“轉(zhuǎn)變的開始”抑或“轉(zhuǎn)變的完成”——有關(guān)民族區(qū)域自治理論的觀點與思考

丁小麗 孫前梅

在新民主主義革命時期,中國共產(chǎn)黨對民主革命中的民族問題作了孜孜探索。1938年 10月,毛澤東在中共六屆六中全會上所作的《論新階段》的政治報告中關(guān)于民族問題的論述,說明中共民族政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變；1949年 9月,《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的頒布,標(biāo)志著民族區(qū)域自治政策正式形成,中共的民族政策“完成轉(zhuǎn)變”。龔育之先生執(zhí)此觀點,但學(xué)術(shù)界對于六屆六中全會是中共民族政策“轉(zhuǎn)變的開始”還是“轉(zhuǎn)變的完成”存在不同看法,筆者試在綜述分析學(xué)術(shù)界對此問題的看法的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提供佐證肯定龔育之先生的民族區(qū)域自治有關(guān)理論。

一、關(guān)于民族區(qū)域自治理論形成的不同觀點——問題的由來

2001年,《中共黨史研究》第 4期刊登了青海民族學(xué)院周忠瑜教授的《民族區(qū)域自治與聯(lián)邦制的比較研究》一文,認(rèn)為“抗戰(zhàn)時期中共的民族政策發(fā)生明顯的變化,從主張民族自決轉(zhuǎn)為主張民族區(qū)域自治,這種變化的標(biāo)志是中共六屆六中全會”(以下簡稱六中全會),“形成了解決中國民族問題的唯一正確形式——民族區(qū)域自治制度”。

就此觀點龔育之先生發(fā)表《關(guān)于民族區(qū)域自治與聯(lián)邦制問題——對一篇論文的評注》(上、下篇——以下簡稱《評注》),于 2001年 10月22日和 29日刊登于《學(xué)習(xí)時報》,編入 2002年由浙江人民出版社出版的《龔育之近作——黨史札記》(以下簡稱《黨史札記》)。該文通過引用中共在新民主主義革命時期有關(guān)民族政策的大量史料,進(jìn)行分析、論證,并得出結(jié)論：“從主張民族自決和聯(lián)邦制,到主張統(tǒng)一國家內(nèi)的民族區(qū)域自治,這個轉(zhuǎn)變是一個艱難而復(fù)雜的漫長過程,從六屆六中全會 (還可以追溯到瓦窯堡會議)開始,到中國人民政協(xié)《共同綱領(lǐng)》(還要加上一九四九年十月五日中央關(guān)于民族“自決權(quán)”問題的指示)最后完成。不能說六屆六中全會就完成了這個轉(zhuǎn)變”。①龔育之：《龔育之近作——黨史札記》,浙江人民出版社,2002年,第 49頁。由此可以看出,龔育之先生認(rèn)為六中全會只能算是民族政策“轉(zhuǎn)變的開始”；而《共同綱領(lǐng)》的頒布才算是民族政策“轉(zhuǎn)變的完成”,即形成單一國家結(jié)構(gòu)下的民族區(qū)域自治理論。

2003年,周忠瑜以一篇《再論六屆六中全會與中共民族政策之轉(zhuǎn)變——有感于龔育之先生對拙文的評注》②周忠瑜：《再論六屆六中全會與中共民族政策之轉(zhuǎn)變——有感于龔育之先生對拙文的評注》,《青海民族學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版),2003年第 2期。加以回應(yīng),堅持自己原有的觀點。那么六中全會在中共民族政策轉(zhuǎn)變過程中,到底居什么位置？是民族政策 “轉(zhuǎn)變的完成”,還是民族政策“轉(zhuǎn)變的開始”？無論是此前還是此后,就此問題,學(xué)者見仁見智,莫是一衷。

2007年,一篇題為《從民族自決到民族自治——中國共產(chǎn)黨民族基本政策的歷史轉(zhuǎn)型》(以下簡稱《歷史轉(zhuǎn)型》)的博士論文③許彬：《從民族自決到民族自治——中國共產(chǎn)黨民族基本政策的歷史轉(zhuǎn)型》,蘭州大學(xué),2007年 6月。,將學(xué)界關(guān)于中共民族政策轉(zhuǎn)型的研究歸納為標(biāo)志論、過程論和折中論三類。認(rèn)為,標(biāo)志論是指以六屆六中全會為標(biāo)志,中共的民族區(qū)域自治政策已經(jīng)形成；過程論,指中共民族政策的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了一個從六屆六中全會開始到《共同綱領(lǐng)》最終完成的轉(zhuǎn)變過程；折中論,既突出中共的民族政策從瓦窯堡會議、六屆六中全會、《共同綱領(lǐng)》等經(jīng)歷了各個環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變過程,又強調(diào)六屆六中全會是中共民族政策轉(zhuǎn)變的歷史鏈條中的關(guān)鍵一環(huán),是中共民族政策的巨大進(jìn)步；該文作者將自己的觀點稱為“重心論”,即“六屆六中全會對民族政策發(fā)展的歷史貢獻(xiàn)在于它實現(xiàn)了民族政策‘重心’從‘民族自決’到‘民族區(qū)域自治’的重大轉(zhuǎn)移”,并將龔先生的觀點歸入過程論,把周忠瑜的觀點納入標(biāo)志論。

