構(gòu)建行政訴訟和解制度之探討

郭泰和 (中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京 100081) ■文

構(gòu)建行政訴訟和解制度之探討

O n Construc ting the Reconcilia tion System in A dm in istra tive Procedu re

郭泰和 (中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京 100081) ■文

現(xiàn)代國家的政府職能漸漸由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,行政機關(guān)也被賦予向國民提供社會福利的職責(zé)和義務(wù)。由于政府服務(wù)范圍的不斷擴張,在某種程度上擴大了行政主體與行政相對人之間發(fā)生爭議的領(lǐng)域,使得以當事人雙方合意為基礎(chǔ)的行政訴訟和解制度作為糾紛解決機制成為可能,我國地方法院對此也進行了嘗試。由于我國《行政訴訟法》對此未作規(guī)定,促使其機制借助于原告撤訴的情形被 “異化”,亟待理論和立法進行研究與厘清。本文從行政訴訟和解的基準制度進行分析,以行政訴訟和解的限制為突破口,對行政訴訟和解審查基準進行構(gòu)建,以求對行政訴訟和解制度的建構(gòu)有所裨益。

一、行政訴訟和解制度的理論基礎(chǔ)

行政訴訟和解是指在訴訟過程中,行政主體與行政相對人以解決行政糾紛為目的,在法律規(guī)定的范圍內(nèi),就彼此的爭議事項在自愿、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上進行妥協(xié)、讓步,從而終結(jié)訴訟的行為。我國《行政訴訟法》基于傳統(tǒng)的“公權(quán)力不得處分”原則對訴訟和解沒有作出規(guī)定,并形成了行政訴訟中不能援引私法領(lǐng)域的訴訟和解制度的傳統(tǒng)觀念,有必要對其理論基礎(chǔ)予以重新探討。

(一)行政自由裁量沖破 “公權(quán)力不可處分”的傳統(tǒng)束縛

行政自由裁量作為行政法中的核心概念存在于行政立法、行政計劃、行政契約乃至所有行政行為的領(lǐng)域①楊建順：《行政裁量的運行及其監(jiān)督》,《法學(xué)研究》2004年第 1期。。行政機關(guān)在行政管理過程中依據(jù)立法目的與公正合理原則對作出的行政行為方式擁有選擇的權(quán)力,行政機關(guān)在作出特定的具體行政行為時有一定的判斷余地。行政自由裁量的行使是行政機關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)對多種可能達到的法律效果進行選擇的結(jié)果。行政自由裁量的是行政效率原則的必然要求,也是平衡行政機關(guān)與立法機關(guān)各項權(quán)力的結(jié)果。由于現(xiàn)代行政管理過程中所面臨的社會問題越來越呈現(xiàn)復(fù)雜、多變的特性,立法機關(guān)不可能預(yù)見將來行政活動中可能發(fā)生的所有情況,立法機關(guān)往往賦予行政機關(guān)能夠靈活處理具體個案所必需的能力,使其能夠在法律所預(yù)留的空間內(nèi)自主地行使裁量權(quán)。行政自由裁量的存在為行政機關(guān)對源自國家的公權(quán)力進行合理的處分提供了條件,在一定程度上沖破了因 “公權(quán)力不得處分”而排斥訴訟和解的藩籬,也為行政訴訟和解制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

