《共同綱領》的綱領性和憲法性

馬 嶺

(中國青年政治學院法律系,北京100089)

《共同綱領》既有綱領性,又有憲法性,“帶有憲法和綱領的雙重性質”。[1]P92那么,其綱領性表現在哪些方面,其憲法性又是如何體現的?是綱領性為主還是憲法性為主或二者平分秋色?綱領和憲法的區(qū)別又是什么?在此,筆者對于上述問題進行粗陋闡述,不當之處,敬請指正。

一、《共同綱領》的綱領性

根據《新華詞典》的解釋,“綱領”有兩層含義:一,“通常指政治綱領。即國家、政黨或集團根據自身利益制定的最根本的政治目標或行動方針”;其二,綱領“泛指某方面帶根本性的指導原則”。[2]P307從總體上看,《共同綱領》應取第一層含義,它是新中國的政治綱領,是國家“最根本的政治目標或行動方針”。

(一)《共同綱領》包括“一般綱領”和“具體綱領”

《共同綱領》由序言和7章60條組成,除第二章規(guī)定的“政權機關”外,其余6章基本都是綱領性條款。在最初的《新民主主義的共同綱領》(草案初稿)中,除序言外,分“一般綱領”和“具體綱領”兩大部分?！耙话憔V領”中的規(guī)定包括:“參加政治協(xié)商會議的各單位,要以‘奉行新民主主義,反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義’作為中國現階段‘共同遵守、長期合作的政治基礎’,‘我們統(tǒng)一戰(zhàn)線的綱領是新民主主義’;‘新民主主義的政權制度,是民主集中制的人民代表大會制度’,‘在整個新民主主義制度期間,既不是一個階級專政,也不是一黨獨占政府,而應是各民主黨派及人民團體在一個共同承認的新民主主義的綱領之下從事工作的聯(lián)合政府’”?！熬唧w綱領部分,又分‘解放全中國’、‘政治法律’、‘財政經濟’、‘文化教育’、‘國防’、‘外交僑務’六個方面,共列45條”?！昂髞頉Q定將一般綱領部分放到序言中,綱領中只寫具體綱領一部分?！盵3]因此,后來的《共同綱領》由“序言”對“一般綱領”做出規(guī)定,如新中國的性質。序言還規(guī)定了新中國的政治基礎:“中國人民政治協(xié)商會議一致同意以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎”,以新民主主義而非社會主義作為新中國的政治基礎,①這是建國初期的政治綱領,是當時國家“最根本的政治目標或行動方針”。

在《共同綱領》的“總綱”和其它五章中規(guī)定了“具體綱領”。“具體綱領”相對于“一般綱領”來說具有相對具體性、明確性等特點。如“總綱”第2條規(guī)定:“中華人民共和國中央人民政府必須負責將人民解放進行到底,解放中國全部領土,完成統(tǒng)一中國的事業(yè)?！边@是眼前的軍事及政治目標;第3條規(guī)定了經濟目標,第10條對國防、第11條對外交方面分別做了規(guī)定。而其后的第三章“軍事制度”、第四章“經濟政策”、第五章“文化教育政策”、第六章“民族政策”、第七章“外交政策”均為政策性規(guī)定,是“總綱”的進一步細化。②從結構上看,《共同綱領》第一章的“總綱”與后面五章的政策性規(guī)定之間有一種對應關系,如“總綱”第3條是經濟方面的綱領性規(guī)定,第四章“經濟政策”(第26～40條)是經濟方面的具體規(guī)定。同樣,“總綱”第9條是民族關系的綱領性規(guī)定,其后的第六章“民族政策”(第50～53條)則是落實這一綱領性規(guī)定的政策規(guī)范(也包括相關制度,如第51條規(guī)定的民族區(qū)域自治制度)?！翱偩V”第10條是軍事方面的綱領性規(guī)定,其后的第三章“軍事制度”(第20～25條)是軍事方面的具體規(guī)定?！翱偩V”第11條是國家外交方面的綱領性規(guī)定,其后的第七章“外交政策”(第54～60條)是實現這一綱領的具體政策性規(guī)定。③

《共同綱領》名為“綱領”,卻擁有大量政策性內容(在七章中有四章以“政策”命名),說明制定者認為綱領和政策在某種意義上是可以互換的。這涉及到《新華詞典》對“綱領”的第二種解釋,即綱領“泛指某方面帶根本性的指導原則?！盵2]P307從《共同綱領》的五章政策性規(guī)定(軍事制度、經濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策)來看,它具有這種“指導原則”的特征。綱領具有的原則性與政策非常相似,如在草案初稿中的“具體綱領”在后來的《共同綱領》中大都變成了“政策”。一般來說,綱領更為宏觀,具有根本性,方向性,而政策是相對微觀的,帶有具體性,指導性。但實際上綱領也有宏觀和微觀之分,政策也有根本政策和具體政策之別,因此有時候綱領就是根本性政策,政策就是具體綱領。如《共同綱領》“總綱”第9條規(guī)定:“中華人民共和國境內各民族,均有平等的權利和義務。”這可以說是民族關系的綱領性規(guī)定,同時也可以說它是民族關系的基本政策;又如第四章“經濟政策”中的第26條規(guī)定:“中華人民共和國經濟建設的根本方針,是以公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內外交流的政策,達到發(fā)展生產、繁榮經濟的目的?！边@一經濟政策規(guī)定也帶有綱領性。大體說來,綱領“大”一些,政策“小”一些,但二者之間并沒有絕對清晰的界限,它們都具有原則性、指引性等特點?！豆餐V領》用“序言”規(guī)定國家的一般綱領(國家的性質和總目標),用“總綱”規(guī)定國家各方面的綱領(國家在軍事、經濟、民族、外交等各方面的目標和任務),用其后各章規(guī)定更具體的綱領(國家在軍事、文化、民族、外交等各方面的具體政策),呈現出層層細化的格局。在這一格局中,“序言”幾乎起著“定性”的旗幟性作用,這使我們們多少理解了1982年憲法為什么要將四項基本原則放在序言中,為什么歷次修憲要對序言部分一改再改,它或許說明在中國憲法中,“序言”的地位比其他國家憲法的序言具有更重要的地位,甚至在整部憲法中起著“綱舉目張”的作用。④

(二)《共同綱領》的綱領性對后來憲法的影響

有學者認為,我國長期以來實行的是“政策治國”,政策具有果斷性、靈活性、執(zhí)行效應快、適應黨的領導方法和革命斗爭的需要等特點。“政策治理的實質是一種人治。……它是建立在少數領導人的決策,集中統(tǒng)一的指揮,嚴格的上下級關系的基礎上的。”[4]P262-263依筆者之見,我們政策治國的源頭應該是《共同綱領》。⑤后來的四部憲法雖然不再叫綱領而是叫憲法,但在憲法中仍然保留了許多政策性條款,這主要表現在總綱和公民權利一章中。

