關(guān)衛(wèi)生監(jiān)測、消毒處理規(guī)程，但所涉的規(guī)定比較原則，可操作性不強。

進出境動植物檢疫法試圖用“其他檢疫物”來涵蓋實踐中需要檢疫的物品范圍，但是按照進出境動植物檢疫法第46條第5項的規(guī)定，“其他檢疫物”是指動物疫苗、血清、診斷液、動植物性廢棄物等。顯然上述的檢疫范圍并不能窮盡實際需要檢疫的范圍，比如進境的廢舊物品。

對比之下，《SPS協(xié)定》對檢疫的范圍和內(nèi)容則做出了更為廣泛的規(guī)定。協(xié)定附錄A“定義”的第1條明確規(guī)定檢疫的內(nèi)容包括蟲害、疾病、帶病微生物或致病微生物，食物、飲料或飼料中食品添加劑、污染物、毒素。世界上許多發(fā)達國家檢疫法規(guī)定的檢疫內(nèi)容也都涵蓋了SPS協(xié)定所規(guī)定的內(nèi)容。比如澳大利亞《檢疫法 1908》規(guī)定，進出境動物檢疫的檢疫范圍包括交通工具、裝置、人員、貨物、物品、動物等方面；甚至規(guī)定，當(dāng)對這些場所處理不再可行時，可以銷毀含有疫情的建筑或其他結(jié)構(gòu)。并且，其法律條文開始就表述為“在本法案中，檢疫包括但不限于以下措施”。

澳大利亞《檢疫公告 1998》中第5章對于“可能傳入疫病或有害生物的物品或用品”的含義列表解釋，包括土壤、水、肥料和土壤改良劑、動物食品、蜂巢和養(yǎng)蜂設(shè)備、燕窩、泥煤、使用過的包裝物、使用過的機械、生物治療產(chǎn)品等12大類25小類。澳大利亞于1991年制定了世界上第一部強制執(zhí)行的《壓艙水管理指南》。該指南規(guī)定，澳大利亞檢疫檢驗局(AQIS)是澳大利亞壓艙水管理的主管部門，負責(zé)所有進入澳大利亞水域的船舶所攜帶的壓艙水的管理，強制性地在每個檢疫口岸對進入澳大利亞的運輸船舶的壓艙水和沉積物的排放加以控制，在需要的情況下，還可以對所有船只進行壓艙水和沉積物的采樣和監(jiān)測。所有進入澳大利亞水域的船只都必須按照澳大利亞法律的要求遵守該指南中提出的有關(guān)規(guī)定，否則將受到處罰。

(二)缺乏動物檢疫的風(fēng)險評估制度

依據(jù)SPS協(xié)定的規(guī)定，風(fēng)險評估是指根據(jù)可能適用的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施評價蟲害或病害在進口成員領(lǐng)土內(nèi)傳入、定居或傳播的可能性，及評價相關(guān)潛在的生物學(xué)后果和經(jīng)濟后果；或評價食品、飲料或飼料中存在的添加劑、污染物、毒素或致病有機體對人類或動物的健康所產(chǎn)生的潛在不利影響。進行風(fēng)險評估的目的在于盡量減少僅憑懷疑或猜測，就采取行動的做法，同時防止變相的貿(mào)易限制。SPS協(xié)定還對有關(guān)風(fēng)險評估如何進行做了規(guī)定，要求動植物衛(wèi)生檢疫措施應(yīng)以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，并考慮有關(guān)國際組織制定的風(fēng)險評估技術(shù)；還應(yīng)考慮現(xiàn)有的科學(xué)依據(jù)；以及控制風(fēng)險的相對成本和效益等方面的經(jīng)濟因素。

我國動植物檢疫法立法中缺乏對動物檢疫的風(fēng)險評估的規(guī)定，在國際多邊貿(mào)易中可能因此而蒙受損失。在加拿大訴澳大利亞鮭魚案中，[8]加拿大指控澳大利亞采取的SPS措施違背SPS協(xié)定的第一條論據(jù)就是該措施不是以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，繼而上訴機構(gòu)和專家組都認定澳大利亞實施SPS協(xié)定所采取的措施違反了SPS協(xié)定第5.5條。在當(dāng)今國際經(jīng)濟日益一體化的形勢下，傳統(tǒng)的關(guān)稅壁壘逐步減弱，非關(guān)稅壁壘作為保護本國貿(mào)易的新手段無疑會成為許多國家選擇的貿(mào)易保護武器，缺少對所采取的SPS措施的風(fēng)險評估，必將引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)，造成被動。

