論歸僑身份確認(rèn)和安置法律制度的現(xiàn)狀與發(fā)展＊

劉國福

(北京理工大學(xué)法學(xué)院,北京100081)

根據(jù)我國現(xiàn)行法律,華僑有回國定居的權(quán)利,國家有責(zé)任對回國定居的華僑給予安置,保障華僑歸僑僑眷的社會保障權(quán)益。建國60年,安置歸僑政策走過了曲折的道路,其中的成功與失敗,值得從法律角度進(jìn)行認(rèn)真的思考。歸僑僑眷能否融入國內(nèi)主流社會是檢驗(yàn)歸僑安置政策的最重要標(biāo)準(zhǔn)。完善歸僑僑眷身份確認(rèn)法律制度,全面落實(shí)華僑歸僑僑眷的社會保障權(quán),幫助歸僑僑眷順利融入國內(nèi)主流社會,是政府僑務(wù)及其他有關(guān)部門的應(yīng)為之舉。

一、確認(rèn)歸僑身份

確認(rèn)歸僑身份和向其頒發(fā)相應(yīng)身份證明是僑務(wù)管理部門的義務(wù),也是回國定居華僑的權(quán)利。2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》第2條規(guī)定,“歸僑、僑眷的身份,由其常住戶口所在地的縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)僑務(wù)工作的機(jī)構(gòu)根據(jù)本人申請審核認(rèn)定。與華僑、歸僑有長期扶養(yǎng)關(guān)系的親屬申請認(rèn)定僑眷身份的,應(yīng)當(dāng)提供由公證機(jī)構(gòu)出具的扶養(yǎng)證明?！彼?常住戶口所在地的縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)僑務(wù)工作的機(jī)構(gòu)有義務(wù)審核認(rèn)定關(guān)于歸僑身份的申請。國務(wù)院僑辦在《〈中華人民共和國歸僑僑眷保護(hù)法實(shí)施辦法〉釋義》中明確了這一點(diǎn),“審核認(rèn)定歸僑、僑眷的身份是地方人民政府僑務(wù)工作機(jī)構(gòu)責(zé)無旁貸的工作?！盵1]P20確認(rèn)歸僑身份是安置歸僑、保護(hù)歸僑權(quán)益的前提,不確定一個人是否具有歸僑身份,也就無法對其進(jìn)行安置,明確其是否有資格享有歸僑僑眷的權(quán)益。2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》第2條即對歸僑身份進(jìn)行審核認(rèn)定的機(jī)構(gòu)和所需證明做出了規(guī)定,說明了確認(rèn)歸僑身份的重要性。1992年《國務(wù)院僑辦關(guān)于確認(rèn)歸國華僑身份的復(fù)函》第2條規(guī)定,“歸僑審查確認(rèn)程序可由省、自治區(qū)、直轄市僑務(wù)辦公室做出規(guī)定”,一些地方政府以此為依據(jù)頒布實(shí)施了確認(rèn)歸僑身份證明的管理辦法。例如1993年《福建省歸僑身份認(rèn)定試行辦法》、1993年《河南省歸僑身份確認(rèn)辦法》、1995年《北京市僑辦關(guān)于辦理歸僑、僑眷身份確認(rèn)有關(guān)規(guī)定的通知》、2000年《北京市僑辦〈北京市歸國華僑證〉發(fā)放使用辦法》、2001年《哈爾濱市外僑辦關(guān)于印發(fā)〈歸僑身份認(rèn)定辦法〉的通知》、2005年《武漢市歸僑、僑眷身份確認(rèn)(含中高考優(yōu)錄)行政審批實(shí)施辦法》等。有關(guān)審查確認(rèn)歸僑身份的規(guī)定,都應(yīng)該以保護(hù)歸僑權(quán)益為核心,體現(xiàn)合法、準(zhǔn)確、及時(shí)和便利原則。

歸僑證是一個全國性而不是地區(qū)性的特殊身份的證件。從性質(zhì)上講,歸僑證和護(hù)照、居民身份證屬于同一類,均是證明個人身份的證件。回國定居華僑只要符合歸僑的法律定義——回國定居的華僑,就具有歸僑的特定身份。歸僑的特定身份不因其常住戶口所在地、性別、回國時(shí)年齡、何時(shí)回國、財(cái)產(chǎn)、文化程度的不同而發(fā)生變化。歸僑身份證可以記載持證人的常住戶口所在地、性別、回國時(shí)年齡等信息,但是這些信息不能也不應(yīng)該影響其所持有的特定身份。

我國單純以以國籍為基礎(chǔ)確認(rèn)歸僑身份,并規(guī)定其權(quán)利和義務(wù),不考慮與國家真實(shí)聯(lián)系的因素,例如在不同國家的居留情況、具有的血統(tǒng)和傳承的文化,這種歸僑身份的認(rèn)定存在六個方面的法律問題。