其一,后來的四部憲法都設置了“總綱”?？偩V即總的綱領,因此這部分內容當然是綱領性規(guī)定,這些規(guī)定有些直接源自《共同綱領》。如1982年憲法“總綱”中第24條第2款的規(guī)定明顯來自《共同綱領》第五章“文化教育政策”中第42條的規(guī)定。憲法的總綱部分規(guī)定綱領性條文本無可厚非,但應規(guī)定多少、以及應規(guī)定哪些綱領性條文,則是我們一直沒有完全解決好的問題。

其二,后來的四部憲法所規(guī)定的公民權利一章中也有不少政策性條款。我國四部憲法中的權利條款有些內容直接源自《共同綱領》,如憲法中的權利規(guī)范有的來自《共同綱領》中規(guī)定的權利規(guī)范(如選舉權、言論、集會、結社、通訊、人身自由等);有的則來自《共同綱領》中的政策規(guī)范,產生了一些權利和政策相結合的條文,如《共同綱領》中的教育“政策”在后來的1954年憲法中變成了“權利”。《共同綱領》第41條規(guī)定:“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的,即民族的、科學的、大眾的文化教育。人民政府的文化教育工作,應以提高人民文化水平、培養(yǎng)國家建設人才、肅清封建的、買辦的、法西斯主義的思想、發(fā)展為人民服務的思想為主要任務。”這是政策條款;1954年憲法第94條規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權利。”這是權利條款;但該條同時又規(guī)定:“國家設立并且逐步擴大各種學校和其他文化教育機關,以保證公民享受這種權利?！薄皣姨貏e關懷青年的體力和智力的發(fā)展?！边@是政策性規(guī)定,由此,第94條的整個條文呈現出權利規(guī)范與政策規(guī)范相結合的特點。⑥有的是將《共同綱領》中的政策性規(guī)定放在后來的憲法權利章節(jié)中,但其本質仍然是政策,如《共同綱領》第25條規(guī)定:“革命烈士和革命軍人的家屬,其生活困難者應受國家和社會的優(yōu)待。參加革命戰(zhàn)爭的殘廢軍人和退伍軍人,應由人民政府給以適當安置,使能謀生立業(yè)。”這是政策;1982年憲法在“公民的基本權利和義務”一章中規(guī)定:“國家和社會保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優(yōu)待軍人家屬”(第45條第2款),這還是政策,即使放在權利一章中,以權利命名,其本質也仍然是政策。相形之下,在后來的四部憲法中的國家權力部分,其政策性規(guī)定相對較少,因為這部分內容主要與《共同綱領》中的“政權機關”一章對接,而“政權機關”是《共同綱領》中較之其他各章最具憲法規(guī)范形式的條文,其中典型的政策性條文只有一條。⑦有學者認為《共同綱領》主要由“建國方略”和“人民政府的組成”兩部分構成,[4]P19筆者認為其中“建國方略”屬于綱領性規(guī)定,“人民政府的組成”屬于國家權力的體制性(而不是綱領性或政策性)規(guī)定。

總的來看,《共同綱領》的綱領性、政策性對后來憲法的影響是深遠的,它們在一定程度上沖淡了憲法的法律性、規(guī)范性,使我們的憲法看上去總是令人覺得形似憲法,神似綱領。而1949年為什么不可以直接制定憲法而一定要以綱領作為過渡?是否制憲條件真的不具備?什么條件具備才算制憲條件成熟?等等,都是值得進一步研究的問題。⑧

二、《共同綱領》的憲法性

我國憲法學界普遍認為《共同綱領》在建國初期起著臨時憲法的作用,但也有學者認為,《共同綱領》和《中央人民政府組織法》共同“構成了組織建立新中國的臨時憲法”。⑨筆者認為,《共同綱領》的憲法性主要體現在以下三方面:

(一)宣告新政權的合法性

《共同綱領》與中華人民共和國的建立有直接關系,立憲與建國相輔相成,《共同綱領》是中華人民共和國的出生證明,它“是總結了中國人民在近一百多年來特別是最近二十多年來反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的革命斗爭的經驗,而制定出來的一部人民革命建國綱領”。[5]P434作為一個新建立的民主聯(lián)合政府的施政綱領,其法律作用之一就是宣告這個新政權的合法性。

《共同綱領》對新政權合法性的宣告主要體現在“序言”部分,“序言”宣告了一個新政權的誕生:“中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志,宣告中華人民共和國的成立,組織人民自己的中央政府”。應當指出的是,“中華人民共和國的成立”并非法律意義上的新國家的成立,而是新政權的建立,是一個國家內的改朝換代。⑩國名“是國家的名字,它能夠反映出國家的主要要素,能夠代表國家”。而“國號主要代表政府,會隨著政府的變化而變化。在國際法上看來,政府的更替,無論是出之于何種情形,都是一國的內部事務,只要國家保持同一性,對外都絲毫不影響一個國家的國際人格,國家作為國際人格者的一切國際權利和義務仍然繼續(xù)不變”?！耙簿褪钦f,無論政府如何更替,國號如何變更,國際法上依舊看成是一個國家”?！翱傮w上看,國家是相對穩(wěn)定的,所以國名也是相對穩(wěn)定的;而政府是相對多變的,所以國號就相對多變”?！爸袊俏覈膰?“中國歷史上有過眾多的國號,這不過是表明存在過眾多的政府?！盵6]因此1949年的《共同綱領》以“中華人民共和國”取代“中華民國”只是國號的改變,不是國名的改變,不論是1949年以后的“中華人民共和國”還是1949年以前的“中華民國”,其國名都是中國,只是國號不同而已。《共同綱領》的“建國”功能實際上是確立新國號的功能,即宣布新政權合法化。

(二)規(guī)定了權利義務

在《共同綱領》的“總綱”中,有5個條文涉及權利,1個條文為義務規(guī)范(第8條)。概括來看,《共同綱領》中的權利義務規(guī)范有四個特點:

其一,權利條文偏少,但內容基本齊全。在《共同綱領》的60個條文中,權利規(guī)范只有5條,其中典型的憲法權利規(guī)范只有2條(第4、5條),數量明顯偏少。但第5條包括了“思想、言論、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權”等眾多內容,“把基本的民主權利和自由都規(guī)定下來了”,[7]P58應該說內容是基本齊全的。但將如此多的權利放在同一個條款中,本身說明了對權利的一種粗糙處理和輕視態(tài)度,這很難完全歸因于歷史條件的限制。