《歷史轉(zhuǎn)型》一文作者所作的上述歸納,以及提出自己的主張,都有其可貴之處。但也存在一定的問題：不論“過程論”還是“折中論”,都以《共同綱領(lǐng)》的頒布為標(biāo)志,中共的民族政策轉(zhuǎn)變完成,作為一項政治制度以法律形式確定下來。這是否可以說它們也是一種“標(biāo)志論”：以《共同綱領(lǐng)》為標(biāo)志,中共的民族區(qū)域自治政策最終形成或描述為：“新中國成立前夕,中國人民政治協(xié)商會議正式確定實行民族區(qū)域自治,標(biāo)志著我們黨創(chuàng)造性地找到了一條解決民族問題的正確道路”。①國家民族事務(wù)委員會：《民族區(qū)域自治—中國特色社會主義的重要保證》,民族出版社,2007年,第 20頁。而他自己所主張的“重心論”也可以歸入此種“標(biāo)志論”。另外,就其歸納,看不出“折中論”與 “過程論”之間、“折中論”與 “重心論”之間的區(qū)別到底在哪里？或者說區(qū)別有多大？對此,作者自己也說“本文觀點與折中論更加接近”。②許彬：《從民族自決到民族自治—中國共產(chǎn)黨民族基本政策的歷史轉(zhuǎn)型》,蘭州大學(xué),2007年 6月,第154頁。其實問題的關(guān)鍵在于六屆六中全會是民族政策“轉(zhuǎn)變的開始”還是“轉(zhuǎn)變的完成”；或者說民族區(qū)域自治政策是在六屆六中全會已經(jīng)形成,還是到《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“在各少數(shù)民族地區(qū),應(yīng)實行民族的區(qū)域自治”,③《民族問題文獻(xiàn)匯編》,中共中央黨校出版社,1991年,第 1290頁。才正式形成。而所謂重心論的 “重心轉(zhuǎn)移”,折中論的 “巨大轉(zhuǎn)變”等都可以劃入從 “開始轉(zhuǎn)變”到“完成轉(zhuǎn)變”所形成的區(qū)間之中。

二、中共民族政策“轉(zhuǎn)變的開始”——六屆六中全會的召開

不管六屆六中全會是否擔(dān)當(dāng)了民族區(qū)域自治政策“完成轉(zhuǎn)變”的重任,但有一點是肯定的,即毛澤東在此次全會上作的《論新階段》報告中的論述,確實實現(xiàn)了民族政策的“轉(zhuǎn)變”。具體內(nèi)容就是我們都比較熟悉的：“允許蒙、藏、苗、瑤、彝、番等各民族與漢族有平等權(quán)利,在共同對日原則下,有自己管理自己事務(wù)之權(quán),同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家”。④《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 595頁。“把它同黨的二大宣言到中華蘇維埃共和國憲法大綱 (一九三一、一九三四年)所宣布的主張 (中國境內(nèi)少數(shù)民族有‘完全自決權(quán),加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦,或建立自己的自治區(qū)域’)相比較,確實是很大的轉(zhuǎn)變?！雹蔟徲骸洱徲鳌h史札記》,第 49頁。

為什么能夠開始轉(zhuǎn)變？學(xué)界已有諸多解析,大都認(rèn)為中共在邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的民族自治政策的實踐、對日本以“民族自決”口號策動蒙奸、回奸成立依附日本的傀儡政權(quán)的清醒認(rèn)識,特別是全民族聯(lián)合抗戰(zhàn)的現(xiàn)實需要構(gòu)成民族政策發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要因素。恩格斯曾指出：“當(dāng)一個民族受外國侵略者壓迫的時候,它就必須把自己的全部力量、自己的全部心血、自己的全部精力用來反對外來的敵人”；⑥《馬克思恩格斯論民族問題》(下),民族出版社, 1987年,第 505頁。毛澤東也曾呼吁：“凡屬食毛踐土之倫,炎黃華胄之族,均應(yīng)一致奮起,團(tuán)結(jié)為國”。⑦《毛澤東文集》第 1卷,人民出版社,1993年,第383頁。但這個轉(zhuǎn)變也只是“開始轉(zhuǎn)變”,還處于完整意義上的民族區(qū)域自治制度的量的積累階段,沒有達(dá)到“完成轉(zhuǎn)變”,沒有實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。這可從以下三方面來看：