1.基于靜態(tài)管理,認(rèn)定歸僑、僑眷的身份。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修正)第2條規(guī)定,歸僑是指回國定居的華僑,華僑是定居在國外的中國公民,僑眷是指華僑、歸僑在國內(nèi)的眷屬。2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》第3條規(guī)定,“華僑、歸僑去世后或者華僑身份改變后,其國內(nèi)眷屬原依法認(rèn)定的僑眷身份不變。”2006年《歸僑身份認(rèn)定暫行辦法》(湖北省)、1995年《北京市人民政府僑務(wù)辦公室關(guān)于辦理歸僑、僑眷身份確認(rèn)有關(guān)規(guī)定的通知》等地方法規(guī)均沒有有關(guān)歸僑身份變動的內(nèi)容。但是,由于定居身份的動態(tài)性,導(dǎo)致華僑身份是動態(tài)的,進(jìn)而導(dǎo)致歸僑身份也是動態(tài)的。根據(jù)移民法,取得一國定居權(quán)的外國人必須經(jīng)常性在定居許可國居留滿一定期間,才可以保持其定居身份,否則將喪失其定居身份。通常而言,定居簽證/許可證有效期是5年,也就是說,定居身份的期限是5年,定居簽證/許可證持有人在許可證期滿后要延期,必須在延期申請前的5年內(nèi)的每1年在定居許可國住滿半年,或者申請前5年內(nèi)累計(jì)住滿2或者3年,同時(shí)在申請前2年內(nèi)累計(jì)住滿1年。我國參考了移民法的通常做法,放寬了持中國《外國人永久居留證》的外國人居留期限要求。①基于定居身份的動態(tài)性,華僑回國后一段時(shí)間,一般是5年,將喪失在外國定居權(quán),不再擁有外國的定居身份。喪失了“定居在國外”身份,也就動搖了華僑身份得以被認(rèn)定的基礎(chǔ)。“華僑”身份不存在了,認(rèn)定歸僑和僑眷身份的基礎(chǔ)也就不存在了。事實(shí)上,由于喪失外國定居權(quán)的“華僑”失去了在外國定居,甚至自由前往“定居國”的權(quán)利,其與“定居國”的聯(lián)系勢必降低,相反,與中國的聯(lián)系會增強(qiáng)。鑒于喪失外國定居權(quán)的“華僑”在中國越來越長的居留時(shí)間,越來越緊密的聯(lián)系,適時(shí)調(diào)整其身份,不實(shí)施“歸僑身份終身制”,將其視為普通的中國公民,有利于其獲得公民待遇和融入國內(nèi)主流社會,更為適宜。鑒于華僑和華人的歷史和為國家所做貢獻(xiàn)等特殊情況,可以考慮延緩取消其歸僑身份,例如在其喪失外國定居身份之后3或5年,而不是當(dāng)時(shí)。

可能的反對不實(shí)施“歸僑身份終身制”的理由是:不利于通過歸僑密切與其他國家和地區(qū)的聯(lián)系。由于歸僑喪失外國定居身份時(shí)或者之后,不再具有在其他國家和地區(qū)的定居權(quán)和與這些國家日益松散的聯(lián)系,即使實(shí)施,也很難實(shí)現(xiàn)上述目的,不利于照顧他們的利益。照顧其利益的基礎(chǔ)是歸僑身份,而歸僑的基礎(chǔ)是自己的華僑身份,當(dāng)華僑和歸僑身份動搖時(shí),給予照顧的基礎(chǔ)也就動搖了。②沒有充足的證據(jù)可以論證華僑歸國的目的是為了享受對其利益的特殊照顧,因?yàn)檫@樣做不利于歸國后融入當(dāng)?shù)?。如果“融入”是指像普通中國公民一樣享有?quán)利和承擔(dān)義務(wù),那么歸僑身份終身制是阻礙而不是便利其融入。當(dāng)社會已經(jīng)發(fā)展到從身份到契約階段時(shí),終身性地享有某種特殊待遇在法律上極為罕見。當(dāng)然,為了司法公正允許一些重要法官終身任職,為了科學(xué)文化發(fā)展向一些杰出人物授予終身學(xué)術(shù)職務(wù)或者發(fā)放終身津貼,歸僑顯然不屬于這兩類特殊情況。