其二,權利被綱領化、政策化。在《共同綱領》中有關權利規(guī)范沒有自成一章,而是放在“總綱”中,這固然“顯示了它們的重要地位”,[7]P58但與后來的四部憲法辟專章規(guī)定憲法權利相比,結構上還是明顯不足。將權利視為“綱領”的一部分,突出了其作為奮斗目標的意義,而忽視了其權利與權力的對應性等法律規(guī)范特征。而且,與放在“總綱”中的經濟、民族、外交、國防等規(guī)定不同,有關權利規(guī)范只是放在“總綱”中,而沒有像其它綱領性條文那樣在后面的相應各章的政策性規(guī)定中做進一步細化。此外,與權利條款放在“總綱”中不同,有關國家權力規(guī)范在《共同綱領》中專門設置了一章(第二章“政權機關”);后來的1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法都設置專章規(guī)定了公民權利義務,但都將此章放在“國家機構”一章之后;只有1982年憲法將公民權利義務一章提到了“國家機構”之前,這些變化說明我們對權利重要性的認識有一個逐步加深的過程,對權利和權力關系的認識在不斷進步,同時也說明建國初期的權利意識是比較淡薄的。

其三,規(guī)定了義務條款?！豆餐V領》中的義務規(guī)定雖然只有一條,但內容也基本齊全:“中華人民共和國國民均有保衛(wèi)祖國、遵守法律、遵守勞動紀律、愛護公共財產、應征公役兵役和繳納賦稅的義務”。不僅有“遵守法律”、“應征公役兵役和繳納賦稅”這樣的憲法義務,而且還有“遵守勞動紀律、愛護公共財產”這樣的道德義務。從《共同綱領》只有60條、“總綱”只有11條的格局來看,用一個專門條文規(guī)定義務說明對義務的重視,雖然只有一條,但與權利規(guī)范相比,卻是1:5、甚至是1:2的比例。這可能與《共同綱領》產生的歷史背景有一定關系,畢竟當時的新中國還在成立之初,政權尚未穩(wěn)固,國家還在軍管之下,軍政時期公民權利減少、義務增多是各國的普遍現象。同時也在一定程度上反應了中國歷史文化中重義務、輕權利,念念不忘國民義務的傳統(tǒng)觀念。

其四,權利的主體是人民,義務的主體是國民?！豆餐V領》第3、4條規(guī)定的權利主體是人民,第8條規(guī)定的義務主體是國民,這并非疏忽,而是有意識的區(qū)別。周恩來曾明確指出:“有一個定義須要說明,就是‘人民’與‘國民’是有分別的。‘人民’是指工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級,以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子。而對官僚資產階級在其財產被沒收和地主階級在其土地被分配以后,消極的是要嚴厲鎮(zhèn)壓他們中間的反動活動,積極的是更多地要強迫他們勞動,使他們改造成為新人。在改變以前,他們不屬人民范圍,但仍然是中國的一個國民,暫時不給他們享受人民的權利,卻需要使他們遵守國民的義務。這就是人民民主專政。這是對我們中華人民共和國的團結和生產有利的。”[8]P368-369人民是與敵人對應的,是政治概念,人民既有權利也有義務;而國民包括人民和敵人,其中的敵人是專政的對象,他們只有義務沒有權利,“要強迫他們勞動,使他們改造成為新人”,將來如果他們改造好了,才可以“給他們享受人民的權利”。他們的權利是人民“給予”的,給或不給,取決于他們是否按人民的意志做出改變。這是后來幾部憲法“剝奪政治權利”的雛形,但后來的剝奪政治權利只是剝奪“政治”權利,而《共同綱領》中“人民”與“國民”的區(qū)別卻讓極少數國民(敵人)失去了所有的權利,不僅沒有第4條規(guī)定的“人民”的“選舉權和被選舉權”,而且沒有第5條規(guī)定的“人民”的“思想、言論、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權”,尤其是其中的思想、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰自由權的剝奪,在理論上是難以成立的,如思想自由不可能剝奪,人身、通訊自由的剝奪應該經過法律程序,而不能僅僅依賴一種身份的劃分,否則會威脅到這部分人的基本生存權。?

不論是將人民作為權利的主體,還是將國民作為義務的主體,都帶有濃厚的階級烙印,人民基本上是一個階級的聯(lián)合體(工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級等),敵人基本上也是一個階級的聯(lián)合體(官僚資產階級和地主階級),在這里沒有個人的地位,個人渺小得幾乎不存在,任何個人都被劃歸為某個階級——或革命階級,或反革命階級,其權利義務與個人從屬于哪個階級有直接關系。因此一個人享有的權利不是天賦而是國賦的,賦予還是不賦予在很大程度上取決于一個人的出身(如貧下中農),以及政治態(tài)度(如支持革命)。這種關于人民才有權利、國民只有義務的規(guī)定可能是后來國家“向左轉”的思想根源之一,如以出身定權利到文革時期發(fā)展為“血統(tǒng)論”(“老子英雄兒好漢,老子反動兒混蛋”);以政治態(tài)度定權利則導致后來歷次政治運動要求人們不斷“表態(tài)”,助長了少數人的政治投機,也使一些人在被迫表態(tài)時陷入良心與生存的掙扎,在某種意義上侵蝕了社會倫理道德的底線。

(三)規(guī)定了國家政權體制

《共同綱領》第二章為“政權機關”,共8條(第12～19條),這部分內容相當于憲法中的“國家權力”規(guī)范,它勾勒出基本的國家權力模式,是建國初期國家政治權力的框架。根據《共同綱領》的規(guī)定,新中國的政權體制是,“國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間,中央人民政府為行使國家政權的最高機關”(《共同綱領》第12條第2款);“在普選的全國人民代表大會召開以前,由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權,制定中華人民共和國中央人民政府組織法,選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權”(《共同綱領》第13條第2款)。即在1949～1954年期間,國家最高政權機關為中國人民政治協(xié)商會議的全體會議,在其閉會期間,中央人民政府為行使國家政權的最高機關。由于中國人民政治協(xié)商會議的會議時間有限,?因此,真正具有實權的是中央人民政府。這基本是一種“兩權分離”的政權模式——“議事”的是政治協(xié)商會議,“行事”的是中央人民政府,是雙方關系而不是三方關系或多方關系。因為根據《中央人民政府組織法》第5條的規(guī)定,中央人民政府包括中央人民政府委員會、政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署,在此框架中司法權隸屬于行政權,而不是與行政權平行。