從理論上看,此后中共在民族綱領(lǐng)和政策上仍有民族自決和聯(lián)邦制的提法。這是龔育之先生在《評注》一文中特別強調(diào)的。他指出：“對六屆六中全會的轉(zhuǎn)變,不能說得過于絕對化、截然化。實際上自那以后,在實踐上、在現(xiàn)實綱領(lǐng)和行動綱領(lǐng)的層面上,著重點的確是在于提各民族共同抗日,并實現(xiàn)建立統(tǒng)一聯(lián)合的三民主義的新共和國,但是在黨綱政綱未來綱領(lǐng)的層面上,在相當(dāng)長的一段時期里,并沒有完全放棄民族自決和聯(lián)邦制的提法”。龔育之先生還認(rèn)為,最顯著的表現(xiàn)就是毛澤東在中共七大政治報告 “一般綱領(lǐng)”中提出的 “中華民主共和國聯(lián)邦”和七大通過的黨章中的提法“為建立獨立、自由、民主、統(tǒng)一與富強的革命階級聯(lián)盟和各民族自由聯(lián)合的新民主主義聯(lián)邦共和國而奮斗”。這也是學(xué)界經(jīng)常引用的。此外,《評注》一文還列出“1947年 3月 23日關(guān)于內(nèi)蒙古自治問題的指示：‘確定內(nèi)蒙古自治區(qū)仍屬中國版圖,并愿為中國真正民主聯(lián)合政府之一部分’,并體現(xiàn)在 4月 27日和 30日的《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》和《內(nèi)蒙古人民代表會議宣言》中。1947年 10月 10日發(fā)布的《中國人民解放軍宣言》中寫有：‘承認(rèn)中國境內(nèi)各民族的自決權(quán),建立各民族自由聯(lián)合的平等的民主的聯(lián)邦’”①龔育之：《龔育之近作——黨史札記》,第51～52頁。。還可見,1948年 8月 3日,時任中央政治局委員、東北局負(fù)責(zé)人的高崗在內(nèi)蒙古干部會議上的講話指出：“在全國解放后,則將按照自愿和民主的原則,由中國境內(nèi)各民族組成中華民主共和國聯(lián)邦 (毛主席《論聯(lián)合政府》)。內(nèi)蒙古自治政府,將是這個聯(lián)邦在國境北部的主要組成部分”②龔育之：《建國綱領(lǐng)：統(tǒng)一共和國還是共和國聯(lián)邦》,《中國人民政協(xié)理論研究會會刊》2007年第 1期；龔育之：《龔育之近作——黨史札記》,第 52頁。。龔育之先生在《建國綱領(lǐng)：統(tǒng)一共和國還是聯(lián)邦制》一文中,提到了長期主持中共民族工作的李維漢,關(guān)于毛澤東在新中國成立前夕向其征求是實行聯(lián)邦制還是實行統(tǒng)一共和國和少數(shù)民族區(qū)域自治的意見③龔育之：《龔育之近作——黨史札記》,第 41頁。。

此外,還可舉出其他文獻(xiàn)加以佐證：1939年 1月,林伯渠在《陜甘寧邊區(qū)政府對邊區(qū)第一屆參議會的工作報告》中講道：“我們對少數(shù)民族是以民族自決為原則”。④《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 618頁。這種提法一直到《共同綱領(lǐng)》起草階段仍存在,1949年 5月,由西北局編寫的《回回工作簡要手冊》中寫道：“對于民族問題我們的一貫主張是：對外求民族的獨立解放,對內(nèi)求各民族平等；并主張各民族的自治自決。在我國全部解放后,組織以各民族自由聯(lián)合的民主共和國”⑤《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 1338頁。。曹荻秋 (1949年 9月前,任淮南第五軍分區(qū)政治委員,9月后任中共成都市委書記)1949年 9月 21日在一次區(qū)營級以上干部課上講道：“承認(rèn)中國境內(nèi)各民族之自決權(quán),于反對帝國主義軍閥戰(zhàn)爭勝利后,當(dāng)組織一個自由統(tǒng)一的各民族自由聯(lián)合的中華民國”,“在將來,我們可以看到,某些少數(shù)建立了獨立的國家, (如西藏、新疆、外蒙等)并加入新民主主義的中華民國,建立一個新民主主義的聯(lián)邦共和國”⑥《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 1348頁。。從上述史料中,確實可看出,在中共的未來綱領(lǐng)中,并未放棄民族自決和聯(lián)邦制的主張。