2.歸僑證全國不一致。根據(jù)國務(wù)院僑務(wù)辦公室《僑務(wù)法規(guī)文件匯編》(1999-2006)“各省、自治區(qū)、直轄市修訂后的實(shí)施《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》辦法”部分收集的28部地方實(shí)施辦法,各地方對歸僑身份證的做法有如下幾種:(1)發(fā)給《歸僑證》,確認(rèn)僑眷身份,但是不發(fā)給證件,例如,上海市。③(2)發(fā)給《歸僑僑眷證》,例如,遼寧省、河南省。④(3)發(fā)給《歸僑證》和僑眷證明,例如,浙江省。⑤(4)審核認(rèn)定歸僑身份,不簽發(fā)有關(guān)證件,包括重慶市、云南省、廣東省、福建省、安徽省、吉林省、江蘇省、湖北省、江西省、新疆自治區(qū)、寧夏自治區(qū)、海南省、貴州省、北京市、四川省、廣西自治區(qū)、廈門市、深圳市。另外,國務(wù)院僑務(wù)辦公室《僑務(wù)法規(guī)文件匯編》(1955-1999)和《僑務(wù)法規(guī)文件匯編》(1999-2006)還收集了福建省、北京市、河南省、青島市、山東省、哈爾濱市和武漢市7省市專門確認(rèn)歸僑身份的地方政府規(guī)章。根據(jù)這些地方政府規(guī)章,確認(rèn)歸僑身份的證明文件有5種,(1)《歸國華僑證》(北京市);(2)《歸僑身份證》(山東省、青島市);(3)《歸國華僑證》、《歸僑、華僑(華人)眷屬證》(武漢市);(4)歸僑身份證明書、僑眷身份證明書(福建省);(5)歸僑身份證明信(河南省)。名稱、形式甚至內(nèi)容各異的歸僑僑眷證加大了社會一致認(rèn)可歸僑身份的成本,阻礙了歸僑身份在全國的通行,也不利于歸僑僑眷在國內(nèi)的流動。鑒于各省市負(fù)責(zé)審核華僑回國定居申請和落實(shí)適當(dāng)照顧政策,由各省市審發(fā)歸僑僑眷證是可以接受的,但是這并不影響統(tǒng)一歸僑身份證的名稱、形式和內(nèi)容。

3.審理歸僑身份證申請的時(shí)限不明。福建省、北京市、河南省、青島市、山東省、哈爾濱市和武漢市7省市確認(rèn)歸僑身份的法規(guī)中,只有河南省、哈爾濱市、武漢市對審理歸僑僑眷證申請的時(shí)限做出了規(guī)定,而且不一致。1993年《河南省歸僑身份確認(rèn)辦法》第4(1)條規(guī)定,“首先由本人提出申請,并向確認(rèn)機(jī)關(guān)提交有效證明材料。確認(rèn)機(jī)關(guān)在收到申請人申請和有效證明材料后,一般應(yīng)在十日內(nèi)做出確認(rèn)決定,最多不超過三十天?！?001年《哈爾濱市歸僑身份認(rèn)定辦法》第11(2)規(guī)定,“市人民政府僑務(wù)部門收到申請材料后,對申請人的申請材料進(jìn)行驗(yàn)證。對審核合格的,應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)予以認(rèn)定,辦歸僑、僑眷身份證?！?005年《武漢市歸僑、僑眷身份確認(rèn)(含中高考優(yōu)錄)行政審批實(shí)施辦法》第4(1)條規(guī)定,“歸僑、僑眷、港澳同胞眷屬身份確認(rèn)期限,自受理之日起5日內(nèi)做出確認(rèn)或不確認(rèn)的決定。”沒有規(guī)定審理時(shí)限,使審理歸僑僑眷證申請?zhí)幱诜浅Ｒ?guī)狀態(tài)。筆者在調(diào)研僑務(wù)法律制度時(shí)發(fā)現(xiàn),實(shí)踐中,北京市審理歸僑僑眷證申請采取的是區(qū)縣僑辦受理審核,市僑辦集中統(tǒng)一審發(fā)的做法,至于何時(shí)做出審發(fā)決定,視情況而定,可能是3個月、半年,也可能是1年審發(fā)一次。沒有審理時(shí)限的審核性行政管理法規(guī)是極為罕見的,只有在簽發(fā)簽證等行使國家主權(quán)性質(zhì)的行政管理方面,才會不規(guī)定審理時(shí)限。

4.歸僑證有效期不清。福建省、北京市、河南省、青島市、山東省、哈爾濱市和武漢市7省市確認(rèn)歸僑身份的法規(guī)中,只有河南省明確了歸僑證的效力。1993年《河南省歸僑身份確認(rèn)辦法》第5條規(guī)定,“(歸僑身份)證明信只使用一次有效,由歸僑、僑眷將證明信交給有關(guān)部門或所在單位歸檔備查?！币淮涡杂行У臍w僑身份證明信降低了身份證明的使用效率,不便于和不利于歸僑以此經(jīng)常性維護(hù)自身權(quán)益。