在“兩權”的關系方面,議事機關地位較高,如《共同綱領》第13條第2款規(guī)定,議事機關有權制定中央人民政府組織法,選舉中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權,第15條規(guī)定:“各級政權機關一律實行民主集中制?！嗣裾瘑T會向人民代表大會負責并報告工作。”說明執(zhí)行機關由議事機關產生,對其負責并報告工作,其組織由議事機關制定法律規(guī)范,其職權由議事機關賦予,執(zhí)行機關地位在議事機關之下。但執(zhí)行機關卻擁有實權,議事機關對執(zhí)行機關的制約是脆弱的,主要表現在:一是議事機關只選舉“中央人民政府”的主席、副主席、委員,而政務院、軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署的成員則由中央人民政府委員會(而不是議事機關)產生。二是對上述中央人民政府成員,議事機關只有選舉權而沒有罷免權。三是只為中央人民政府的“組織”立法,而中央人民政府的“行為”以及其它一切法律都由中央人民政府委員會制定,議事機關的立法權非常有限。四是中央人民政府委員會“行使國家權力的職權”雖源于議事機關的授予,但其權力極其寬泛,包括立法權(除《中央人民政府組織法》之外的立法)、人事任免權(政務院、軍事委員會、最高法院及最高檢察署的成員任免)、戰(zhàn)爭決定權、預算決算批準權、榮典權、監(jiān)督權,等等。五是中央人民政府委員會對《中央人民政府組織法》擁有解釋權,并基本擁有修改權。從總體上看,議事機關和執(zhí)行機關的關系是“腳重頭輕”,權力的天平明顯傾向于執(zhí)行機關,兩權并不平衡。

而在中央人民政府內,中央人民政府委員會的地位明顯高于政務院、軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署,它們之間不是平行關系。?從職權方面看,中央人民政府委員會有點像后來的全國人大常委會,是常設性的權力機關,每兩個月開一次會,但又比后來的全國人大常委會地位高,權力大。當時的政協(xié)全體會議的權力只有四項(制定中央人民政府組織法;選舉中央人民政府委員會;賦予中央人民政府以行使國家權力的職權;聽取中央人民政府工作報告),其余的權力基本上都是中央人民政府的,且基本上都是中央人民政府委員會的,中央人民政府委員會的職權范圍包括了后來的全國人大的部分職權,全國人大常委會的絕大多數職權、國家主席的主要職權、國務院的部分職權等。如“中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國,對內領導國家政權”,其中“對外代表中華人民共和國”這是后來國家主席的職權,“對內領導國家政權”,基本上是后來國務院的職權。中央人民政府委員會有權“廢除或修改政務院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令”,“批準或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定”,這些是后來全國人大常委會的職權。中央人民政府委員會有權“任免駐外國的大使、公使和全權代表。”“制定并頒發(fā)國家的勛章、獎章,制定并授予國家的榮譽稱號”,“頒布國家的大赦令和特赦令”,這是后來全國人大常委會和國家主席分別享有的職權。中央人民政府委員會有權“處理戰(zhàn)爭及和平問題”,“批準或修改國家的預算和決算”,有權組織政務院、軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署,這是后來全國人大的職權。中央人民政府委員會還有權“規(guī)定國家的施政方針”,這基本屬于后來國務院的職權,?等等。當時的中央人民政府委員會不僅權力大,而且受監(jiān)督少(僅限于“匯報工作”)。?而根據1982年憲法的模式,全國人大常委會要受到全國人大較多的制約,全國人大對其成員不僅有選舉權,而且有罷免權,其決定全國人大有權改變或撤消;國家主席、國務院則受全國人大及其常委會的多方面制約;全國人大雖然不受其他機關制約,但其權力相對于中央人民政府委員會的權力要小很多。因此從總體上看,《共同綱領》確立的政權模式是比較集權的——權力集中于中央人民政府委員會,它不完全是執(zhí)行機關(本來以它和政協(xié)的關系來看,它應當是執(zhí)行性機關),它實際上擁有國家元首的職權以及議事機關的大量權力(立法權、決定權、任免權、監(jiān)督權等)和部分行政權力,有點像個“議行合一”的機構。

與后來的全國人大及其常委會明確實行合議制不同,中央人民政府委員會有一定的首長制特征,雖然《共同綱領》第15條規(guī)定:“各級政權機關一律實行民主集中制”?！霸谌嗣翊泶髸腿嗣裾瘑T會內,實行少數服從多數的制度”。但在另一些具體條款中,又有首長制色彩的規(guī)定,?因此,當時的中央人民政府主席位高權重,有點像又不完全像總統(tǒng)制下的總統(tǒng),總統(tǒng)制是建立在嚴格分權基礎上的,而中央人民政府委員會基本上是議行合一的模式。?

在《共同綱領》和《中央人民政府組織法》共同構建的國家政體中,全國人大(或政協(xié))與中央人民政府的關系是第一層關系,這一關系并不完全是議事機關和行政機關的關系,因為前者并不議事,其權力極其有限;后者也不完全是執(zhí)行,而是有很多議事功能。中央人民政府內的中央人民政府委員會與政務院、軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署的關系是第二層關系。筆者認為,第二層關系是更為重要的關系,是權力運作的重心所在。后來的四部憲法所確立的政體模式基本上是與這一脈絡承接的,只是將中央人民政府委員會的權力分解為了全國人大、全國人大常委會、國家主席、國務院等方面的職權。因此1954年憲法比《共同綱領》在政權體制上是有明顯進步的(雖然并不完善),在1954年憲法中權力不那么集中了,分工較為細化了,權力結構相對合理了。但另一方面我們也應看到,1954年憲法的制定受蘇聯(lián)憲法影響很大,而《共同綱領》受國外影響較小,可能比較真實地反映了中國共產黨人的治國思想。作為一個靠武裝力量奪取政權的政黨,在建國之初,政權尚未穩(wěn)固的情況下,傾向于某種集權模式似乎是可以理解的,甚至有可能是必然的。?

