芻議適應轉(zhuǎn)型發(fā)展的法治城市創(chuàng)建

石壽寧 (江蘇省南京市依法治市領(lǐng)導小組辦公室副主任 江蘇南京 210008) ■文

芻議適應轉(zhuǎn)型發(fā)展的法治城市創(chuàng)建

In fo rm a lD iscussion on C rea ting and Estab lish ing C ities under Ru le of L aw and F it fo r T ransition a lD evelopm en t

石壽寧 (江蘇省南京市依法治市領(lǐng)導小組辦公室副主任 江蘇南京 210008) ■文

如今,在全球化與信息革命浪潮繼續(xù)高漲、新一輪綠色革命又全面來臨的背景下,為了在全球經(jīng)濟體系重組中重新尋找定位,世界各大城市的功能、結(jié)構(gòu)都在發(fā)生重大變革,城市轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為重要的歷史使命。與“一國的法治總是由一國的國情和社會制度決定并與其相適應” (國務(wù)院新聞辦《中國的法治建設(shè)》白皮書)同理,當下正在我國許多城市蓬勃開展的法治城市創(chuàng)建活動,也必然要求與城市轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應,努力實現(xiàn)法治建設(shè)的同步轉(zhuǎn)型。筆者以為,這種轉(zhuǎn)型從總體上講,法治建設(shè)的目標任務(wù)及其基本方法要由“城市法治”發(fā)展和升華到“法治城市”,即以城市法治作為現(xiàn)代城市治理的基本方式,在促進城市立法、普法、執(zhí)法、司法、督法和法律服務(wù)等法治本身的進步的同時,更加凸顯法治適應經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求,使法治城市創(chuàng)建具體表現(xiàn)為與城市自身持續(xù)發(fā)展相伴隨、相融合的一種實體狀態(tài)。

一、法治城市創(chuàng)建目標內(nèi)涵的重要轉(zhuǎn)向

適應城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的實際,就要把法治城市創(chuàng)建作為城市經(jīng)濟社會整體發(fā)展進程中的綜合性社會實踐,以切實可行的法治工作舉措和更高更好的法治建設(shè)水平服務(wù)于實現(xiàn)城市科學發(fā)展的新目標、新任務(wù),努力走一條符合時代要求、具有城市特點、服務(wù)科學發(fā)展的法治道路。為此,法治城市創(chuàng)建的總體目標似應明確下述重要轉(zhuǎn)向：

——城市制度體系健全完善協(xié)調(diào)運作。公共權(quán)力運行協(xié)調(diào)規(guī)范、廉潔高效,利益表達、平衡機制民主健全,市場體制統(tǒng)一開放、公平公正,社會保障、社會分配、公共服務(wù)等更加均衡,制度建設(shè)、供給與保障適應城市發(fā)展需要,更加成熟、更加定型、更加惠及全體市民。

——城市生活方式健康開放品質(zhì)優(yōu)良。市場環(huán)境公平公正,輿論環(huán)境開明開放,治安環(huán)境優(yōu)化改善,消費環(huán)境和諧誠信,市民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他合法權(quán)益得到切實維護,創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、富民安民的制度機制更加健全,城市更宜居住、更適投資、更利就業(yè)。

——城市資源稟賦有效利用可持續(xù)發(fā)展。城市空間布局、產(chǎn)業(yè)布局更加科學,土地資源使用和流轉(zhuǎn)、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施運轉(zhuǎn)更加規(guī)范,城市功能品質(zhì)、人居環(huán)境質(zhì)量更加提升,規(guī)劃、建設(shè)和管理的法治化水平更加適應城市現(xiàn)代化的發(fā)展定位。

——城市文化底蘊永續(xù)傳承內(nèi)涵彰顯。城市鮮明獨特的物質(zhì)和精神形態(tài)充分保持和展現(xiàn),物質(zhì)和非物質(zhì)遺產(chǎn)有效保護和傳承,市民精神、文化品牌、美好形象的塑造、構(gòu)建和創(chuàng)新更加突出文化的意義指向,公共文化服務(wù)體系建設(shè)、文化體制改革、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展符合現(xiàn)代城市的價值和取向,更加注重和充滿人文關(guān)懷。