5.對確認(rèn)歸僑身份決定不服的救濟(jì)不明。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修訂),2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》,各省市在其實(shí)施《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》辦法,以及有關(guān)省市確認(rèn)歸僑身份的專門性地方行政規(guī)章,沒有明確規(guī)定對對確認(rèn)歸僑身份決定不服的救濟(jì)。2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》第27條規(guī)定,“歸僑、僑眷的合法權(quán)益受到侵害的,有權(quán)要求有關(guān)主管部門依法處理,或者向人民法院起訴。……”1994年《北京市實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2005年修訂)第23條規(guī)定,“歸僑僑眷合法權(quán)益受到侵犯時(shí),有權(quán)要求有關(guān)主管部門依法處理,或者依法向人民法院提起訴訟。任何組織和個人不得壓制或者阻撓。對歸僑、僑眷提出的意見、建議、投訴請求,有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家和本市的有關(guān)規(guī)定依法及時(shí)處理?！?993年《河南省歸僑身份確認(rèn)辦法》第4(3)條規(guī)定,“申請人對確認(rèn)不服的,可向上一級僑務(wù)行政部門申訴,上一級僑務(wù)行政部門審查后符合條件的,通知下一級僑務(wù)行政部門予以確認(rèn)?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定和《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》及其實(shí)施辦法的整體內(nèi)容,可以看出,沒有明確規(guī)定對對確認(rèn)歸僑身份決定不服的救濟(jì)體現(xiàn)在兩方面,第一,不清楚“合法權(quán)益”是否包括確認(rèn)歸僑身份權(quán)。這就影響到對確認(rèn)歸僑身份決定不服時(shí),能否援引上述及類似規(guī)定進(jìn)行救濟(jì);第二,不清楚“依法處理”的含義。一般民眾不容易清楚以哪部法律和如何處理,也就很難遵循適當(dāng)?shù)那谰S護(hù)確認(rèn)歸僑身份權(quán)。確認(rèn)歸僑身份權(quán)的救濟(jì)不明,使得對歸僑僑眷權(quán)益的保障處于不完整狀態(tài)。沒有救濟(jì)的確認(rèn)歸僑身份權(quán)是不全面的權(quán)利。

6.所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所先行審核。華僑回國定居后,其歸僑證,以及華僑歸僑在國內(nèi)眷屬的僑眷證不是由僑務(wù)部門直接為其辦理,而是先由申請人所在工作單位組織本單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所組織本轄區(qū)歸僑僑眷填寫申請表,先行審核后,報(bào)僑務(wù)部門審發(fā)歸僑身份證明。1992年《國務(wù)院僑辦關(guān)于確認(rèn)歸國華僑身份的復(fù)函》第2條規(guī)定,“確認(rèn)歸國華僑身份,必須由本人向工作單位提出書面申請,并經(jīng)僑務(wù)部門審核確認(rèn),審查確認(rèn)程序可由省、自治區(qū)、直轄市僑務(wù)辦公室做出規(guī)定?！惫ぷ鲉挝皇侵赴锤刹?、職工管理權(quán)限,有權(quán)管理人事檔案的部門,比如局級或者以上政府部門、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體。申請人是指回國定居華僑或者華僑歸僑在國內(nèi)的眷屬。北京市、福建省、哈爾濱市等大多數(shù)省市規(guī)定,所有歸僑身份申請都必須先由所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所審核/出具歸國情況或親屬關(guān)系證明,然后才能向僑務(wù)部門提出申請。1995年《北京市僑辦關(guān)于辦理歸僑、僑眷身份確認(rèn)有關(guān)規(guī)定的通知》第1條規(guī)定,“需要確認(rèn)歸僑、僑眷身份的人員,先向所在單位提出書面申請。在市屬和中央單位工作的,由申請人所在部、委、辦、局、總公司、大專院?；蛑醒胨?局)級單位的僑務(wù)(統(tǒng)戰(zhàn))或人事、組織部門;在區(qū)、縣屬單位工作的,由其所在單位的上級主管單位的僑務(wù)(統(tǒng)戰(zhàn))或人事、組織部門,分別根據(jù)申請人檔案和其他有效證明材料審查確認(rèn)。之后,開具身份證明并填寫僑情登記表一式三份(蓋公章),一并報(bào)送申請人戶籍所在地的區(qū)、縣人民政府僑務(wù)工作機(jī)構(gòu)?！?993年《福建省歸僑身份認(rèn)定試行辦法》第3條規(guī)定,“歸僑僑眷申請身份證明,必須由本人向所在單位或戶籍所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府、街道辦事處提出書面申請,填寫申請表,并提供有效證明材料,由申請人所在單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處審核后上報(bào)縣(區(qū))僑務(wù)辦公室?！?001年《哈爾濱市外僑辦關(guān)于印發(fā)〈歸僑身份認(rèn)定辦法〉的通知》第7條規(guī)定,“申請歸僑身份認(rèn)定,應(yīng)當(dāng)提交歸僑本人……所在工作單位或者公安部門、街道辦事處、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府出具的歸國情況證明。申請歸僑身份認(rèn)定,應(yīng)當(dāng)提交……所在工作單位或者公安部門、街道辦事處、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府出具的親屬關(guān)系證明,或者扶養(yǎng)關(guān)系公證書?！?/p>

先行審核既是申請確認(rèn)歸僑身份必須履行的一項(xiàng)手續(xù),也是所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所的權(quán)利和責(zé)任。從行為性質(zhì)上講,所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所先行審核,是對所屬干部、職工、所轄居民歸僑身份的預(yù)先認(rèn)定。華僑是否回國應(yīng)由邊防檢查記錄,華僑歸僑與內(nèi)地居民是否有親屬關(guān)系應(yīng)由出生證、結(jié)婚證和戶籍記錄直接證明。所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所根據(jù)檔案材料或者申請人提供的上述材料證明華僑是否回國、與內(nèi)地居民是否有眷屬關(guān)系,事實(shí)上是人為增加了一道程序。雖然,先行審核體現(xiàn)了工作單位對員工,街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所對所轄居民的關(guān)心、負(fù)責(zé),便于僑務(wù)部門受理審批歸僑身份申請,但是,先行審核造成了辦理歸僑身份程序的繁瑣,不適當(dāng)?shù)匮泳徚藢徟谙?確認(rèn)歸僑身份的效率隨之降低,同時(shí),又增加了確認(rèn)歸僑身份的官僚障礙,擴(kuò)大了侵害歸僑僑眷權(quán)益的可能性。