三、從《共同綱領》看綱領與憲法的區(qū)別

綱領與憲法有相同點,如二者都具有根本性、原則性、宏觀性、全局性等特征,其內容一般都包括對過去成果的回顧、對歷史經驗的總結、對未來發(fā)展方向的指引等。但二者也有明顯的不同點,分析這些不同點,尤其是結合《共同綱領》來分析這些不同點,對我們進一步認識憲法的作用是有一定益處的。

(一)綱領可以是政黨的綱領,也可以是國家的綱領,而憲法只能是國家的法

綱領可以是政黨的綱領,也可以是國家的綱領,但通常是政黨的綱領。如不論什么黨在建黨時通常都要擬訂黨章黨綱,而大多數現代國家在建國或政權更替時都用憲法(而不是綱領)的形式宣布新國家或新政權的成立,國家意志一般多用法律性文件而不是綱領來表達。作為黨綱的綱領只針對黨務,其使用范圍在本黨內,只具有黨章的約束性。而憲法是國家法不是黨法,是針對國家事務的,其適用范圍在一國之內?！豆餐V領》按其性質也應該是共產黨和民主黨派聯(lián)合行動的一個綱要,?是共產黨“團結各民主黨派、各民主階級”成立的聯(lián)合政府的共同政治基礎和聯(lián)合章程。[7]P47只是由于我國建國初期種種原因所致,暫時用這一綱領充當臨時憲法,因而使其具有了一定的國家性。?《共同綱領》作為綱領在建國初期的地位是較為特殊的,是一種特例,并不能因此認為黨的綱領(包括幾個黨聯(lián)合的綱領)就當然具有國家性。

(二)綱領具有政策性,而憲法雖然也有政策性,但更具有法律性

綱領和憲法中都有政策性條文,但綱領中的政策性條文更多。從綱領和憲法的結構來看,綱領基本上是由政策和綱領構成。以《共同綱領》為例,政策性條款在七章中占了五章,在60條中占了幾乎2/3,即使是那些綱領性條款也具有一定的政策性。而憲法的主要內容一般包括國家政策、個人權利、國家權力等,其中國家政策部分不是憲法的核心內容,其直接的憲法效力也不如后兩者。(21)在我國,憲法中的政策內容基本上存在于憲法的“總綱”和“序言”部分,有些國家的憲法則明確設置“基本政策”、“基本國策”、“基本原則”等章節(jié),“或者在章節(jié)上單獨列出,或者被置于其他部分,如社會關系、經濟關系等處”。[9]P207、215-217憲法中有“總綱”的設置說明憲法有綱領性的一面,但憲法中不可能只有總綱;如果總綱內容太多,也令人懷疑它是否還是一部憲法。從世界各國的憲法結構來看,有的國家憲法沒有序言,有的國家憲法沒有總綱,有的國家既沒有序言也沒有總綱,但各國憲法不太可能沒有公民權利(或人權)部分,尤其不可能沒有國家權力部分,否則憲法將不稱其為憲法。而綱領中雖然也可能涉及權利和權力內容,但往往不是其主要部分,主要部分是政策,包括大政策、小政策,根本政策、具體政策等等。

綱領的政策性決定了綱領的原則性,政策往往都是原則的。憲法中的政策條文也有原則性,但憲法中的權利條文、尤其是權力條文還有一定的規(guī)則性。憲法與其他法律相比,其原則性較強,而規(guī)則性相對偏弱,這是憲法與一般法律不同而與綱領相似的地方;但憲法與綱領相比這些特點就正好相反,憲法總體上其原則性比綱領弱,規(guī)則性比綱領強。具有政策性、原則性特點的綱領通常只規(guī)定應該做什么,而不規(guī)定如果沒有這樣做應該受何種處罰(法律責任);即使規(guī)定應該做什么,綱領的規(guī)定也往往較為籠統(tǒng),如“鼓勵”、“扶助”、“應當”,等等,權力空間極大。憲法中的政策性條款與綱領中的政策性條款可能區(qū)別不大,但憲法中的法律規(guī)則條款則明顯不同,如立法權、司法權、行政權各屬于哪個機構是非常明確的,其權力范圍是什么、如果濫用權力要承擔何種法律責任(如撤消立法,彈劾總統(tǒng)、法官等)也是比較清楚的,甚至還涉及一些較為具體的程序規(guī)定,如人身自由的保護程序,憲法修改的程序等等,這些都是綱領所不具備的。

綱領的政策性決定了綱領的政治性,不論是國家的綱領還是黨的綱領,往往都是“政治”綱領。綱領和憲法都具有政治性,但綱領主要規(guī)定政治目標,政治策略,而憲法主要構建國家的政治體制。綱領一般只具有政治性,即使其中有一些經濟、文化條文,也多是將其作為政治任務去規(guī)定的。而憲法不僅具有政治性,還具有法律性,且其法律性比政治性更突出,更重要。與綱領是純粹的政治性文件相比,憲法應定性為法律性文件,只是與其他法律不同,憲法是帶有政治性的法律文件。既然是法律性文件,就意味著有大量的權利義務條款,或權力責任條款。一般來說,憲法中的“總綱”較多地體現了憲法的政治性、政策性,公民權利和國家權力部分較多地體現了憲法的法律性。(22)

《共同綱領》之所以在建國初期起“臨時憲法”的作用,具有一定程度的法律性,(23)是《共同綱領》在特定情況下的“超負荷”運轉,屬于非常態(tài)狀況,在1954年后則以國家憲法取而代之了。

(三)綱領和憲法雖都具有目標性(且都是政治目標),但二者的根本目標和具體目標卻不相同

綱領的根本目標多是與“主義”有關的意識形態(tài)領域的目標(三民主義、新民主主義、社會主義等),綱領的具體目標往往是為實現根本目標在當前要完成的任務。憲法也有奮斗目標(如保障人權、建設民主法治國家),這些目標也具有指引性,但憲法的目標具有明顯的“體制”特征,如憲政、民主、共和、法治等。憲法認為僅有目標而沒有體制是空洞的(只能鼓舞士氣、進行政治感召),也是靠不住的(可能偏離方向),因此在確定目標(如總綱中的有關內容)后,憲法的大量篇幅被用來構建體制,有關分權、平衡、制約的條款不完全是指導性的、方向性的,也是相對具體的、現實的、可操作的。

不論是綱領的目標還是憲法的目標,都在一定程度上不僅指出我們要做什么,而且也多少指出了我們應當如何做。但在“如何”做的問題上,綱領帶有行政性質,是將一個根本目標分化成許多具體目標,具體目標又分化成更具體的各項政策,使執(zhí)行人大體知道自己當下該做什么,怎么做。由于形勢總是在不斷變化,因此工作任務也就需要根據形勢不斷做出調整,制定計劃的人要不斷制定新目標,發(fā)出新指令,提出新要求,執(zhí)行計劃的人要不斷接受新任務,適應新情況,因而綱領的具體目標及相關政策具有靈活性、多變性的特征。而憲法帶有契約性質,是在根本目標之下經協(xié)商設定一個體制,一個權力運作的模式,體制一旦建立,不論上級還是下級都堅守在這個體制內的一定崗位上。體制有一種自行運轉的功能,雖然在操作中也有上級給下級的指示(尤其是行政機關),但上級的指示也必須在體制授權的范圍內,如果違反體制規(guī)定下級有權拒絕,因此上下級都受到制度的約束。這樣,人的作用隨體制的運轉而得以發(fā)揮,人可以不斷換,政府的具體任務、目標可以不斷變化(新一屆政府上臺總是有新的想法和計劃),但憲法規(guī)定的權力體制模式是不能輕易改變的。體制確定后,不論換什么人(如國家領導人的更替)都可以維持一個基本的運作,出錯的機率相對較小,因而具有更大的穩(wěn)定性。