國家質(zhì)檢總局為適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，于2002年12月發(fā)布《進境動物和動物產(chǎn)品風(fēng)險分析管理規(guī)定》來規(guī)范進境動物和動物產(chǎn)品風(fēng)險分析工作，該規(guī)定包括風(fēng)險評估。然而，該規(guī)定畢竟僅是部門規(guī)章。

(三)未規(guī)定采取必要的措施限制國際貿(mào)易

關(guān)貿(mào)總協(xié)定(簡稱GATT)1994第20條明確規(guī)定在出現(xiàn)威脅人類、動植物的生命與健康的情況下，WTO成員政府可以采取必要的措施限制貿(mào)易。然而，我國的進出境動植物檢疫法，類似的規(guī)定僅見第6條：“國外發(fā)生重大動植物疫情并有可能傳入中國時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)采取緊急預(yù)防措施，必要時可以下令禁止來自動植物疫區(qū)的運輸工具進境或者封鎖有關(guān)口岸；受動植物疫情威脅地區(qū)的地方人民政府和有關(guān)口岸動植物檢疫機關(guān)，應(yīng)當(dāng)立即采取緊急措施，同時向上級人民政府和國家動植物檢疫機關(guān)報告?！痹摋l款表明，我國對于出現(xiàn)威脅人類、動植物的生命與健康的情況采取的法定應(yīng)對措施是行政手段，明顯帶有計劃經(jīng)濟的影子。更關(guān)鍵的是，一個國家或地區(qū)發(fā)生重大動物疫情時，不僅是有關(guān)的動物及其產(chǎn)品和運輸工具會傳播疫病，而其他貨物，包括直運和轉(zhuǎn)口貿(mào)易的貨物，甚至空集裝箱都可能將疫病傳入，因此僅靠上述的行政手段是遠不足以做好防疫工作。

(四)未規(guī)定具體的標(biāo)準、指南和建議，也未規(guī)定適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平

WTO允許各國規(guī)定適當(dāng)?shù)谋Ｗo水平，這是其賦予成員國的權(quán)利。根據(jù)《SPS協(xié)定》，符合國際標(biāo)準、指南和建議的措施應(yīng)被視為為保護人類、動植物的生命或健康所必需的措施，并被視為與該協(xié)定和GATT1994的有關(guān)規(guī)定相一致。所以，WTO成員都有權(quán)根據(jù)國際標(biāo)準、指南和建議制定自己的措施，而不用擔(dān)心受到設(shè)置貿(mào)易障礙的指責(zé)?！禨PS協(xié)定》所指的國際標(biāo)準、指南和建議包括，世界衛(wèi)生組織所屬的CAC制定的有關(guān)的標(biāo)準、指南、建議和守則，OIE主持制定的對于動物健康和寄生蟲病的標(biāo)準、指南和建議，由衛(wèi)生措施委員會確認的，其成員資格向所有的WTO成員開放的其他有關(guān)國際組織公布的標(biāo)準、指南和建議等。目前，我國進境的不少動物及其產(chǎn)品，由于缺乏相應(yīng)的標(biāo)準等強制性技術(shù)規(guī)范，當(dāng)參照國際標(biāo)準、指南和建議實施檢驗檢疫并檢出不符合要求時，由于我國法律未規(guī)定可以依據(jù)國際標(biāo)準、指南和建議，也未規(guī)定適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平，因此，要判定這些貨物不合格就缺乏法律依據(jù)；對這些不符合國際標(biāo)準、指南和建議要求的貨物如何處理也缺乏法律依據(jù)，各地口岸檢疫部門如何處理這類貨物差異也很大，甚至導(dǎo)致同類產(chǎn)品有的口岸能進口，有的口岸則不能進口的情況。

(五)未規(guī)定預(yù)警原則

《SPS協(xié)定》規(guī)定，在有關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分的情況下，一成員可根據(jù)可獲得的有關(guān)信息，包括來自有關(guān)國際組織以及其他成員實施的動植物衛(wèi)生檢疫措施的信息，臨時采用動植物衛(wèi)生檢疫措施；在此種情況下，各成員應(yīng)尋求獲得更加客觀的進行風(fēng)險評估所必須的額外信息，并在合理期限內(nèi)據(jù)此審議動植物衛(wèi)生檢疫措施。這就是預(yù)警原則，或稱預(yù)防原則。