許多確認(rèn)歸僑身份的法律法規(guī)規(guī)章,例如2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》、1992年《國務(wù)院僑辦關(guān)于確認(rèn)歸國華僑身份的復(fù)函》、2000年《北京市僑辦〈北京市歸國華僑證〉發(fā)放使用辦法》都沒有規(guī)定所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所受理審查出國定居者、華僑回國定居者、華僑歸僑在國內(nèi)眷屬身份確認(rèn)申請的程序和期限,以及不履行受理審查職責(zé)時(shí)對其的處罰和給予申請人的救濟(jì),這為所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所不適當(dāng)、不勤勉地處理所屬干部、職工、所轄居民身份確認(rèn)申請留下了太大的空間。花費(fèi)很長時(shí)間、甚至不為所屬干部、職工、所轄居民出具意見,也不說明理由,無期限地拖下去,也不是沒有可能。工作單位預(yù)先認(rèn)定的做法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,曾經(jīng)存在于申請護(hù)照、結(jié)婚登記等公民行為中,已經(jīng)因?yàn)榕c社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng),嚴(yán)重影響公民個人的獨(dú)立性,已經(jīng)被廢除。申請華僑歸僑身份證是公民的個人行為,不應(yīng)由申請人的工作單位預(yù)先認(rèn)定。實(shí)踐中,北京市、吉林省、深圳市等部分省市取消了或者部分取消了由所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所先行審核/出具歸國情況或親屬關(guān)系證明,改由僑務(wù)部門直接審批。2000年《北京市僑辦〈北京市歸國華僑證〉發(fā)放使用辦法》第2條第1款第3項(xiàng)規(guī)定,“本辦法實(shí)行后的歸僑,經(jīng)市政府有關(guān)部門批準(zhǔn)其在京定居后,由市政府僑辦直接為其辦理《歸僑證》,并通知戶籍所在地的區(qū)(縣)政府僑務(wù)部門?！?992年《吉林省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2002年修訂)第3條規(guī)定,“歸僑、僑眷的身份,由其戶籍所在地縣級以上人民政府僑務(wù)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)本人有效證件或者其工作單位、街道辦事處以及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府出具的證明審核認(rèn)定。”1995年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2005年修訂)第3條規(guī)定,“歸僑僑眷需要確認(rèn)身份的,應(yīng)當(dāng)持有所在單位、街道辦事處或者戶籍所在地公安派出所出具的證明,或者持有能證明其歸僑、僑眷身份的其他有效證件,由市或者區(qū)僑務(wù)部門審核發(fā)證?！?/p>

二、安置歸僑

(一)由國家包下來安置到自我安置

國家曾經(jīng)采取具有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的包下來安置的方法,即提供安置經(jīng)費(fèi)和負(fù)責(zé)住房、就業(yè),被安置者必須接受,這種安置方法具有一定的強(qiáng)迫性,沒有充分考慮被安置者的個體差異。1979年《國務(wù)院僑辦關(guān)于旅朝華僑回國定居問題的意見》和1984年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國務(wù)院港澳辦公室、國務(wù)院僑務(wù)辦公室關(guān)于對港澳同胞回內(nèi)地定居及在內(nèi)地眷屬的管理工作分工問題的請示的通知》規(guī)定,國家對回國定居的旅朝華僑、港澳同胞給予安置,安置的原則是回原籍省,面向農(nóng)村,面向小城鎮(zhèn)。由于我國的經(jīng)濟(jì)能力有限,與大部分國家相比,人均收入仍然處于較低水平,即使已經(jīng)為安置投入很多,還是可能無法滿足被安置歸僑的個人需求,不能維持甚至降低了華僑回國定居前的生活水平。根據(jù)1979年《國務(wù)院僑辦關(guān)于旅朝華僑回國定居問題的意見》第2條,安置的原則是“主要安置在遼寧、吉林、黑龍江三省;原籍在其他省,本人要求返原籍投親的,也可予以辦理。對原是務(wù)農(nóng)的,面向農(nóng)村;對技術(shù)工人,按需要和可能安置到中小城鎮(zhèn)集體和全民所有制企、事業(yè)單位?！被貒ň勇贸A僑對安置的可能性沒有選擇,只能被動地接受。該《意見》還規(guī)定,接待安置朝鮮歸僑的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是,除供給糧油布棉外,安置在農(nóng)村的每人444元,在國營農(nóng)場的每人881元,在工礦企業(yè)的每人781元。1978年,我國農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的年收入只有134元和343元。也就說,安置一位歸僑,就需要花費(fèi)當(dāng)?shù)匾晃痪用竦?年左右的總收入。而1979年朝鮮人均收入(包括所有的福利)約1900美元。安置標(biāo)準(zhǔn)和原收入水平之間的懸殊差距,可能引發(fā)回國定居旅朝華僑不滿意國家安置標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象,以致出現(xiàn)國家費(fèi)力不討好的情況。建國以來幾次大規(guī)模安置回國定居華僑的歷史證明,包下來安置的方法基本上是失敗的。20世紀(jì)50年代中期、60年代初期、70年代和80年代初,我國出現(xiàn)過4次歸僑出國潮,均與安置不當(dāng)有關(guān)。上海市文革前有歸僑7千多人,文革后遷移境外過半,只剩下3千人。山西省1968年安置的緬甸歸僑,80%已經(jīng)申請出境。外流最多的是來自印尼、越南的歸僑。在1976年底,只有不到10萬歸僑表示還將留下來,超過30萬歸僑已經(jīng)出國。一些歸僑合法、非法地回到了他們原先僑居的國家,大約25萬人定居于香港,2.5萬人去了鄰近的澳門。即使被認(rèn)為最成功的越南歸難民安置也存在許多問題,1979～1988年10年間,安置在廣西的歸難民合計(jì)外流28,563人,接回15,313人?？偟膩碚f,為了謀求更好的生存環(huán)境和發(fā)展空間,他們之中約有1/3的人選擇了再次出境謀生。[2]P294