實現(xiàn)法治城市創(chuàng)建的總體目標,不僅依賴于在實踐層面的具體操作,還應更加注重把握和體現(xiàn)創(chuàng)建活動的性質(zhì)內(nèi)涵：

1、在創(chuàng)建主體上充分體現(xiàn)多元性。要始終突出黨政機關(guān)、人民團體和社會組織、人民群眾的主體地位,特別要重視發(fā)揮廣大人民群眾的主體作用,使法治城市創(chuàng)建活動成為全民參與的社會實踐。

2、在創(chuàng)建取向上充分體現(xiàn)人民性。要努力推動城市規(guī)劃建設(shè)管理的體制機制更加便民利民,生產(chǎn)生活、就業(yè)創(chuàng)業(yè)和社會管理的政策措施更加安民富民,以法治保障市民有序參與競爭、共享發(fā)展成果。

3、在創(chuàng)建內(nèi)容上充分體現(xiàn)城市性。要整體推進立法普法、執(zhí)法、司法以及法律監(jiān)督、法律服務(wù)等法治運轉(zhuǎn)系統(tǒng)的要素和機制有機統(tǒng)一,積極回應城市化、信息化、風險社會等多樣化社會的挑戰(zhàn),并與城市功能定位、運行效率、發(fā)展活力等外在要求相適應相協(xié)調(diào),凸顯服務(wù)和保障城市實現(xiàn)科學發(fā)展。

4、在創(chuàng)建進程上充分體現(xiàn)漸進性。要從城市發(fā)展與法治相互適應和制約的現(xiàn)實出發(fā),著眼長遠、立足當前,堅持政府推動、社會實踐相結(jié)合,建構(gòu)更加合乎漸進式城市轉(zhuǎn)型需要的制度架構(gòu)和法治秩序。

總之,要按照全面落實科學發(fā)展觀和依法治國基本方略的總體要求,通過城市黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下的全市黨政機關(guān)和社會組織依法履行職能,緊密結(jié)合城市經(jīng)濟發(fā)展、政治進步、社會和諧、文化繁榮、民生改善、生態(tài)文明等各項工作實際,充分發(fā)揮法治的規(guī)范、調(diào)節(jié)、促進和保障功能,有力有效地支撐和保障城市現(xiàn)代化及其可持續(xù)發(fā)展。

二、法治城市創(chuàng)建工作重點的同步轉(zhuǎn)換

根據(jù)法治城市創(chuàng)建目標的總體要求,創(chuàng)建活動工作重點的確定,顯然要在以往強調(diào)抓好依法行政、公正司法和法制宣傳教育等法治運行重點工作的基礎(chǔ)上,進一步把法治作為貫徹落實科學發(fā)展觀的基本方式、發(fā)展社會主義民主政治的根本保障、構(gòu)建社會主義和諧社會的牢固基石,緊密結(jié)合城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的實際進行統(tǒng)籌安排,通過以下重點工作的推進實施,促進和保障城市綜合實力的整體提升。

1、發(fā)揮法治規(guī)范功能,促進提升城市發(fā)展承載能力。積極履行政府宏觀規(guī)劃和調(diào)控職能,強化規(guī)劃的法治性、嚴肅性,加大規(guī)劃執(zhí)行力度,在經(jīng)批準的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的指導下,實現(xiàn)綜合性規(guī)劃與專項規(guī)劃的有機銜接,依照產(chǎn)業(yè)布局和相應專項規(guī)劃實施建設(shè),提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力。嚴格保護城市土地資源、礦產(chǎn)資源,完善土地儲備,推動土地節(jié)約集約利用,提高城市土地資源承載力。積極開展生態(tài)城市創(chuàng)建活動,落實環(huán)保優(yōu)先戰(zhàn)略和環(huán)保法律法規(guī),嚴格控制空氣、水體、土壤、固體廢棄物污染,推動節(jié)能減排,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型城市,提高城市環(huán)境承載力。加強政府公共管理服務(wù)職能,提供良好的公共服務(wù)設(shè)施,積極探索實踐面臨“高速化時代”的城市交通管理等工作,提高城市對人口及經(jīng)濟社會活動的承載力。