我國進出境動植物檢疫法缺乏對動物檢疫風(fēng)險預(yù)警制度的規(guī)定，不利于我國及時有效地采取防疫措施。特別在境外發(fā)生動物及其產(chǎn)品安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或者在進境動物及其產(chǎn)品檢疫中發(fā)現(xiàn)嚴重動物及其產(chǎn)品安全問題的情況下，缺乏動物檢疫的風(fēng)險預(yù)警規(guī)定，不利于有關(guān)部門及時采取控制措施。

在世界范圍內(nèi)，動物源性疾病是廣泛存在的，不僅影響動物和生態(tài)環(huán)境安全，許多還成為影響公眾身體健康的主要問題。近年來，國外的動物源性衛(wèi)生問題時有發(fā)生，例如，2001年2月英國、荷蘭、愛爾蘭和法國等國發(fā)生口蹄疫而導(dǎo)致發(fā)生疫情國家畜牧業(yè)損失慘重的“口蹄疫事件”。2000年歐洲多國再次發(fā)現(xiàn)瘋牛病病牛而引起社會恐慌的“瘋牛病事件”。比利時因飼料污染致癌物二惡英而導(dǎo)致雞肉二惡英超標(biāo)的“二惡英事件”。美國、英國、加拿大、日本等多個國家引起腹瀉暴發(fā)和流行的“大腸桿菌O157中毒事件”等。如果這些境外發(fā)生的動物源性衛(wèi)生安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或者在進境檢疫中發(fā)現(xiàn)嚴重動物安全問題時，主管部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的管理措施予以應(yīng)對。目前境外發(fā)生口蹄疫等嚴重傳染病時，立法規(guī)定可以采取禁止進境措施。但對于已經(jīng)進境且進入流通領(lǐng)域的產(chǎn)品和由“二惡英”等非疫病引起的事件采取嚴格管制措施，則只有國家質(zhì)檢總局的部門規(guī)章，甚至還只是文件通知，沒有法律依據(jù)，這不符合SPS協(xié)定第7條規(guī)定的透明度原則。

更何況，采取相應(yīng)的管理措施需要多個相關(guān)部門的配合?？紤]到動物疫情爆發(fā)、動物源性食品等農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生安全事件往往具有突發(fā)性、情況緊急、復(fù)雜多變、處置時政策法規(guī)性強等特點。國家質(zhì)檢總局出臺了《應(yīng)急預(yù)案》，但應(yīng)急處置需要多個部門的配合，而進出境動植物檢疫法卻沒有規(guī)定，勢必會導(dǎo)致其他部門的配合大打折扣。

三、完善我國進出境動物檢疫法律制度的若干建議

我國目前的進出境動植物檢疫法是在上世紀90年代初制定的，受當(dāng)時的經(jīng)濟狀況、社會環(huán)境限制，一些內(nèi)容顯然已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)時市場經(jīng)濟體制和法治建設(shè)的需要。特別是加入WTO后，我國進出口貿(mào)易快速增長，受到他國技術(shù)壁壘的影響越來越嚴重，迫切需要對立法中滯后的和不足之處加以修改。據(jù)統(tǒng)計，2006～2008年的3年內(nèi)，僅WTO成員出臺的SPS措施就達3500多項，平均每個工作日高達5項之多。②SPS協(xié)定允許每個成員方有實現(xiàn)正當(dāng)目標(biāo)的權(quán)利和提出對人和動植物適當(dāng)保護水平的措施和權(quán)利，具有合法性、隱蔽性和靈活性特點的動物檢疫等基礎(chǔ)壁壘將在國際貿(mào)易中發(fā)揮越來越重要的影響。而科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，診斷病蟲害的技術(shù)和設(shè)備的不斷創(chuàng)新，也為我國完善動物檢疫立法提供了可能。

(一)擴大進出境動物檢疫的內(nèi)容和范圍

依據(jù)《SPS協(xié)定》對檢疫內(nèi)容所做的原則性規(guī)定，我國進出境動植物檢疫法的修改，在檢疫內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)在原先規(guī)定的基礎(chǔ)上，重點增設(shè)有毒有害物質(zhì)的檢驗檢疫。