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,我國各方面的情況已發(fā)生了很大的變化。從1987年《國務(wù)院僑辦關(guān)于華僑回國定居的審批意見》開始,我國對于源于個人原因要求回國定居的華僑,由國家包下來安置轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕野仓?。由擬回國定居華僑本人自行解決住房和就業(yè)問題(或經(jīng)濟(jì)來源問題),待住房和就業(yè)問題(或經(jīng)濟(jì)來源問題)解決落實(shí)后,再提出申請,不得增加國家負(fù)擔(dān)。對于源于國際形勢發(fā)生變化,突發(fā)對我僑居國外華僑人身財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅事件,而被迫回國定居的華僑,地方人民政府和有關(guān)部門仍然從國家大局出發(fā),根據(jù)中央政府的決策要求,按照國家有關(guān)規(guī)定給予妥善安置。中央和地方財(cái)政將視情況對確有困難的歸國華僑予以適當(dāng)資助。[1]P29我國對華僑回國定居政策由歡迎和鼓勵回國定居轉(zhuǎn)變?yōu)閺膰?yán)掌握,影響著華僑和國內(nèi)華僑工作,但是無法影響華僑僑居國政府對待華僑的政策。由于華僑僑居國政府的排華、戰(zhàn)爭等原因,當(dāng)華僑不得不回國時(shí),鑒于華僑的中國公民身份,其享有不容置疑的回國權(quán),中國政府面臨的是如何安置,而不是是否接收的問題。妥善安置歸難僑是中國政府的必須和應(yīng)為之舉。由于印尼、馬來西亞、印度、緬甸、越南、蒙古等國家采取反共、排華、強(qiáng)迫華僑同化政策,致使大批華僑無法在當(dāng)?shù)厣?被迫回國或者被驅(qū)趕回國。每有難僑回國,政府部門都盡力給予妥善安置。約有13.6萬印尼華僑,大量印度、緬甸華僑在20世紀(jì)60年代回國,約有28萬越南華僑、華人在1978～1988年回國。1983年蒙古要求華僑從烏蘭巴托遷往18個外省的牧區(qū)居住,遭到拒絕,于是要求其限期回國,3,000名蒙古華僑因此回國定居。[2]P51建國后至1978年,全國接待安置歸僑、難僑近百萬。[3]P224

(二)現(xiàn)行法律關(guān)于安置歸僑的規(guī)定容易引起歧義

法律對安置內(nèi)容的規(guī)定太模糊,沒有給出安置的定義,不同部門、群體都因而可能會有自己對安置的理解,有些理解的差異甚至是非常大的。1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修訂)第5條規(guī)定,“國家對回國定居的華僑給予安置。”2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》第6條規(guī)定,“地方人民政府和有關(guān)部門對回國定居的華僑,按照國家有關(guān)規(guī)定給予安置。……”但是“按照國家有關(guān)規(guī)定”是一種懶惰式的立法,除非僑務(wù)工作人員,否則包括華僑在內(nèi)其他群體很難知道“國家有關(guān)規(guī)定”是指什么,也很難有渠道查到“國家有關(guān)規(guī)定”,即使查到了,可能無法正確理解“國家有關(guān)規(guī)定”和2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》的關(guān)系。許多地方法規(guī)沿襲了以上懶惰式立法,例如,1993年《貴州省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2005年修正)第8(1)條規(guī)定,“對來本省定居的華僑,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予安置?！?005年《河南省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》第7(1)條規(guī)定,“華僑經(jīng)批準(zhǔn)來本省定居的,當(dāng)?shù)厝嗣裾陀嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定妥善安置?！睆淖置嫔峡?國家對所有回國定居的華僑給予安置。實(shí)踐上,因?yàn)樵趪馐艿狡群?失去謀生條件必須回國的,國家給予妥善安置,歸僑應(yīng)服從分配和接受。因?yàn)槠渌从趥€人的原因,必須自行解決回國定居后的工作、住房,不增加國家負(fù)擔(dān)。所以會產(chǎn)生民眾字面理解與政府實(shí)踐做法不一致的情況,這不利于宣傳、貫徹和實(shí)施新的安置歸僑政策。