2、發(fā)揮法治救濟功能,促進提升民生權(quán)益保障能力。立足維護實現(xiàn)公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán),進一步明確基本公共服務(wù)均等化和廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的目標取向,積極構(gòu)建改善民生和保障權(quán)益的長效機制。深入扎實推進政府信息公開和司法公開,完善民情溝通、民主聽證、民主懇談等制度,暢通社情民意反映渠道,完善群眾利益訴求表達機制。完善法治惠民制度,解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實利益問題。加大民生領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管力度,在食品藥品安全、環(huán)境保護、消費者權(quán)益維護等方面,著力提升服務(wù)效率,保障居民吃上放心食品、用上放心藥品。加快健全完善收入分配調(diào)節(jié)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)促進、住房供應和保障、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城鄉(xiāng)公共交通、社會事業(yè)服務(wù)、新型社會救助等制度體系,推進學有優(yōu)教、勞有多得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居,使全體市民共享發(fā)展成果。

3、發(fā)揮法治調(diào)控功能,促進提升防范化解風險能力。健全科學民主依法決策機制,深化黨內(nèi)民主制度建設(shè),推進政治協(xié)商和民主監(jiān)督工作,完善政府重大行政決策的規(guī)則程序,進一步提升決策的民主化、科學化水平,從源頭上減少和杜絕決策的法律風險和社會風險。嚴格按照法律法規(guī)和政策界限,推進工作制度機制方法創(chuàng)新,以高效的政府服務(wù)和司法保障,積極應對經(jīng)濟領(lǐng)域的投資性、結(jié)構(gòu)性風險等。進一步完善信訪工作機制和社會矛盾糾紛調(diào)處機制建設(shè),對重大項目、重大活動和重點工作全面實施社會穩(wěn)定風險評估工作,有效降低社會穩(wěn)定風險。建立健全以監(jiān)測預警、應急決策、人力動員、物質(zhì)保障為內(nèi)容的突發(fā)事件應急機制,依法及時處置各類突發(fā)公共事件。深化企業(yè)依法治理工作,積極引導、推進企業(yè)實施法律風險防范機制建設(shè),有效預防和化解企業(yè)經(jīng)營風險。

4、發(fā)揮法治引導功能,促進提升公民意識培育能力以社會主義核心價值體系為引領(lǐng),以權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一、權(quán)力責任一致觀念的培育為重點,加強公民的社會主義民主法治自由平等、公平正義理念教育,提升公民的權(quán)利意識、義務(wù)意識、道德意識、合作意識。不斷擴大公民參政、議政的形式和范圍,引導公民積極、有序參與到政治法律實踐。深入開展法制宣傳教育,著力提升領(lǐng)導干部和公務(wù)人員的法律素養(yǎng),推進依法行政與公正司法,為公民意識的生成提供法律保障和引導功能。堅持法制宣傳教育與法治實踐相結(jié)合,提升法治實踐對培育法治文化、養(yǎng)成公民法律思維習慣的感召力、影響力和示范性。積極探索構(gòu)建公民和企業(yè)等各類社會主體履行、承擔社會責任體系和制度機制。

5、發(fā)揮法治確認功能,促進提升城市綜合創(chuàng)新能力創(chuàng)新城市科技管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,完善對科技型企業(yè)的認定、立項、準入和優(yōu)惠政策落實制度;創(chuàng)新企業(yè)技術(shù)開發(fā)機制,健全企業(yè)創(chuàng)新獎勵制度,實施扶持自主創(chuàng)新的政府采購政策,建立健全政府首購制度;創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)移機制,構(gòu)建科技成果轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)移的機制和平臺;創(chuàng)新科技投入機制,不斷深化在科技財政投入制度、科技型中小企業(yè)融資制度和信用擔保制度建設(shè);創(chuàng)新科技人才激勵機制,制定科技創(chuàng)新人員分配政策、保障政策和獎勵政策;創(chuàng)新科技評價機制,完善科技進步考核制度。推動知識創(chuàng)新,深化知識產(chǎn)權(quán)保護工作,完善著作權(quán)、商標權(quán)、專利權(quán)的行政和司法保護機制,從政策上加大對馳名、著名商標的扶持培育力度。依法推進金融創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新和政府管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,營造有利于創(chuàng)新的法治環(huán)境,推動提高創(chuàng)新投入能力、創(chuàng)新支撐能力、創(chuàng)新管理能力和創(chuàng)新產(chǎn)出能力。