(二)私法和解對行政訴訟和解的擴展效力

訴訟和解最早發(fā)源于私法領(lǐng)域,是當事人通過平等協(xié)商解決糾紛的一種方式。然而,“在存在獨立行政訴訟制度的世界上的許多國家,行政訴訟多是從民事訴訟中分化獨立出來的。②姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第二版),北京大學(xué)出版社 /高等教育出版社 2005年版,第 617頁?！痹谖覈缎姓V訟法》未頒布之前,人民法院審理的行政案件適用民事訴訟的規(guī)定③參見 1982年 3月 8日《中華人民共和國民事訴訟法〈試行〉》第 3條的規(guī)定。。行政訴訟法出臺以后,最高人民法院通過司法解釋的形式規(guī)定行政訴訟可參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定④參見《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第 97條的規(guī)定。。如最高人民法院《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》認為,“對行政訴訟案件,人民法院可以根據(jù)案件實際情況,參照民事調(diào)解的原則和程序,嘗試推動當事人和解。”由于美國、英國等英美法系國家的法律對公法與私法不作嚴格的區(qū)分,導(dǎo)致這些國家中并無單獨的行政訴訟法存在,行政案件一般依據(jù)民事訴訟法的規(guī)則進行裁判,民事訴訟中的和解制度被應(yīng)用于行政案件的訴訟之中。日本在現(xiàn)行立法中不存在的行政訴訟審理程序也是可以適用民事訴訟的規(guī)定的,如《日本行政案件訴訟法》第 7條規(guī)定,“涉及行政案件訴訟,在本法無規(guī)定時,遵循民事訴訟之例。⑤胡建淼主編：《行政訴訟法修改研究》,浙江大學(xué)出版社 2007年版,第 790頁?！毙姓V訟和解只要不違反行政案件的特殊性質(zhì),就應(yīng)該允許援用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定⑥[日]南博方：《行政訴訟中和解的法理》(上),楊建順譯,《環(huán)球法律評論》2001年春季號。?？梢?民事訴訟中許多合理的制度是可以在行政訴訟中予以援引的,行政主體與行政相對人在法定的范圍內(nèi)可以參照私法和解的形式在協(xié)商、讓步的基礎(chǔ)上形成合意,并以此達到終結(jié)訴訟的目的。

(三)行政契約理論對行政和解效力的干預(yù)

行政契約作為行政主體為實現(xiàn)行政目的而實施的一種有效的行政方式,因其能夠有效地節(jié)約成本,已獲得各國立法者的普遍認同。在法國行政法中,行政主體在行政管理過程中除依單方意思表示決定行政相對人的法律地位外,也經(jīng)常與相對人協(xié)商,依雙方意思表示的一致而在行政主體和當事人之間,創(chuàng)設(shè)、變更或消滅某種權(quán)利和義務(wù)⑦王 名揚：《法國行政法》,北京大學(xué)出版社 2007年版,第 144～145頁。。行政主體為實現(xiàn)行政目的,與行政相對人就行政上的權(quán)利與義務(wù)進行協(xié)商、讓步后所達成的合意便是行政契約的一種形式?！艾F(xiàn)代各國及地區(qū)不僅在制度上承認行政契約,而且在應(yīng)用實踐中還大量通過契約觀念、方式來解決行政及行政訴訟問題。⑧楊解君：《論契約在行政法中的引入》,《中國法學(xué)》2002年第 2期?！痹谛姓V訟中,訴訟雙方當事人可在充分協(xié)商、溝通的基礎(chǔ)上達成共識,并依該項共識形成和解協(xié)議。行政主體與行政相對人所達成的和解協(xié)議具有行政契約的性質(zhì),雙方必須依據(jù)協(xié)定的內(nèi)容作為或不作為一定的行為。

二、行政訴訟和解制度的價值選擇

在我國行政法治的過程中需要積極探索行政訴訟案件協(xié)調(diào)和解等機制來妥善化解行政主體與行政相對人之間的糾紛。其制度基準構(gòu)建需要對以下價值優(yōu)先選擇。