同時應(yīng)適當(dāng)擴大檢疫范圍。一是規(guī)定對所有進出境運輸工具都應(yīng)當(dāng)實施檢疫。有人可能擔(dān)心這樣會影響運輸工具進出境的速度，其實我們可以先通過電訊檢疫等方法進行初篩，然后對確實需要登上運輸工具檢疫的才派檢疫人員實施檢疫。二是明確規(guī)定進出境船舶的壓艙水屬于檢疫范圍。三是擴大“其他檢疫物”的范圍，增設(shè)一兜底條款。由于進出境動物檢疫的特殊性，立法者無法窮盡并預(yù)測一切可能的情形。特別是外來新的疫病和有毒有害物質(zhì)，不僅是一般民眾缺乏相關(guān)的知識，就連有關(guān)專家也很難及時有效地認識、發(fā)現(xiàn)和斷定。為保證立法的穩(wěn)定性，同時又保障實現(xiàn)立法的目的，有必要對檢疫范圍加設(shè)一兜底條款，具體表述可以為“可能傳播動物病蟲害的貨物、行李、郵包等物品，以及檢疫官指令檢疫的任何貨物”。

(二)完善具體檢疫制度、檢疫規(guī)定和檢疫措施的規(guī)定

加入WTO后，我國動物及其產(chǎn)品日益融入到國際市場，同時卻遇到了進口國越來越多的技術(shù)壁壘。近年來，因質(zhì)量安全問題導(dǎo)致我國出境動物及其產(chǎn)品遭遇退貨、扣押、銷毀、索賠、終止合同等現(xiàn)象十分突出。一些進口國憑借體系健全、技術(shù)領(lǐng)先、設(shè)備先進的優(yōu)勢，以質(zhì)量安全為由不斷提高動物及其產(chǎn)品市場準入門檻，設(shè)置嚴格的動植物衛(wèi)生措施等技術(shù)壁壘。進口國采取的動物檢疫措施很苛刻，但鑒于《SPS協(xié)定》允許每個成員方有實現(xiàn)正當(dāng)目標(biāo)的權(quán)利和提出對人和動植物適當(dāng)保護水平的措施和權(quán)利，這就使得技術(shù)壁壘成了合理合法的事情，它在國際貿(mào)易中產(chǎn)生的影響很大。這些檢疫措施可以包括相關(guān)法律、法令、法規(guī)、要求和程序；最終產(chǎn)品標(biāo)準；工序和生產(chǎn)方法；檢驗、檢查、認證和批準程序；檢疫處理，包括與動物或植物運輸有關(guān)的或與在運輸過程中為維持動植物生存所需物質(zhì)有關(guān)的要求；有關(guān)統(tǒng)計方法、抽樣程序和風(fēng)險評估方法的規(guī)定；以及與食品安全直接有關(guān)的包裝和標(biāo)簽要求。依據(jù)《SPS協(xié)定》的規(guī)定，只要這些檢疫措施用來保護成員領(lǐng)土內(nèi)的動物或植物的生命或健康免受蟲害、病害、帶病有機體或致病有機體的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的風(fēng)險；保護成員領(lǐng)土內(nèi)的人類或動物的生命或健康免受食品、飲料或飼料中的添加劑、污染物、毒素或致病有機體所產(chǎn)生的風(fēng)險；保護成員領(lǐng)土內(nèi)的人類的生命或健康免受動物、植物或動植物產(chǎn)品攜帶的病害，或蟲害的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的風(fēng)險；防止或控制成員領(lǐng)土內(nèi)因蟲害的傳入、定居或傳播所產(chǎn)生的其他損害的措施。那么這些檢疫措施就是符合WTO規(guī)則。