2009年,《中共黨史研究》第 8期登有《〈共同綱領(lǐng)〉與民族區(qū)域自治制度的確立——兼談新中國民族區(qū)域自治政策的形成》一文。該文指出,《共同綱領(lǐng)》起草和修改的全過程(1948.9—1949.9),共經(jīng)三個階段,在第一階段 (1948.10—1949.2)形成的《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》中有 “少數(shù)民族有自決和自治之權(quán)利”,“建立各民族自由聯(lián)合的,獨立、自由、民主、統(tǒng)一與富強的中華人民民主共和國”的規(guī)定以及“國家承認(rèn)國內(nèi)各民族之自決自治權(quán)”。在第二階段 (1949.6—1949.8)形成的《新民主主義的共同綱領(lǐng)》中,明確提出“實現(xiàn)各民族的自治權(quán),根據(jù)自愿與民主的原則,組成中華各民族聯(lián)邦”,在 8月下旬完稿后送毛澤東審閱時,其未作改動。最終修改是在 9月 5日毛澤東修改的一份鉛印稿《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng) (草案)》中,不再出現(xiàn)“民族自決”和“組成中華各民族聯(lián)邦”的提法⑦陳揚勇：《〈共同綱領(lǐng)〉與民族區(qū)域自治制度的確立——兼談新中國民族區(qū)域自治政策的形成》,《中共黨史研究》2009年第 8期。作者在文中未指出“引文”的明確出處,但可作某種參考。,并由周恩來于 9月 7日向政協(xié)代表作《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》報告,作出不實行聯(lián)邦制的解釋和征求意見。“我們國家的名稱,叫中華人民共和國,而不叫聯(lián)邦。今天到會的許多人是民族代表,我們特地向大家解釋,同時也希望大家同意這個意見”,①《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》,人民出版社,1984年,第140頁。較《共同綱領(lǐng)》起草和修改的全過程而言,這一 “解釋”部分我們相對熟悉。 《報告》還有一句話有必要引出：“關(guān)于國家制度方面,還有一個問題就是我們的國家不是多民族聯(lián)邦制?，F(xiàn)在可以把起草時的想法提出來,請大家考慮”。在此基礎(chǔ)上,“再拿到會議上去討論決定,達(dá)成共同的協(xié)議”。②《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》,第 139頁?！瓣P(guān)于國家制度方面”,“把起草時的想法提出來”,或許能說明直到《共同綱領(lǐng)》起草和修改階段,中共才正式把民族區(qū)域自治提升到國家制度的層面和高度,并最終放棄聯(lián)邦制 (無論是提法上還是實踐中)。而據(jù)當(dāng)時參加政協(xié)會議的代表劉春回憶：“把民族區(qū)域自治定為國家解決國內(nèi)民族問題的基本政策,并寫進(jìn)黨和國家的綱領(lǐng)性文件中,則是從共同綱領(lǐng)開始的”③《迎來曙光的盛會——新政治協(xié)商會議親歷記》,中國文史出版社,1987年,第 178頁。轉(zhuǎn)引自中共中央黨史研究室科研管理部 國家民族事務(wù)委員會民族問題研究中心：《中國共產(chǎn)黨民族國內(nèi)工作歷史經(jīng)驗研究》(中共黨史出版社,2009年)第 223頁。。

從以上情況我們可以清晰地看到,新民主主義革命時期,中共雖進(jìn)行了民族地區(qū)自治的實踐,但并沒有完全放棄民族自決和建立聯(lián)邦制的主張和提法。此外,1947年 5月 1日,內(nèi)蒙古自治區(qū)成立。而在同年 5月 10日通過的《內(nèi)蒙古自治政府暫行組織大綱》中還寫有：“內(nèi)蒙古自治政府在不抵觸中華民國民主聯(lián)合政府法令范圍內(nèi)制定公布單行法”。④《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 1125頁。雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)也承認(rèn)其是中國的一部分,但其與中共中央到底是什么關(guān)系 (當(dāng)時尚未有統(tǒng)一的中央人民政府)還有待深入探討,可能不是簡單的今天單一制下國家結(jié)構(gòu)形式下所理解的中央和地方的關(guān)系。可見 “要注重歷史”,確實 “千萬不能忽視這些歷史”。