(一)民主參與的政治社會

國民參與行政是現(xiàn)在行政管理的一個重要特征,也是憲法權(quán)利在行政領(lǐng)域中的延伸。大多數(shù)國家在行政程序立法中對行政相對人參與行政活動的權(quán)利進行規(guī)定和保障。行政相對人與行政主體發(fā)生爭議后,可以主動與行政主體進行交涉,提出有利于己方的合理要求,在行政訴訟中行政相對人應(yīng)當擁有與行政機關(guān)進行協(xié)商的權(quán)利。行政主體應(yīng)通過說明理由、信息公開等方式,盡可能在訴訟期間取得行政相對人諒解并達成共識,是法治理念下政府服務(wù)于民的客觀表現(xiàn)。行政主體在行政訴訟和解中需要對行政相對人的見解予以考慮,并基于此種考慮對其所作出的具體行政行為進行審查,尤其是允許行政相對人在行政訴訟和解中的充分參與,體現(xiàn)了行政主體對行政相對人權(quán)利的尊重,也體現(xiàn)了民主參與的政治社會的現(xiàn)代社會理念。

(二)訴訟經(jīng)濟的司法效率

司法作為現(xiàn)代社會解決糾紛的一種方式,在保障社會公正的同時也必定消耗了一定的訴訟成本,這些成本不僅包括一定的司法成本,也包括行政成本及行政相對人的時間成本與金錢成本。經(jīng)濟因素成為影響所有法律制度形成與發(fā)展的因素之一,任何一項法律制度的構(gòu)建均包含著對經(jīng)濟因素的考量。行政訴訟和解自然也逃脫不了經(jīng)濟因素的制約與影響。行政主體與行政相對人在訴訟中達成和解對節(jié)約社會成本具有一定的意義,對社會成本的節(jié)約也構(gòu)成了其存在的制度價值,也同樣是其得以繼續(xù)存在的基石。

行政主體與行政相對人在行政訴訟中的和解形成的基礎(chǔ)是雙方在協(xié)商、讓步中所達成合意,在形成雙方合意之后,雙方應(yīng)自覺遵從在和解中所達成契約的約定,可以使行政決定、行政指導(dǎo)等及時、有效地得以執(zhí)行,以最少的成本獲取最大的行政效益。同時,法院無需依據(jù)繁瑣的訴訟程序?qū)π姓幵V進行處理,使得行政訴訟結(jié)果的確定更具有靈活性,并能夠有效地節(jié)約司法成本。因此,行政訴訟也應(yīng)尋求一種能夠?qū)ΜF(xiàn)有行政訴訟程序進行合理優(yōu)化的糾紛解決方式。行政和解作為一種行政爭議的解決方式,通過平等協(xié)商、溝通對話等其特有的方式解決行政爭議,不僅能夠節(jié)約行政成本及司法成本,還可以減少對社會資源不必要的浪費。

(三)和諧社會的法治態(tài)勢

和諧社會的構(gòu)建是離不開法治的,而法治又是促進社會和諧的有效手段,促進社會的和諧有序又是行政法治的基本要求。在行政訴訟中構(gòu)建以交涉與合意為基礎(chǔ)的糾紛解決機制是我國行政法治進程中的 “和諧”與 “安定”價值的體現(xiàn)。

行政訴訟和解是在當事人相互讓步的基礎(chǔ)上達成的一種共識,而這一共識既不違背依法行政的理念,又能夠同時兼顧行政主體與行政相對人利益,甚至激發(fā)行政相對人對具體行政行為執(zhí)行的協(xié)助意愿,進而保證以和解而終結(jié)的行政訴訟案件具有較穩(wěn)定的執(zhí)行性,減少社會的不安定因素。在行政訴訟中以雙方合意解決糾紛機制所建構(gòu)的是一種行政主體與行政相對人的合作關(guān)系,訴訟和解過程也是增強行政相對人對行政主體獲得重新信任的過程。行政主體與行政相對人在行政訴訟中以合作替代對立,對社會矛盾的有效化解及社會關(guān)系的及時修復(fù)具有積極意義。