在目標問題上,綱領側重于指明目標(是什么),包括大目標小目標;憲法側重于確立實現大目標的模式(如何做),“如何做”當然是以明確了“做什么”為前提的,是在“做什么”的問題解決后更深入的層面。憲法顯然不滿足于只規(guī)定一個大目標,同時又不愿過多地涉足小目標(認為小目標即具體目標要隨著社會變化而不斷調整),憲法的著力點在確定大目標后為實現這一目標規(guī)劃體制。體制是立體的,像一個框,穩(wěn)定而持久,規(guī)范性、約束性很強;而綱領是垂直的,像一條線,隨風飄蕩,任意性、靈活性較大。

(四)綱領的目標是“群體”的共同目標,而憲法的目標是保障“個人”自由選擇目標

綱領具有強烈的集體主義特征,是一群人為了一個共同的目標聚集在一起,聚集的目的就是為了實現那個目標。為達到目標需要根據形勢擴充隊伍(如統(tǒng)一戰(zhàn)線),凡是能夠接受綱領的人就是自己人(有共同的理想和奮斗目標)?！白约喝恕笔且粋€整體,要加強團隊意識,心往一處想,勁往一處使,因此綱領具有明顯的凝聚力,這種凝聚力有時會發(fā)展到排外、排除異己的地步。綱領強調的是群體作為整體向前的沖力,這種力量強大而堅定,效率高,成效快,常常顯示出一種洶涌澎湃的氣勢,不容質疑,不可阻擋,任何“擋道”的人都將被它的車輪碾碎,因此對敵人而言,它具有強大的殺傷力,對自己人而言,任何懷疑者、消極者都可能被不斷清除以純潔隊伍,這樣才能保證持續(xù)旺盛的熱情和干勁。在法治國家,綱領的這種可能出現的極端性需要受法律調整和規(guī)范,以避免破壞民主憲政體制。(24)而憲法是把人民視為無數個體的集合,具有強烈的個人主義色彩,是一群人為了保護自己的權利而約法三章。他們共同建立一個客體——國家,然后確立每個個體與這個國家之間的關系,以保證這個國家不至侵犯每個個體。憲法鼓勵每個人質疑國家目標的正確性,目標經民主程序確定后,允許有積極推動者,也允許有懷疑者,消極者,反對者。與綱領相比,憲法強調的人權、自由具有一定的分散性,憲法尊重作為個人的基本意志和基本利益以及某些基本資格,每個個體都有權選擇自己的目標,有共同目標的人可以自愿結合(結社自由),沒有共同目標的個人可以特立獨行(憲法不強求人們有共同的信仰和目標)。任何權力不能以任何理由侵犯個人的這些基本權利,即使在緊急狀態(tài)下,國家的介入也有程序要求,并非完全不受約束。因此在憲法的指引下,雖然社會也需要向前走,但不是一味地向前沖,而是緩緩前行,邊走邊反省,邊走邊爭議。這樣前進的步伐固然受到制約,速度相對緩慢,但從長遠看,偏離根本目標的可能性卻大大降低了,而且行進的過程本身也是目標的一部分(如過程中每個人的自由狀態(tài))。

綱領的制定者主要是黨內精英(如黨的骨干分子),綱領所指引的方向往往是精英決定的;而憲法的制定是社會精英與民眾共同完成的,其中的民主程序必不可少,如全民討論,甚至全民公決。憲法所確定的方向是大眾選擇的,至少也是精英選擇、大眾同意才能確定的(這種同意要有法定程序做保障)。綱領偏重于精英領導大眾,強調大眾要跟上精英;憲法強調大眾選擇精英,制約精英。雖然不論在什么社會中都大體有精英和大眾的劃分,精英和大眾的素質也都要協(xié)調、般配才好,都要求精英領導大眾并為大眾服務,但相形之下,在綱領治國的社會中,精英的素質和作用是更重要的,而在依法治國的社會中,民眾的素質和作用往往是更重要的(至少也是比綱領治國模式中的民眾重要得多的),因為普選制是代議制的基礎。

憲法中蘊涵著人民與國家的矛盾,個人權利與國家權力的沖突,分權模式以及憲法結構基本都是這些矛盾沖突的反映,是為平衡這些矛盾沖突而設置的,因此人民與國家的矛盾、個人權利與國家權力的矛盾是憲法的重要內容。而綱領中一般不體現這樣的矛盾,綱領展示的是向既定目標前進的過程中,前進者(人民)和阻撓者(敵人)之間的矛盾,決策者(高層精英)和執(zhí)行者(廣大干部和群眾)之間的矛盾。因此綱領中的語言涉及到前者(敵我矛盾)時,往往是斬釘截鐵的,涉及到后者(人民內部矛盾)時,往往是彈性的。

綱領的目光聚焦于群體的目標,憲法的目光聚焦于實現目標的個人。對綱領來說,目標是最重要的,為達到目標可以犧牲人;而對憲法來說,人是最重要的,任何目標都必須是為了保障人、維護人,否則目標將失去正義性。因此憲法產生的前提(社會環(huán)境、歷史條件)是制憲者們應具有強烈的個體意識,關注到每一個人的生存、發(fā)展、需要,而綱領更關注的是一群人的共同志向。只有講民主、講人權的社會才有憲法,但綱領在任何社會都可以有,都可能有。

(五)綱領的重點在規(guī)范義務和責任,但規(guī)范的對象、手段具有模糊性;憲法的重點在授權、分權、限權,其規(guī)范的對象和手段是相對具體、明確的

綱領強調權力的服從與被服從關系,如《共同綱領》第46條規(guī)定:“中華人民共和國的教育方法為理論與實際一致。人民政府應有計劃有步驟地改革舊的教育制度、教育內容和教學法?！边@是針對國家和政府規(guī)定的,但它與其說是在強調國家和政府的權力,不如說是在強調其義務或責任,然而在這種義務或責任中又隱含著權力,權力在綱領中是含而不露的,這使綱領中的權力主體具有很大的模糊性。以《共同綱領》為例,表現為其規(guī)范的主體多是“國家”、“政府”、“地區(qū)”、“民族”、“人民”、“社會”等抽象主體,(25)有的條文甚至沒有主體,如第43條規(guī)定:“努力發(fā)展自然科學,以服務于工業(yè)農業(yè)和國防的建設。獎勵科學的發(fā)現和發(fā)明,普及科學知識?！?26)這些規(guī)定的共同點是權力主體具有籠統(tǒng)性、模糊性,這種籠統(tǒng)性、模糊性決定了權力主體不可能承擔具體的法律責任(具體的法律責任需要落實到具體的某個機構或人員頭上),這些條文中大量的“應當”措辭作為義務條款是不完整的——只有行為模式沒有法律后果,需要追究其責任時只能臨時根據具體情況來定(定誰擔責、擔什么責)。因此綱領涉及的權力內容是粗糙的,權力格局、權力界限、權力責任都不明確,不細致,操作中隨意性極大。由于綱領的制定和實施基本上是同一群人,綱領對他們來說在一定程度上是自律,這樣很難產生嚴格的自我規(guī)范制度,甚至難免量身定做。