從國家結(jié)構(gòu)形式上來看,《中國大百科全書(政治學(xué)卷)》對國家結(jié)構(gòu)形式定義是：“國家的整體與部分、中央與地方的相互關(guān)系”。⑤《中國大百科全書》(政治學(xué)卷),中國大百科全書出版社,1992年,138頁。要研究國家結(jié)構(gòu)形式,需要把握該國的中央與地方關(guān)系,弄清中央權(quán)力機構(gòu)與地方權(quán)力機構(gòu)之間的權(quán)限劃分等實質(zhì)內(nèi)容。單一制國家的重要特征是：“國家具有單一的憲法,統(tǒng)一的法律體系和司法體系、統(tǒng)一的最高國家權(quán)力機關(guān)、全國統(tǒng)一的行政機關(guān)體系等”,作為統(tǒng)一國家組成部分的各省不得制定自己的憲法。⑥王惠巖：《政治學(xué)原理》,高等教育出版社,2000年,第 119頁。而 1944年3月,周恩來在《關(guān)于憲政與團(tuán)結(jié)問題》一文中指出：“講到憲法本身,就需承認(rèn)中國境內(nèi)的民族自決權(quán)。必須承認(rèn)中央與地方的均權(quán)制。地方自治,應(yīng)由鄉(xiāng)縣到省,省要自定不與國憲抵觸的省憲,自選省級政府”⑦《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 731頁。。這句話更接近聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)下聯(lián)邦政府及其各成員間的關(guān)系。聯(lián)邦制體制下的國家的整體和部分不是中央和地方的關(guān)系,而是權(quán)限不同的中央之間的關(guān)系,其成員政府和聯(lián)邦政府的地位是并立的。此外, 1946年 1月,在《和平建國綱領(lǐng)草案》的 “地方自治”一節(jié)中規(guī)定：“中央與地方之權(quán)限,采均權(quán)主義,省要自訂省憲”。⑧《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 991頁。就在內(nèi)蒙古自治區(qū)成立前夕的 1947年 3月,《云澤對憲法中關(guān)于少數(shù)民族問題的意見》(云澤即烏蘭夫—引者注)中提出：“承認(rèn)中國境內(nèi)各民族的自決權(quán),建立各民族自由聯(lián)合的平等的民主的聯(lián)邦。在目前實行民族的區(qū)域自治,各民族在自己的居住區(qū)域建立統(tǒng)一的自治政府,并制定地方憲法”。⑨《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 1324頁。如果說這一時期中共考慮過各少數(shù)民族要和漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家,不可否認(rèn),聯(lián)邦制也在其考慮之列。即使這種聯(lián)邦制是一種不同于蘇聯(lián)民族分權(quán)和美國各州分權(quán)的聯(lián)邦制,是一種特殊的聯(lián)邦制,即自由聯(lián)邦制,如二大宣言中所指出的：“統(tǒng)一中國本部為真正民主共和國；蒙古、西藏、回疆三部實行自治,成為民主自治邦；用自由聯(lián)邦制,統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆,建立中華聯(lián)邦共和國”。①《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 18頁。

從“民族區(qū)域自治”的內(nèi)涵以及其與聯(lián)邦制度關(guān)系來看,民族區(qū)域自治是：“中華人民共和國領(lǐng)土之內(nèi)的、在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的、遵循著中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)總道路前進(jìn)的、以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域自治”,②《民族政策文件匯編》第 1編,人民出版社,1960年,第 74頁,略有別于下文引用的《辭海》中關(guān)于“民族區(qū)域自治”的定義 (見下文)。是解決中國民族問題的基本政策,“這個政策具體體現(xiàn)在中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)中”,③《民族政策文件匯編》第 1編,第 79頁。這個定義在后來頒布和修訂的《民族區(qū)域自治法》④1984年,中共中央頒布實施《民族區(qū)域自治法》, 2001年加以修訂；2005年頒布《實施〈民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。中都有體現(xiàn)。所以提到我國的民族區(qū)域自治,其前提是單一制下的統(tǒng)一的多民族國家。真正確立這一制度,是指在國家層面上,并非在中共自己的具體的政策層面?？箲?zhàn)時期,一些民族區(qū)域自治的成功實踐為新中國堅定地放棄聯(lián)邦制,實行民族區(qū)域自治作了很好的示范。但作為統(tǒng)一國家層面的民族區(qū)域自治,不能說已經(jīng)成立,因為單一制國家結(jié)構(gòu)形式的中華人民共和國并未成立?！敖?jīng)過 60年的實踐,我國民族區(qū)域自治的內(nèi)涵日益清晰,國家的集中統(tǒng)一是前提,我國的民族區(qū)域自治,是在國家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的自治,各民族自治地方的自治機關(guān)必須服從中央的領(lǐng)導(dǎo)”。⑤國家民族事務(wù)委員會：《民族區(qū)域自治——中國特色社會主義的重要保證》,民族出版社,2007年,第6頁。民族區(qū)域自治體現(xiàn)了民族因素與區(qū)域因素的結(jié)合、經(jīng)濟因素和政治因素的結(jié)合、歷史因素和現(xiàn)實因素的結(jié)合,還體現(xiàn)了制度因素和法律因素的結(jié)合,作為國家的一項基本政治制度,必須得到憲法和法律上的保障。但六屆六中全會并沒有形成統(tǒng)一的國家憲法,所以說此時完整意義上民族區(qū)域自治已經(jīng)形成,確實有點牽強。再看聯(lián)邦制與民族的區(qū)域自治的關(guān)系,聯(lián)邦制下也可以有民族的地方自治和區(qū)域自治。《辭?！穼γ褡鍏^(qū)域自治定義：“是各民族在單一制或聯(lián)邦制的多民族國家內(nèi),遵循憲法和法律的規(guī)定,在本民族聚居區(qū)建立自治地方,設(shè)立自治機關(guān),行使自治權(quán),管理本民族事務(wù)的制度”。⑥《辭?！?民族、宗教分冊),中華書局,1961年,第591頁。在列寧看來,民族自決與民族的地方自治并不存在必然的矛盾,早在 1907年他就說過：“因為我們的黨綱已經(jīng)承認(rèn)各民族的自決權(quán),也承認(rèn)了廣泛的地方自治和區(qū)域自治”。⑦《列寧論民族問題》(上),民族出版社,1987年,第87頁。特別是 1917年 4月,在《關(guān)于修改黨綱的草案》中指出：“國內(nèi)各民族都有自決權(quán),廣泛地實行地方自治；在生活條件和居民成分特殊的地區(qū)內(nèi)實行區(qū)域自治”；⑧《列寧論民族問題》(下),民族出版社,1987年,第688～689頁。5月,《無產(chǎn)階級行動綱領(lǐng)的草案》中規(guī)定“分離的完全自由,最廣泛的地方自治 (民族自治),詳細(xì)規(guī)定保障少數(shù)民族權(quán)利的方法,——這就是革命無產(chǎn)階級的綱領(lǐng)”。⑨《列寧論民族問題》(下),第 696頁?？梢?民族自決并不必然地排斥民族自治和地方自治 (至少在當(dāng)時中共的意識中是如此),所以中共這時期既有民族自決和聯(lián)邦制的主張,又有民族自治的理論和實踐,是民族自決、聯(lián)邦制、民族區(qū)域自治共存并現(xiàn)的階段 (當(dāng)然它們并不是均勢的平行并存,而是處在消長的轉(zhuǎn)變過程,即民族自決不斷淡化、虛化和剝離,民族區(qū)域自治的比重不斷增加,最終登上歷史舞臺)。