6、發(fā)揮法治督促功能,促進提升城市綜合服務(wù)能力圍繞進一步優(yōu)化提升政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量,調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置,積極探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制,實行“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理,逐步形成“權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。建立健全公共財政體制,將財政支出的重點轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等民生領(lǐng)域,推動實現(xiàn)人人享有基本的、均等化公共服務(wù)。深入推進政企、政資、政事分開以及政府與中介組織分開,加快電子政務(wù)建設(shè)步伐,全面提升行政和服務(wù)效能。建立健全征信及信用服務(wù)監(jiān)管平臺,加強信用制度建設(shè),加大守信激勵與失信懲戒機制建設(shè)力度,降低企業(yè)、市民的生產(chǎn)生活和交易成本。注重對全社會服務(wù)資源的整合利用,支持群眾團體和社會組織參與公共服務(wù),充分發(fā)揮公益性事業(yè)單位的公共服務(wù)作用。

7、發(fā)揮法治制約功能,促進提升城市綜合管理能力。依法履行政府市場監(jiān)管職能,改進市場監(jiān)管模式和體制,加強對各類市場主體及其行為的全面監(jiān)管,重點提升對各類市場及壟斷行業(yè)、窗口行業(yè)監(jiān)管的針對性、及時性和有效性,營造公開公平公正、統(tǒng)一競爭開放的市場法治環(huán)境。適應城市規(guī)模擴張和社會轉(zhuǎn)型新形勢,積極履行政府社會管理職能,推進社會管理創(chuàng)新,重點解決好流動人口服務(wù)管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點地區(qū)綜合治理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會建設(shè)管理、社會組織管理服務(wù)等問題。完善社會治安綜合治理體系和制度建設(shè),強化社會治安綜合治理,深化推進平安建設(shè)。強化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理,積極預防和減少重特大安全生產(chǎn)事故,保護群眾生命財產(chǎn)安全。創(chuàng)新城市管理模式,堅持“科學、嚴格、精細、長效”方針,健全完善城市目標管理責任制和城市管理的社會參與機制、市場化運作機制、績效評價機制、監(jiān)督機制等“大城管”工作制度和機制。加強對物質(zhì)和非物質(zhì)遺產(chǎn)、各類遺存遺跡以及風景區(qū)和歷史街區(qū)建筑的管理和保護,不斷深化歷史文化名城保護工作。

8、發(fā)揮法治維系功能,促進提升和諧社區(qū)建設(shè)能力。適應城市發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的新形勢,把建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體作為基本目標,把創(chuàng)新體制機制作為根本動力,加強以黨組織為核心的社區(qū)組織體系和社區(qū)工作者隊伍建設(shè),推進和諧社區(qū)示范創(chuàng)建活動。深入開展以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為重要內(nèi)容的實踐活動,健全城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制,推進基層群眾自治制度化、規(guī)范化、程序化。積極創(chuàng)新社區(qū)管理體制,積極探索政府資源與社區(qū)資源整合、行政機制與自治機制互動、政府功能與社區(qū)功能互補的社區(qū)治理模式,大力培育服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會組織,發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。積極探索業(yè)主自治與居民自治的有效銜接,研究實踐物業(yè)管理機構(gòu)參與社區(qū)管理與服務(wù)的方式和途徑,切實維護社區(qū)居民和業(yè)主的合法權(quán)益。探索建立城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織主導的群眾維權(quán)機制,引導社區(qū)居民以理性合法的形式表達利益訴求。進一步健全社區(qū)共駐共建機制和社會參與機制,形成全社會共同推進和諧社區(qū)建設(shè)的合力。