憲法的制定主要是人民,具有鮮明的民主性,實施則主要是精英,因此憲法主要是人民約束精英的,是他律。高權力(最高國家領導人、國家立法機關等)的約束也是非常模糊的。憲法規(guī)范的對象不是抽象的“國家”、“政府”,而是具體的“國家機構”,其權力主體、權力范圍、權力責任都比綱領具體得多。(27)如我國1982年憲法第62條規(guī)定全國人民代表大會行使下列職權:“(四)選舉中華人民共和國主席、副主席”;第82條規(guī)定:“中華人民共和國主席代表中華人民共和國,接受外國使節(jié);根據全國人民代表大會常務委員會的決定,派遣和召回駐外全權代表,批準和廢除同外國締結的條約和重要協(xié)定”。第63條規(guī)定,全國人民代表大會有權罷免下列人員:“(一)中華人民共和國主席、副主席”。“國家主席”作為一個具體的國家機構,其產生、職權、免職,都有相對具體的規(guī)范。(28)憲法中的國家權力運作也涉及到服從關系,但憲法主要是將權力關系調整為互相制約的平行關系而不是、或主要不是服從關系。綱領中的權力關系主要是縱向的,憲法中的權力關系主要是橫向的。(29)憲法先授權(給國家),再分權(給國家的不同機構),以實現限權的目的。而綱領只授權(給國家或廣義的政府),不分權(只分任務),也就談不上限權,或限權是針對下面權力的限制(這種限權有較大的任意性)。與憲法對權力的嚴格規(guī)范相比,綱領對權力的粗放型處理方式顯然太粗糙了,綱領對權力的特性、人的特性以及人和權力結合后的特性缺乏深刻的洞悉和認識,它過多地關注于眼前要做的事情,而忽略了對做事的人(掌權者)的控制。

綜上,《共同綱領》有綱領性,也有憲法性。依筆者之見,二者并非半斤八兩,而是大約七分綱領性,三分憲法性。《共同綱領》作為1954年憲法的基礎,1954年憲法又作為1982年憲法的基礎,期間有一種一脈相承的精神。這種精神的一個重要表現是綱領治國,政策治國,而不是或不完全是依法治國。雖然《共同綱領》、1954年憲法、1982年憲法的綱領性是依次遞減的,其憲法性是依次遞增的,(30)但淡化憲法中的綱領性、政治性,強化其法律性,仍然是當代中國人需要繼續(xù)努力的方向。

注釋:

① 對此周恩來曾做過解釋:“有一種意見,以為我們既然承認新民主主義是一個過渡性質的階段,一定要向更高級的社會主義和共產主義階段發(fā)展,因此總綱中就應該明確地把這個前途規(guī)定出來?；I備會討論中,大家認為這個前途是肯定的,毫無疑問的,但應該經過解釋、宣傳特別是實踐來證明給全國人民看。只有全國人民在自己的實踐中認識到這是唯一的最好的前途,才會真正承認它,并愿意全心全意為它而奮斗。所以現在暫時不寫出來,不是否定它,而是更加鄭重地看待它。而且這個綱領中經濟的部分里面,已經規(guī)定要在實際上保證向這個前途走去?！眳⒁?《周恩來選集》(上卷),人民出版社1980年版,第368頁。

② 其中第三章“軍事制度”實際上并非都是制度建設,而是也有許多政策性條文,其實制度和政策的區(qū)別是究竟什么,筆者也不能準確描述,在此提出這一問題,希望學界同仁予以探討。

③ 只有第五章“文化教育政策”在“總綱”中找不到相應條款。

④ 序言是“寫在著作正文之前的文章。一般由作者說明寫書的經過,或別人介紹和評論本書的內容?！鄙虅沼^辭書研究中心修訂:《新華詞典》,商務印書館2001年修訂版,第1112頁。法的序言“是法的正文前一部分敘述性文字或論述性文字”,其內容一般是“交代立法的原因、目的和根據,有的還指出立法的任務、法的性質或基本內容?！庇械男蜓浴斑€闡述、概括其他一些有關問題,諸如立法的指導思想,立法的社會的、經濟的、歷史的背景等。”參見周旺生:《立法學》,北京大學出版社1994年版,第629、630頁。因此在我們的憲法中,序言的作用似乎已超出了其力所能及的功用,把國家的根本綱領放在憲法的序言(而不是正文)中是過于“抬舉”序言、還是太“怠慢”根本綱領了呢?

⑤ “依政策辦事”則可追溯到1949年前的根據地時期。

⑥ 這種改變(由政策規(guī)范到權利和政策相結合的規(guī)范)應當視為一種進步。雖然這并不一定能說明1954年憲法制定時人們在思想觀念上真正意識到政策與權利的區(qū)別并因此而具有了權利意識,而很可能是照搬蘇聯(lián)憲法或其他國家憲法的結果。但學習總是從模仿開始的,也許我們對此不應苛求。

⑦ 即第18條:“中華人民共和國的一切國家機關,必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務的革命工作作風,嚴懲貪污,禁止浪費,反對脫離人民群眾的官僚主義作風?！边@一條的內容在后來的憲法中多放在“總綱”(而不是國家機構)一章中,如1982年憲法“總綱”中第27條第2款規(guī)定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務?！?/p>

⑧ 我國憲法學教材大多強調1949年建國時國家還沒有完全統(tǒng)一,政權尚未鞏固,反動勢力的殘余還沒有肅清,人民的覺悟還有待提高和加強,等等,因此制定憲法的條件還未成熟。筆者認為這些理由缺乏足夠的說服力,制憲權本身具有創(chuàng)造政權的功能,等政權穩(wěn)固后才能開始制憲在理論上很難說通;而人民的覺悟程度是否能成為制憲條件不成熟的理由,也有待進一步論證。

⑨ 參見蔡定劍:《歷史與變革——新中國法制建設的歷程》,中國政法大學出版社1999年版,第17頁。這一觀點有一定道理,《中央人民政府組織法》不是根據《共同綱領》制定的,其后的立法有的也不僅僅是根據《共同綱領》,而是根據《共同綱領》和《中央人民政府組織法》制定的。如1951年9月3日頒布的《人民法院暫行組織條例》第1條規(guī)定,本條例依《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第17條和《中華人民共和國中央人民政府組織法》第5條、第26條、第30條的規(guī)定制定之。