很多地方政府關(guān)于歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)方面的規(guī)章,不適當(dāng)?shù)鼗乇芰税仓脷w僑的問題。例如,1993年《江西省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2003年修訂),1994年《新疆自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2003年修訂),1995年《寧夏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2003年修訂),2003年《海南省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》,2003年《廈門市歸僑僑眷權(quán)益保障條例》,1995年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉規(guī)定》(2005年修正)。地方政府是我國安置歸僑的主體,其回避安置歸僑問題,會使歸僑及有關(guān)群體對國家的安置政策和措施感到迷茫。

雖然在歸僑自我安置政策指導(dǎo)下,存在著歸僑回流原僑居國和回國定居后未能很好地融入國內(nèi)主流社會的現(xiàn)象,但只是少數(shù),這說明國家不再采取包下來方法安置回國定居華僑的做法基本上是成功的。由于20世紀(jì)90年代以來,我國沒有發(fā)生過華僑大規(guī)?；貒ň拥那闆r,也就缺少驗(yàn)證繼續(xù)實(shí)行妥善安置大規(guī)模歸難僑政策的實(shí)例。

三、歸僑社會保障

社會保障權(quán)是國家保障公民生存和發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán),得到了一系列國內(nèi)法律和國際文件的承認(rèn)。全面落實(shí)社會保障權(quán),可以解決歸僑的基本生活問題,有助于妥善安置歸僑。1948年《世界人權(quán)宣言》第22條規(guī)定,每個人,作為社會的一員,有權(quán)享受社會保障。第25(1)條規(guī)定,“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn),包括食物、衣服、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù);在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí),有權(quán)享受保障。”我國批準(zhǔn)加入的1966年《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利公約》第9條規(guī)定,“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障,包括社會保險(xiǎn)?！钡?1(1)條規(guī)定,本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn),包括足夠的食物、衣服和住房,并能不斷改進(jìn)生活條件。第12(1)條規(guī)定,“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到最高的體制和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)?！鄙鲜鰢H文件對中國具有法律約束力,包括華僑歸僑僑眷在內(nèi)的我國公民有權(quán)利享受社會保障。

目前,我國法律就歸僑僑眷的社會保障做出了明確具體的規(guī)定。2000年,全國人大常委會華僑委員會修訂1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》時(shí),新增第10條,“國家依法維護(hù)歸僑、僑眷職工的社會保障權(quán)益。用人單位及歸僑、僑眷職工應(yīng)當(dāng)依法參加當(dāng)?shù)氐纳鐣ｋU(xiǎn),繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用。對喪失勞動能力又無經(jīng)濟(jì)來源或者生活確有困難的歸僑、僑眷,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予救濟(jì)。”全國人大常委會華僑委員會研究室副主任毛起雄在《〈歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉立法和修改情況簡介》中提出,新增第10條是為了適應(yīng)今后我國城鎮(zhèn)公民養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障的需要,該規(guī)定對于在廣大城鄉(xiāng)居住的歸僑、僑眷,改善其生活條件,提供生活水平無疑具有現(xiàn)實(shí)的意義。2004年,國務(wù)院通過了《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》?！秶鴦?wù)院法制辦公室、國務(wù)院僑務(wù)辦公室關(guān)于〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法(修訂草案)〉的說明》第四部分“增加了有關(guān)歸僑、僑眷社會保障權(quán)益的規(guī)定”指出,我國關(guān)于歸僑、僑眷社會保障權(quán)的規(guī)定主要集中在第11條和第23條。國務(wù)院僑辦和一些地方政府進(jìn)一步明確了歸僑僑眷社會保障權(quán)的范圍。國務(wù)院僑辦在2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》條文釋義中指出,社會保障權(quán)益包括了職工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障權(quán)益,國家有責(zé)任維護(hù)歸僑、僑眷的社會保障權(quán)益。[1]P401994年《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2003年修正)第11條和1992年《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2002年修訂)第14條規(guī)定,歸僑、僑眷職工不僅依法享有國家規(guī)定的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)社會保障權(quán)益,而且享有工傷、生育等社會保障權(quán)益。