總之,六屆六中全會實現(xiàn)了民族政策的轉(zhuǎn)變,有了實行民族區(qū)域自治的思想因子。此后,民族自治的權(quán)重不斷增加,民族自決的提法日漸弱化。但這些僅表示其開始了民族政策的轉(zhuǎn)變,并且還處于不斷發(fā)展過程中。直到《共同綱領(lǐng)》頒布,才決定著中共民族政策“轉(zhuǎn)變的完成”。

三、中共民族政策“轉(zhuǎn)變的完成”——《共同綱領(lǐng)》的頒布

中共在歷史的轉(zhuǎn)折時刻為什么能夠確立民族區(qū)域自治而放棄民族自決和聯(lián)邦制,完成民族政策的“最終轉(zhuǎn)變”？對此問題的回答,已有頗多成果,在此不再贅述。需強調(diào)的是其符合中國國情,正如 2005年《中國的民族區(qū)域自治》白皮書在第一部分 “統(tǒng)一多民族國家國情與民族區(qū)域自治”中所指出的：“統(tǒng)一的多民族國家的長期存在,是實行民族區(qū)域自治的歷史依據(jù)；近代以來在反抗外來侵略斗爭中形成的愛國主義精神,是實行民族區(qū)域自治的政治基礎(chǔ)；各民族大雜居、小聚居的人口分布格局,各地區(qū)資源條件和發(fā)展的差距,是實行民族區(qū)域自治的現(xiàn)實條件”①《人民日報》,2005年 3月 1日。。這也正如周恩來所說：“在中國適宜于實行民族區(qū)域自治,而不宜也無法建立民族共和國。歷史發(fā)展沒有給我們造成這樣的條件,我們就不能采取這樣的辦法”②《周恩來選集》,人民出版社,1984年,第 257頁。。