三、行政訴訟和解制度邊際的原則控制

行政訴訟和解制度在降低訴訟成本、緩和行政主體與行政相對人在行政糾紛中的緊張關(guān)系等方面有其他糾紛解決機制無可比擬的價值。但是,行政機關(guān)作為國家權(quán)力的行使主體,其意思表示代表國家的意志,其處分行政權(quán)力應(yīng)當受到一定的限制。行政和解應(yīng)當堅持“有限和解”的理念,并以公益性、合意等原則為基礎(chǔ),不能 “越線”或者 “越界進行和解。

(一)公益性原則

行政機關(guān)作為公共利益的維護者,其所有行政活動無不滲透著對公共利益的關(guān)注與考量。國家賦予行政機關(guān)一定的職權(quán),使其能夠有效維護公共利益。行政機關(guān)依法行使行政管理職權(quán)需要維護公共利益、協(xié)調(diào)與平衡公共利益與其他利益之間的關(guān)系。行政機關(guān)所代表的公共利益并非與私人利益截然對立,公共利益在具體案件中可以包含私人利益與特定團體的利益。行政機關(guān)在履行行政管理職能時對公共利益的維護也是對私人利益與特定團體利益的保障。特定團體利益也并非行政機關(guān)首要維護的對象。特定團體的利益可能上升至公共利益的范疇,此時,行政機關(guān)對于此項特定團體的“共同利益”應(yīng)當進行承認,并予以優(yōu)先保障。

在行政訴訟中,當事人之間的和解是建立在保障公共利益的基礎(chǔ)之上的一種解決糾紛的機制。行政主體不得偏離公共利益的要求與行政相對人達成和解協(xié)議,對公共利益予以維護是行政主體在和解中協(xié)商、讓步的“底線”?！耙豁椢磳孀饔欣?、不利之評估而達成的和解,原則上不合法。⑨翁岳生主編：《行政法》(下冊),中國法制出版社 2009年版,第 1527頁?！币虼?行政主體在訴訟和解中應(yīng)當受到公益性原則的約束,行政相對人亦不得違背公共利益與行政主體形成合意。當事人應(yīng)在公益性原則的框架下進行協(xié)商、溝通,最終形成的和解協(xié)議也應(yīng)當是符合公益性原則要求的。違背公益性原則、使公共利益遭受侵害的和解行為是無效的。

(二)合意原則

合意作為當事人之間的共同意思表示,是在相互妥協(xié)、讓步的基礎(chǔ)上形成的,也是行政訴訟和解制度的核心內(nèi)容。而妥協(xié)、讓步的合理性與公正性則是以當事人平等地位為條件,行政訴訟中合法、有效和解形成的一個重要前提就是要保障當事人之間合意的真實性與自愿性。在司法實踐中,由于行政主體在行政訴訟和解中具有優(yōu)勢地位,存在不尊重行政相對人的意志,甚至任意打壓、威脅行政相對人的意思的情形。因此,對行政訴訟和解的合意需要設(shè)定生效要件予以控制。其要件主要包括:(1)當事人對訴訟標的有處分權(quán)。當事人的處分權(quán)必須是雙方真實意思表示,行政主體與行政相對人必須在自身處分的權(quán)限內(nèi)達成合意。(2)合意應(yīng)建立在當事人平等、自愿的基礎(chǔ)上,不得存在一方的強迫、欺詐等干預(yù)合意的行為。行政訴訟和解只有同時具備上述要件才是有效的和解,否則即可認定此種和解違反合意原則而是無效的。

四、法院對行政和解基準的衡量與確定

在行政訴訟和解中,應(yīng)當賦予當事人表達自己意志的權(quán)利。這種權(quán)利的產(chǎn)生實際是對當事人訴訟權(quán)利的一種擴張。這種擴張對于行政相對人來說,既是對其作為弱勢主體訴權(quán)的保障,也有利于增加其在訴訟中的選擇權(quán),但要防止行政主體訴訟權(quán)利的擴張,并確立一定的基準予以限制。