通過上述對這幾方面存在問題的分析以及結(jié)合實踐，筆者認為重點要補充和完善的內(nèi)容包括以下十方面的規(guī)定：一是確立進出境動物檢疫風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估制度；二是確立進出境動物檢疫預(yù)警制度；三是確立進出境動物檢疫衛(wèi)生安全事故應(yīng)急處置機制；四是明確制定包括國家標(biāo)準在內(nèi)的進出境動物檢疫強制性規(guī)范的原則；五是強化從事進出境動物及其產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責(zé)任，增設(shè)企業(yè)誠信管理制度；六是增設(shè)進出境動物及其產(chǎn)品的可追溯性和召回制度；七是對存在動物疫情疫病風(fēng)險較大的進出境產(chǎn)品實行指定口岸入境的規(guī)定，指定口岸條件及名錄可以由國家質(zhì)檢總局制定并公布；八是增設(shè)標(biāo)簽要求的規(guī)定。如規(guī)定進口產(chǎn)品的中文標(biāo)簽、中文說明書應(yīng)當(dāng)符合我國關(guān)于標(biāo)簽標(biāo)注和說明書的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以及其他國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求；九是增設(shè)分類管理的規(guī)定。檢驗檢疫機構(gòu)依據(jù)企業(yè)的誠信度和質(zhì)量管理水平以及進口食品風(fēng)險評估的結(jié)果，對進出境動物及其產(chǎn)品及生產(chǎn)企業(yè)實施分類管理，具體辦法可以由國家質(zhì)檢總局另行制定；十是完善檢疫審批制度。

(三)創(chuàng)設(shè)對我國有利而WTO規(guī)則沒有禁止的檢疫制度

1.充分利用“存在科學(xué)依據(jù)”制定嚴格的檢疫措施。《SPS協(xié)定》規(guī)定，“各成員應(yīng)保證任何衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施僅在為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的限度內(nèi)實施，并根據(jù)科學(xué)原理，如無充分的科學(xué)證據(jù)則不再維持，但第5條第7款規(guī)定的情況除外。”所謂“存在科學(xué)依據(jù)”，是指WTO某一成員方根據(jù)本協(xié)定的有關(guān)規(guī)定對現(xiàn)有科學(xué)信息進行審查和評估，確定有關(guān)國際標(biāo)準、指南或建議不足以實現(xiàn)適當(dāng)?shù)膭又参镄l(wèi)生保護水平。要準確理解這個條件，關(guān)鍵在于確定什么是“適當(dāng)?shù)膭又参镄l(wèi)生保護水平”。如果一項措施不是根據(jù)有關(guān)國際標(biāo)準、指南或建議制定的，它就必須是基于“適當(dāng)?shù)膭又参镄l(wèi)生保護水平”?！禨PS協(xié)定》沒有也不可能提供一個可量化的標(biāo)準，它只能由擬實施措施的成員根據(jù)有關(guān)科學(xué)信息自行確定。

成員在確定“適當(dāng)?shù)膭又参镄l(wèi)生保護水平”時，必須基于科學(xué)、合理的風(fēng)險評估?！禨PS協(xié)定》第5條第2款要求成員進行風(fēng)險評估時，應(yīng)考慮已有的科學(xué)依據(jù)，有關(guān)工序和生產(chǎn)方法，有關(guān)檢查、抽樣和檢驗方法，特定病害或蟲害的流行情況，病蟲害非疫區(qū)的存在，有關(guān)生態(tài)和環(huán)境條件，以及檢疫或其他處理方法。

具體檢疫措施可以重點考慮增設(shè)有關(guān)市場準入的規(guī)定。例如，在進境檢疫審批的條款中再增設(shè)一款：“輸入風(fēng)險高的檢疫物的，應(yīng)當(dāng)事先提出申請，辦理檢疫審批手續(xù)，本款規(guī)定的風(fēng)險高的檢疫物名錄由國家出入境檢驗檢疫部門制定并公布。”

2.充分利用《SPS協(xié)定》第5條第3款的規(guī)定?！禨PS協(xié)定》第5條第3款規(guī)定，各成員在評估對動物或植物的生命或健康構(gòu)成的風(fēng)險并確定為實現(xiàn)適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護水平以防止此類風(fēng)險所采取的措施時，應(yīng)考慮由于蟲害或病害的傳入、定居或傳播造成生產(chǎn)或銷售損失的潛在損害；在進口成員領(lǐng)土內(nèi)控制或根除病蟲害的費用；以及采用替代方法控制風(fēng)險的相對成本效益等有關(guān)經(jīng)濟因素。