而中共之所以能提出適合中國國情的民族政策,與其自身馬克思主義理論水平的不斷提高和對民族政策的孜孜探索密切相關(guān)。二大宣言,在提出民族自決、自由聯(lián)邦制的同時,也提出了自治的理論。有觀點認(rèn)為,這是其探索民族區(qū)域自治的開始③金炳鎬等：《中國共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治政策形成和發(fā)展》,《黑龍江民族叢刊》2002年第 1期；張爾駒：《民族區(qū)域自治史綱》,民族出版社,1995年,第22頁。,構(gòu)成民族區(qū)域自治的法理基礎(chǔ),與民族區(qū)域自治政策是源與流的關(guān)系。1930年 5月,《中華蘇維埃共和國國家根本法(憲法)大綱草案》,在指出少數(shù)民族可以加入或脫離蘇維埃之外,還突出少數(shù)民族可以“建立自己的自治區(qū)域”④《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 123頁。。其中把 “建立自己的自治區(qū)域”作為實行民族自決的政治選擇目標(biāo)之一,是中國共產(chǎn)黨依據(jù)馬克思主義民族理論的基本原理,對民族自決權(quán)給予的符合中國實際的新解釋和新突破。此 “目標(biāo)”在 1931年 11月第一次蘇維埃代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《關(guān)于中國境內(nèi)少數(shù)民族問題的決議案》,1934年 1月第二次全國蘇維埃代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會與人民委員會第二次全國蘇維埃代表大會的報告》,1934年 4月的《中國人民對日作戰(zhàn)的基本綱領(lǐng)》中都有體現(xiàn)?！墩撔码A段》的報告中 “允許蒙、回、藏、苗、瑤等各民族與漢族有平等權(quán)利,在共同對日原則之下,有自己管理自己事務(wù)之權(quán),同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家”⑤《民族問題文獻(xiàn)匯編》,第 595頁。；1940年《關(guān)于回回民族問題的提綱》中規(guī)定的 “允許回族有管理自己事物之權(quán)”以及 1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)的成立,都是此種“目標(biāo)”探索的繼續(xù),都為由聯(lián)邦制到民族區(qū)域自治的轉(zhuǎn)變準(zhǔn)備了思想基礎(chǔ),積累了可貴經(jīng)驗,使這個轉(zhuǎn)變能夠水到渠成,順利進(jìn)行。使“在籌建新中國,制定《共同綱領(lǐng)》的重大歷史關(guān)頭,我們黨最終確定實行民族區(qū)域自治”。⑥國家民族事務(wù)委員會：《民族區(qū)域自治—中國特色社會主義的重要保證》,第 3頁。

另外,《黨史札記》中有兩則 “關(guān)于民族自決”的材料,反映了中共對民族自決理論的深刻理解,和它與統(tǒng)一國家的內(nèi)在緊張關(guān)系。再從這兩個角度,談?wù)勚泄策x擇單一制國家建構(gòu)和民族區(qū)域自治的“正確”、“英明”和“遠(yuǎn)見”⑦龔育之：《龔育之近作——黨史札記》,第 39頁。。

一則是 1949年 10月 5日,中央發(fā)給二野前委,并告各中央局、分局及各前委的電報指示：“關(guān)于各少數(shù)民族的‘自決權(quán)’問題,今天不應(yīng)再去強調(diào),過去在內(nèi)戰(zhàn)時期,我黨為了爭取少數(shù)民族,以反對國民黨的反動 (它對各少數(shù)民族特別表現(xiàn)為大漢族主義)曾強調(diào)過這一口號,這在當(dāng)時是完全正確的。但今天的情況,已有了根本的變化,國民黨的反動統(tǒng)治基本上已被打倒,我黨領(lǐng)導(dǎo)的新中國已經(jīng)誕生,為了完成我們國家的統(tǒng)一大業(yè),為了反對帝國主義及其走狗分裂中國民族團(tuán)結(jié)的陰謀,在國內(nèi)民族問題上,就不應(yīng)再強調(diào)這一口號,以免為帝國主義及國內(nèi)各少數(shù)民族中的反動分子所利用,而使我們陷于被動的地位。在今天應(yīng)強調(diào),中華各民族的友愛合作和互助團(tuán)結(jié)”。①龔育之：《龔育之近作——黨史札記》,第 44～45頁；還可參見 《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第 1冊(中央文獻(xiàn)出版社,1992年)第 24頁。隨著帝國主義殖民統(tǒng)治和國民黨反動統(tǒng)治的全面崩潰,實行 “民族自決”所針對的物質(zhì)載體已不復(fù)存在 (當(dāng)然,并不否認(rèn)西南地區(qū)還存在負(fù)隅頑抗的國民黨殘余)。在中國已建立多民族統(tǒng)一國家的情況下,“民族自決”就失去了其學(xué)理依據(jù)。如果在人民已經(jīng)成為國家主人的條件下鼓吹民族分離,顯然完全違背人民的根本利益。因為從馬克思主義的觀點看來,民族自決權(quán)問題,并非抽象的理論問題,它在不同時期反映著不同的經(jīng)濟內(nèi)容和歷史趨向。