⑩ 當時關于新國家的名稱曾有過爭論,有人主張用“中華人民民主共和國”,有人認為宜用“中華人民民主國”,簡稱“中華民國”或“中華民主國”,清華大學教授張奚若主張用“中華人民共和國”,毛澤東支持沿用“中華民國”國號,“理由是共產黨是救中國不是亡中國,新中國取代舊中國是新政府取代舊政府,不是新國家取代舊國家,我們共產黨反蔣不反孫。后來何香凝打了個圓場說:‘中華人民共和國’里面包含了‘中華民國’這四個字,其實質是一樣的,‘民國’的‘民’就是‘人民’,中山先生一生為共和奮斗,這國自然就是‘共和國’了?！眳⒁妳侵痉?“1949年推翻的是府不是國”,《黨史縱橫》2009年第1期。

? 這似乎可以說明,有時候理論認識上的一點偏差在實踐中可能會導致某些殘酷的社會現象出現。

? 如政協(xié)一屆一次會議的時間為10天(1949年9月21日-30日),一屆二次會議的時間為10天(1950年6月14日-30日),一屆三次會議的時間為9天(1951年10月23日-11月1日),一屆四次會議的時間為4天(1953年2月4日-2月7日)?！暗谝粚萌珖f(xié)歷次會議”,2004年03月02日11:21新華網。關于1952年為何沒有召開政協(xié)會議,筆者沒有查到有關解釋或說明。

? 具體參見《中央人民政府組織法》第5、14、15、25條的具體規(guī)定。

? 《中央人民政府組織法》第7條。1954年憲法第49條第1款規(guī)定,國務院有權“規(guī)定行政措施,發(fā)布決議和命令?！?/p>

? 第一屆全國政協(xié)三次會議,時間一次比一次短,報告一次比一次少,報告人的級別一次比一次低,這種現象背后的原因是什么尚不得知。作為中央人民政府主席的毛澤東從未向大會做過工作報告,做工作報告的是中央人民政府副主席(劉少奇)、政務院總理(周恩來)以及各委員會負責人等(政協(xié)副主席等做的報告另當別論)。毛澤東在大會上一般是致開幕詞和閉幕詞或做重要講話,但其中通常會點明會議的中心議題或當前的主要工作。這種在開幕詞或閉幕詞中點出核心命題的做法與《共同綱領》在“序言”中規(guī)定國家的“根本綱領”是否有異曲同工之妙?這樣做的目的是什么?會產生什么實際效果?這種模式對后來我國的政治權力體制是否有重大影響?這些問題都很值得我們仔細研究。

? 參見《中央人民政府組織法》第8、9、10、14條具體規(guī)定。

? 筆者認為,以1949年的中國國情來看,當時是應該爭取實行總統(tǒng)制的。

? 筆者在此無意指責前人,也無意為某種制度做辯護,而只是想指出,某種制度在某個時代出現一般都有其歷史原因,我們應當客觀地看待這些歷史現象。一味指責往往是把制度的構建過多地歸因于某個人或某些人(是這個人或這些人不夠好,如他們沒有權利意識和分權觀念)。但也不能說那些在當時環(huán)境下產生的制度就一定具有合理性甚至優(yōu)越性,而是認為在那樣的歷史條件下產生那樣的制度是有原因的,有理由的,甚至可能是必然的。

? 1949年夏斯大林建議新中國制定憲法時指出:“《共同綱領》不是全民代表通過的,而是由一黨提出,其他黨派予以同意的東西?！薄缎轮袊谝徊繎椃ㄕQ生始末》,轉引自《報刊文摘》2003年1月27日,第3版。

? 1954年憲法產生后,“《共同綱領》就不再生效,僅僅是一部歷史文獻了。”參見許崇德:《中華人民共和國憲法史》(上卷),福建人民出版社2005年版,第47頁。

? 有學者指出,憲法中的“國家政策屬于綱領性的規(guī)定,是原則而不是規(guī)范,其內容模糊而不確定,無法像一般規(guī)范那樣對國家機關產生強制約束力,法院也不能適用其作為裁判糾紛的法規(guī)范依據。”它們通常是僅“對國家生活具有指導價值和意義的方針條款”,其內容包括“國民經濟”、“社會安全”、“民族平等”、“教育文化”、“國防外交”等。參見鄭賢君:“論國家政策入憲與總綱的法律屬性”,《憲政與行政法治評論》(創(chuàng)刊號),中國人民大學出版社2004年版,第217、210-215頁。

? 但公民權利和國家權力部分也并非完全沒有政治性,如在有關權力部分憲法確認的是國家的“政治”體制框架;即使人權條款,也可能是政治斗爭的結果,往往體現民主政治與反民主政治的較量。

? 如作為憲法一般對立法有指導和規(guī)范作用,“這個‘母法’的地位和作用,對共同綱領來說,也是具有的。新中國建立初期,事實上我國的一般法律都是根據共同綱領制定的。”參見許崇德:《中華人民共和國憲法史》(上卷),福建人民出版社2005年版,第46頁。如1952年2月22日政務院第125次政務會議通過,1952年8月8日中央人民政府委員會第18次會議批準的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》第1條規(guī)定:“本綱要根據《中華人民共和國共同綱領》第九條、第五十條、第五十一條、第五十二條及第五十三條之規(guī)定制定之。”

? 當綱領有權劃分敵我并對敵人實行專政時,其地位已經在法律之上了,正因為如此,《共同綱領》只是“臨時”憲法而不能是長期憲法。

? 參見《共同綱領》第22、30、21、51、53條的具體規(guī)定。

? 其實類似第51、53、43條這樣的條文,其針對的對象(權力主體)還是政府,但這個“政府”并非具體的行政機關,而是具有與“國家”含義基本相同的廣義上的政府。

? 雖然更具體的內容一般在有關憲法性法律而不是憲法中。

? 不足之處在于沒有規(guī)定“免”的理由。

? 這也是憲法與行政法的重要不同點。行政法中有許多服從關系,而憲法的分權制度決定了在國家權力的橫向及縱向關系中,主要表現為平行關系的分工和制約。即使涉及到中央與地方的縱向權力分配,也不完全是上下級之間的領導關系,而是各自在憲法劃分的權力范圍內行使職權,中央和地方都要遵守憲法。

? 這是一種良性的發(fā)展趨勢,但期間也有彎路,如文革時期的1975年憲法其綱領性就達到登峰造極的地步。

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