我國地域遼闊，生態(tài)和環(huán)境狀況適宜多種病蟲害生存；經(jīng)濟實力還不很強；畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖散養(yǎng)多，而國外是集中養(yǎng)殖多；我國人口眾多，國民素質(zhì)差別很大。這些具體國情導(dǎo)致一旦病蟲害傳入國內(nèi)，其定居或傳播將會更加容易和迅速，將造成防治難度比發(fā)達國家大得多，控制或根除病蟲害的費用將比其他國家高得多。因此，我國采取更為嚴格的檢疫措施是符合《SPS協(xié)定》規(guī)定的，也是完全必要的。

嚴格的檢疫措施可以考慮采用更多限制或禁止規(guī)定。例如，規(guī)定當(dāng)境外發(fā)生的動物安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或在進境的動物、動物產(chǎn)品和其他檢疫物發(fā)生嚴重動物安全問題的，國家出入境檢驗檢疫部門可以采取限制或暫時禁止有關(guān)國家或地區(qū)的貨物進口，并向國務(wù)院有關(guān)部門通報，接到通報的部門應(yīng)當(dāng)及時采取相應(yīng)措施。

3.充分利用《SPS協(xié)定》中未明確提及的因素，即所謂的“科學(xué)以外”的因素，如消費者關(guān)注、文化或道德偏好以及社會價值判斷等。盡管對此目前存在爭議，但筆者認為我國規(guī)定有關(guān)檢疫措施時，在充分論證的基礎(chǔ)上也可以適當(dāng)利用。

在“荷爾蒙牛肉案”中,[9]專家組的結(jié)論是科學(xué)以外的因素不應(yīng)在風(fēng)險評估中予以考慮，而是應(yīng)該在風(fēng)險管理中予以考慮。但是，上訴機構(gòu)推翻了專家組這一結(jié)論，認為在《SPS協(xié)定》第5條第2款中列舉了成員在進行風(fēng)險評估時應(yīng)當(dāng)考慮的因素，但是這一列舉不是一個“窮盡”的列舉。在成員進行一項風(fēng)險評估時，可以考慮該條款中沒有列舉的因素。上訴機構(gòu)對該條款做了擴大解釋。

筆者認為，我國作為發(fā)展中國家，在制定相關(guān)法律時應(yīng)注意保護本國利益。具體立法時可以考慮在法律上僅做出原則性規(guī)定，例如，規(guī)定進口尚無國家強制性技術(shù)規(guī)范的產(chǎn)品，或者首次進口新品種的，進口商應(yīng)當(dāng)向國家出入境檢驗檢疫部門提出申請并提交相關(guān)的安全性評估材料。而在有關(guān)法規(guī)和規(guī)章，再詳細規(guī)定風(fēng)險評估時應(yīng)當(dāng)考慮如消費者關(guān)注、文化或道德偏好以及社會價值判斷等因素。

4.充分利用《SPS協(xié)定》提出的三類預(yù)防措施?！禨PS協(xié)定》提出了三類預(yù)防措施，一是通過風(fēng)險評估，采取合理預(yù)防措施；二是確定適當(dāng)?shù)男l(wèi)生和植物衛(wèi)生保護水平，采取必要的預(yù)防措施；三是允許在緊急條件下，采取緊急措施。