不可否認(rèn),在馬克思主義經(jīng)典作家,特別是列寧的民族自決理論,承認(rèn)民族自決絕不等于提倡民族分離?！懊褡遄詻Q權(quán)就是在政治上同壓迫民族自由分離的權(quán)利。這種要求并不等于分離、分散、成立小國家的要求,它只是反對一切民族壓迫的徹底表現(xiàn)”。②《列寧論民族問題》(下),第 503頁。其基本點是非殖民化,是反對帝國主義對殖民地的壓迫和奴役,反對狹隘的大民族主義和 “民族沙文主義”的錯誤傾向。但同樣不可忽視的是,其與統(tǒng)一多民族國家之間不可避免地存在著內(nèi)在緊張關(guān)系,并在二者的博弈中常居上風(fēng)。就此,龔育之先生在“關(guān)于民族自決”的另一份材料中引用了英國著名學(xué)者霍布斯鮑姆在《極端年代》一書中的精彩論述,認(rèn)為一戰(zhàn)后,“重新分配歐洲版圖,主要依據(jù)的原則是‘民族自決’,依語言族系不同建立不同的民族國家?？墒?將這塊語言民族紛雜的是非之地,整整齊齊地分為一個個民族國家,對隔岸觀火的人來說,自然不覺有何不妥。然而民族自決說來簡單,如此劃分的后果卻慘不忍睹。九十年代歐洲大陸裂為寸斷的諸國沖突,事實上正是當(dāng)年《凡爾賽和約》作下的孽啊”?、埤徲骸洱徲鳌h史札記》,第 47頁。所以在新中國成立初期放棄民族自決的政治口號有其必要性、正當(dāng)性和合理性。

總之,從主張民族自決、聯(lián)邦制、到強調(diào)民族自治,以至最終確立單一國家下的民族區(qū)域自治,這期間中共的民族政策和民族理論一直處在一個動態(tài)的發(fā)展過程中。

四、民族區(qū)域自治“意義重大,影響深遠(yuǎn)”——“去政治化和文化化”缺乏歷史依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)

民族區(qū)域自治,是中共根據(jù)馬克思主義理論,結(jié)合中國民族問題的實際,實現(xiàn)了馬克思主義國家和民族理論在中國民族問題上的飛躍；是“意義最重大、影響最深遠(yuǎn)的歷史性決策”,④龔育之：《龔育之近作——黨史札記》,第 53頁。是“政治上和理論上重大突破、重大前進(jìn)”。⑤龔育之：《建國綱領(lǐng)：統(tǒng)一共和國還是共和國聯(lián)邦》,《中國人民政協(xié)理論研究會會刊》2007年第 1期。新中國建立 60年來,民族區(qū)域自治在我國取得了巨大進(jìn)步,它使各民族在社會主義大家庭里和睦相處、和諧發(fā)展、各盡其能、各展所長；它是幾代中國共產(chǎn)黨人的偉大創(chuàng)造,不僅是解決國內(nèi)民族問題的“鑰匙”,也向世界貢獻(xiàn)了具有“中國智慧”的解決民族問題的成功答卷,成為發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明,成為中國特色社會主義偉大事業(yè)不可缺少的重要組成部分。對某些 “海外流亡政府”和“民運人士”企圖用“民族自決”和“高度自治”的口號分裂國家的逆行必須給予揭露和批判。要 “從歷史發(fā)展的結(jié)果來檢驗?zāi)承┱慰谔?而不是迷失于圍繞某些口號的宣傳之中”,⑥龔育之：《龔育之近作——黨史札記》,第 48頁。這是一方面。

另一方面,有學(xué)者發(fā)文指出：“1949年全國解放后,民族區(qū)域自治制度把族群與地域正式掛起鉤來,把我國的族群問題‘政治化’,并在一定程度上推動一些族群向加強其 ‘民族意識’的方向發(fā)展。使一些原本已經(jīng)沒有多少政治色彩度的族群 (如滿族)也‘政治化’了”。所以,“21世紀(jì)的中國應(yīng)當(dāng)從本國歷史中吸取寶貴經(jīng)驗,也應(yīng)當(dāng)借鑒美國、印度、前蘇聯(lián)等 處理本國種族、族群問題的策略與經(jīng)驗教訓(xùn),把建國以來在族群問題上的 ‘政治化’趨勢改為‘文化化’新方向”。且在費孝通先生 “中華民族多元一體格局的理論”基礎(chǔ)上提出“政治一體,文化多元”的設(shè)想,相信這是 “理解民族關(guān)系的新思路”。①馬戎：《理解民族關(guān)系的新思路——少數(shù)族群問題的“去政治化”》,《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版) 2004年第 6期。該文發(fā)表后引發(fā)一系列學(xué)術(shù)爭論,反對之聲不絕于耳。本文對 “去政治化和文化化”的 “新思路”不再加以評論,只援引 2005年 5月胡錦濤在中央民族工作第四次會議上的講話做答：“民族區(qū)域自治,是黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民建設(shè)中國特色社會主義、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保證。作為黨解決我國民族問題的一條基本經(jīng)驗不容置疑,作為我國的一項基本政治制度不容動搖,作為我國社會主義的一大政治優(yōu)勢不容削弱”。②胡錦濤：《在中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上的講話》,《人民日報》2005年 5月 28日。