三、法治城市創(chuàng)建基本方法的更加優(yōu)化

為了使法治城市創(chuàng)建活動的法律效果、政治效果和社會效果高度統(tǒng)一、更加彰顯,切實發(fā)揮維護城市長治久安、保障人民安居樂業(yè)、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的功能作用,在基本方法上還要確立貫穿于創(chuàng)建活動決策、運作、評價全過程遵循的以下相應準則：

1、堅持民主法治統(tǒng)一。充分發(fā)揮社會主義民主法制有機統(tǒng)一對于維持法治系統(tǒng)、調(diào)節(jié)法治關(guān)系、控制法治運行的內(nèi)在功能,保障法治城市建設(shè)沿著良性軌道協(xié)調(diào)和高效地運轉(zhuǎn)。重視廣大公民與各類組織作為法治主體的權(quán)力配置及其決策、參與、調(diào)控、管理等運行機制的健全和完善,通過廣泛發(fā)揚民主建立健全符合人民利益的法律制度,使法制具有公平正義的屬性,并依靠人民群眾的廣泛參與和有力監(jiān)督促進法律的實施,使法律能夠得到普遍地遵守。同時,通過健全法制,規(guī)定民主界限、規(guī)范民主行為,并賦予民主權(quán)利以法律意義,為民主權(quán)利提供國家權(quán)力的支持,努力促進民主制度的逐步完善和人民民主權(quán)利的有效行使。

2、堅持法律道德結(jié)合。充分發(fā)揮法治與德治相輔相成相互交融的作用,要求廣大黨員、特別是黨員領(lǐng)導干部成為遵守社會主義法律和實踐社會主義道德的表率,成為法治和德治相結(jié)合的有力推動者。堅持法治教育與道德教育結(jié)合,提高公民的道德修養(yǎng)和法治意識;廣泛深入開展文明創(chuàng)建活動,提高公民思想道德素質(zhì)和依法辦事能力;運用多種媒體傳播先進文化,提高公民對社會事務(wù)的參與度;法德兼施,多管齊下,引導人們按照法律規(guī)范和道德要求處理婚姻家庭關(guān)系、財產(chǎn)關(guān)系,養(yǎng)成良好的個人行為習慣,約束和制止不文明行為,積極有效化解社會矛盾,培育良好的社會風尚,努力使社會治理最大限度地達到最佳的協(xié)調(diào)狀態(tài)。

3、堅持法治自治互補。充分發(fā)揮政府和社會組織在社會良性治理中優(yōu)勢互補、良性互動的功能作用,積極推進轉(zhuǎn)型時期的社會管理體制創(chuàng)新和規(guī)范運行。尊重和支持公民個人依法組成自治的社會群體,以自我管理和服務(wù)方式來增強滿足多樣性需要的能力和可能;采取穩(wěn)妥可行的政策和策略,明確社會自治的法律地位,有序開放自治空間,增加制度化參與資源的供給,制定完善社會自治的制度框架和程序規(guī)則,保障公民的公共參與權(quán)利;依靠社會組織作為政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶的優(yōu)勢,在社會穩(wěn)定方面發(fā)揮社會沖突安全閥、報警器和化解矛盾潤滑劑、稀釋劑的重要作用,努力構(gòu)建經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的管理和運行機制。

4、堅持硬法軟法并舉。充分發(fā)揮不同剛性程度的法律規(guī)范在調(diào)整法律關(guān)系、維系法治秩序方面的有機分工與合作作用,有效整合和利用現(xiàn)代城市公共治理的法治資源。既要注重將法律法規(guī)規(guī)章等我國立法中明確法律責任、能夠運用國家強制力保證實施的“硬法”規(guī)范,嚴格運用于法治實踐;又要善于選擇上述立法中不具強制力、主要依靠社會主體合意、認同、自律等保證實施的“軟法”條款,應國際交往需要在經(jīng)濟社會管理事項中遵循具有法律效果的國際軟法規(guī)范,以及現(xiàn)實大量存在的各類國家機關(guān)自我管理規(guī)范性文件、社會主體自治章程和自律規(guī)范等“軟性”規(guī)則,正確適用到相應的法治領(lǐng)域,努力實現(xiàn)軟硬互補、相得益彰。

(責任編輯 張?zhí)偾?