(一)法院對行政訴訟和解審查的基準衡量

司法權(quán)對行政和解的審查存在于一定范圍之內(nèi),不能為了抑制行政權(quán)力的濫用而導(dǎo)致另一種制度的暴政,這種極端行為在制度設(shè)計上是毫無意義可言的。對行政訴訟和解進行審查的目標是為防止行政權(quán)空前膨脹而導(dǎo)致的行政權(quán)的濫用,為使得權(quán)力之間能夠有效達到平衡而引入司法權(quán)對其進行監(jiān)督與限制。法院通過對當事人形成的和解契約進行審查,以求達到保障行政相對人及第三人的權(quán)益的目的,并借此對行政訴訟和解中行政權(quán)的過度膨脹進行制衡。

法院對當事人之間和解的審查是在行政機關(guān)行政越權(quán)的前提下進行的。而在行政自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)與行政相對人達成合意應(yīng)當免于法院的審查。但是,行政機關(guān)超越自由裁量權(quán)的行政活動則是應(yīng)受到絕對限制的,越權(quán)的情形下形成的和解當然無效。行政主體與行政相對人在侵害公共利益的情形下達成的和解要受到法院的審查,以至于公共利益是對行政和解適用限制的另一重要因素。行政主體有維護公益的職責(zé),其與行政相對人進行溝通、讓步過程中不得對公共利益造成損害,侵害公共利益的行政訴訟和解是有違行政機關(guān)所追求的行政目的的,應(yīng)當將其置于法院審查之列。在當事人達成和解后,法院具有對和解中的合意進行審查的權(quán)限若和解的達成并非出于雙方的自愿,而是基于行政主體的威脅、打壓等其他外界的因素,法院應(yīng)當確認該項和解無效,并可依具體案情及時作出行政訴訟的裁判。

(二)法院對行政和解基準審查的確定

法院對行政訴訟中的和解的審查的介入時間應(yīng)在當事人達成和解協(xié)議之后。司法權(quán)的提前介入,因違反司法中立性則屬于司法權(quán)的一種濫用。法院在訴訟中通過“調(diào)解”進行斡旋調(diào)停,不利于行政機關(guān)與行政相對人意志的充分表露,我國立法應(yīng)當明確禁止。法院對和解協(xié)議的審查屬于事后審查。在審查方式上,法院應(yīng)因行政主體與行政相對人之間達成和解方式的不同,采用不同程序予以審查與確認。

1、對庭內(nèi)和解的審查。行政主體與行政相對人在庭審過程中達成和解協(xié)議的,法院應(yīng)對協(xié)議內(nèi)容進行審查,在確認當事人所達成協(xié)議不違背公共利益及法律、法規(guī)規(guī)定的前提下,可以制作行政和解協(xié)議確認書對雙方的和解行為進行確認。行政和解協(xié)議確認書以雙方的簽收為生效要件,行政主體與行政相對人在和解協(xié)議生效之日起受該協(xié)議的約束法院在行政和解協(xié)議確認書生效后,除因協(xié)議本身存在違背公益性及合意原則的情形可依法定程序為受害方提供救濟外,不得對原行政案件重新進行裁判。

2、對庭外和解的審查。由于行政主體與行政相對人的和解應(yīng)以公共利益為基礎(chǔ),當事人在行政訴訟過程中自行協(xié)商達成和解協(xié)議的,法院依然存有審查的必要。行政和解協(xié)議內(nèi)容是否違背公益性原則是法院審查的重點。行政相對人放棄自身權(quán)利的撤訴行為,如果未對公共利益和第三人利益造成損害,法院不得對該處分行為進行限制,可以作出準許原告撤訴的裁定。若當事人的和解對公共利益構(gòu)成威脅或?qū)Φ谌嗽斐刹惶囟ǖ膿p害,即便此時行政訴訟中的原告已提出撤訴的請求,法院也應(yīng)作出不予準許的裁定,對行政案件繼續(xù)審理。

(責(zé)任編輯 張文靜)