由于國際貿(mào)易保護主義的抬頭，技術(shù)壁壘層出不窮、花樣翻新，涉及到動物檢疫的壁壘屢見不鮮?！禨PS協(xié)定》并不影響成員政府在這些情況下禁止某些產(chǎn)品的進境的權(quán)利。例如，隨著1996年瘋牛病造成的恐慌，在缺少足夠的科學(xué)證據(jù)的情況下，允許成員立即出臺幾項緊急禁令，禁止與瘋牛病有關(guān)的產(chǎn)品進口。雖然這些緊急措施只是臨時性的，在一個合理的期限內(nèi)，政府必須尋求資料，以便進行更客觀的風(fēng)險分析，并相應(yīng)地對其措施進行審議。然而，這個臨時性的期限沒有限制，只要是“合理的”，也沒有明確規(guī)定收集補充資料的前提條件、或具體的收集程序。另外，有關(guān)條款沒有明確規(guī)定需取得的實際結(jié)果，成員的義務(wù)只是“尋求獲得”補充資料。它只是規(guī)定“尋求獲得所必須的額外信息”，目的在于使得成員能夠“更客觀地進行風(fēng)險評估”。我國在進行相關(guān)立法時應(yīng)做出自己的規(guī)定，包括做出“當(dāng)輸入某種動物或產(chǎn)品可能超出我國適當(dāng)?shù)男l(wèi)生和植物衛(wèi)生保護水平，國家出入境檢驗檢疫局可以采取臨時的預(yù)防性措施”的明確規(guī)定，也許就因這臨時性的緊急措施，就能有效幫扶國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。例如，“澳大利亞的鮭魚案”就是澳大利亞政府充分利用《SPS協(xié)定》的預(yù)防措施的典型案例。澳大利亞通過利用預(yù)防措施給其國內(nèi)的鮭魚養(yǎng)殖業(yè)爭取到發(fā)展時間。[10]從1983年9月到1996年1月，澳大利亞公布了一系列的通知，限制了多種不同方式加工鮭魚的進口；1996年12月13日，澳大利亞檢疫局決定繼續(xù)執(zhí)行禁止鮭魚進口的措施。加拿大于1997年3月7日向爭端解決機構(gòu)請求成立專門小組。加拿大指出澳大利亞禁止鮭魚進口的某些措施，違反了《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第11條和《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議》第2、3、5條，剝奪或損害了加拿大根據(jù)WTO協(xié)議的應(yīng)得利益。1998年7月22日，上述機構(gòu)做出報告，裁決澳大利亞禁止從加拿大進口新鮮或冷凍鮭魚的做法違反了SPS的有關(guān)條款。澳大利亞同意執(zhí)行爭端解決機構(gòu)的裁決，其最后期限為1999年7月6日。雖然澳大利亞最終解除鮭魚進口限制，但是在限制的這16年時間，已經(jīng)給予其國內(nèi)鮭魚養(yǎng)殖和加工業(yè)創(chuàng)造了極大的發(fā)展空間。

注釋：

① 我國《進出境動植物檢疫法》同時調(diào)整動物檢疫和植物檢疫，本文的討論僅限動物檢疫。

② 參見《國家質(zhì)檢總局2009年全國動植物檢驗檢疫工作會議支樹平副局長的講話資料》。

[1] 回滬明，趙松嶺主編.世界貿(mào)易組織(WTO)及其爭端解決經(jīng)驗.[M]. 北京：中國方正出版社, 2002.

[2] 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局. 歐盟食品衛(wèi)生法規(guī)匯編[M].青島：中國海洋大學(xué)出版社，2003.

[3] Reichard Re. African Swine Fever in the Americas. Proc. 82nd annual meeting US Animal Health Association. 1978.

[4] Beltram-Alcrudo D, Lubroth J. African Swine Fever in the Caucasus. Empres Watch. Vol. 8, 2008.1-8.

[5] 盛竹林等. 應(yīng)加強入境船舶壓艙水衛(wèi)生監(jiān)管[J].中國檢驗檢疫, 2007,10.

[6] 國家環(huán)境保護局.中國生物多樣性國情研究報告[M]. 北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社,1998.

[7] 葛卜峰等. 船舶壓艙水帶來的隱患與檢疫監(jiān)管措施的探討[J].中國動物檢疫，2007,12.

[8] 陶城. 加拿大與澳大利亞關(guān)于鮭魚進口限制措施的糾紛案[J].上海標(biāo)準化，2001,6.

[9] JANE譯. WTO荷爾蒙牛肉案裁決——美國的勝利？[EB/OL]. 載北大法律信息網(wǎng),最后瀏覽日期：2009-10-10.

[10] 劉小和. 澳大利亞、新西蘭動植物衛(wèi)生檢疫與食品安全標(biāo)準體系[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2003,9.

SPSAgreement&ImprovementsofLawStipulationsofEntryandExitAnimalQuarantineinChina

WuSong-hao1XuMei-jun2

(1.Shantou Bureau of Entry and Exit Animal Quarantine in Guangdong Province, Shantou Guangdong 515041; 2. Law School of Fudan University Shanghai 200438)

Entry and exit Animal quarantine has becoming an effective measure to protect their own interests of many countries, and is also a sole non-tariff technical measure can be used by WTO members on the basis of the SPS Agreement. Relevant law concerning entry and exit animal quarantine in our country is retarded and hasn’t taken advantage of rights granted by WTO. Our country should extend contents and scopes of entry and exit animal quarantine, improve measures and rules of quarantine and set up new quarantine system which is not prohibited by WTO but is good for our country.

SPS Agreement; entry and exit animal quarantine;law stipulations

DF468

A