目前法律賦予歸僑僑眷的社會保障權(quán)益未完全考慮歸僑僑眷的特點(diǎn),內(nèi)容上存在著需要改善之處。

首先,范圍過窄,僅涵蓋部分歸僑僑眷。歸僑僑眷權(quán)益是通過社會保險(xiǎn)和社會救助實(shí)現(xiàn),主要是前者。社會保險(xiǎn)性質(zhì)的社會保障權(quán)益將受益對象局限于有工作和參加了社會保險(xiǎn)的歸僑僑眷,但是由于歸僑具有從國外回來定居的特點(diǎn),其不可能在回國前參加國內(nèi)的各種社會保險(xiǎn),這就使得其無法,特別是在回國之初像參加了社會保險(xiǎn)的國內(nèi)公民那樣享受社會保險(xiǎn)待遇。歸僑的社會保障在其回國后至找到工作之前可能因?yàn)榭陀^上無法參加社會保險(xiǎn)而處于空白,而歸僑在這一期間由于剛剛回到國內(nèi),不熟悉和適應(yīng)國內(nèi)情況,生活和工作上會比較困難,是最需要社會保障的期間。

其次,形式單一,缺少服務(wù)形式的社會保障。國家通過社會保險(xiǎn)和社會救助向社會提供的社會保障是以貨幣或者實(shí)物的形式出現(xiàn)。前者是由社會保障機(jī)構(gòu)按照法定條件向被保障者支付一定數(shù)額的貨幣,例如養(yǎng)老退休金、失業(yè)保險(xiǎn)金和各種社會津貼等。后者是向被保障者免費(fèi)或優(yōu)惠提供一定的實(shí)物,例如向社會確有困難者發(fā)放食品、衣服、藥品。[4]P57另外,歸僑還需要以服務(wù)形式提供的社會保障,例如提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房、再就業(yè)培訓(xùn)、國情地方情況介紹、免費(fèi)普通話和地方方言語言課程等。

更遺憾的是,1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修訂)、2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》以及地方政府關(guān)于僑務(wù)的行政規(guī)章中,沒有規(guī)定華僑的社會保障權(quán)益,這不符合人人享有社會保障權(quán)的法律原則。1982年《憲法》(2004年修訂)第14(4)條規(guī)定,“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！钡?3(3)條規(guī)定,“國家尊重和保障人權(quán)?！彪m然,從法律邏輯上講,華僑因?yàn)閼椃ǖ挠嘘P(guān)規(guī)定享有了社會保障權(quán)。但是,憲法在中國不可訴。缺少了具體法律予以實(shí)施的華僑社會保障權(quán),很容易流于紙面。

四、歸僑融入

社會融合是指社會不同的因素、部分結(jié)合為一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)整體的過程及結(jié)果,是與社會解體和社會排斥相對應(yīng)的社會學(xué)范疇。美國社會學(xué)家T.帕森斯明確提出社會融合概念并將其納入自己的結(jié)構(gòu)功能主義理論構(gòu)架之中。繼帕森斯之后,越來越多的社會學(xué)家把社會融合概念用來研究民族及種族群體的關(guān)系和各民族在文化上的接近、融合等。[5]P29從歷史上來看,人類社會的發(fā)展就是不同文化融合的結(jié)果。歐洲、美國文化發(fā)展到今天之所以還有強(qiáng)大的生命力,正是因?yàn)樗懿粩辔詹煌幕囊蛩?使自己不斷得到豐富和更新。移民入境后,如果沒有合適的渠道和機(jī)會接觸、了解當(dāng)?shù)氐恼沃贫?、?jīng)濟(jì)環(huán)境、文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣,很難理解和熱愛移民接收國,進(jìn)而長期、永久居住,成為這個國家的一分子。相反,有可能成為過客,不僅不會為這個國家做出應(yīng)有的最大貢獻(xiàn),而且有可能引發(fā)移民和當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣芎蛯α?導(dǎo)致排外勢力不斷抬頭,損害國家利益。

目前,包括歐盟、美國、澳大利亞在內(nèi)絕大多數(shù)國家均支持鼓勵移民融合政策。各國普遍認(rèn)識到,必須充分發(fā)揮法律的作用,積極促進(jìn)社會融合,否則既不利于改善移民面臨的問題,也無助于解決移民給本國經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等各方面帶來的挑戰(zhàn)。只有正視移民社會融合問題并采取切實(shí)措施,才能促進(jìn)社會的和諧發(fā)展和人類的共同進(jìn)步。從微觀角度講,只有移民了解和認(rèn)可居住國,才會融入居住國。增進(jìn)移民對居住國的了解和認(rèn)可,可以從兩方面入手,一方面,要求申請移入者了解擬移入國國情,熟悉擬移入國的語言、政治、法律和文化,以使其具備融入的能力。另一方面,向已經(jīng)移入者提供融入主流社會所需的社會保障、知識和技能,促進(jìn)其融入,幫助解決融入中遇到的問題。從國際移民角度看,歸僑僑眷是中國國際移民的一部分,國際移民融合的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),值得中國借鑒和參考。根據(jù)國際移民理論,歸僑僑眷能否融入國內(nèi)主流社會應(yīng)是檢驗(yàn)歸僑安置政策成功與失敗的最重要標(biāo)準(zhǔn)。然而,不論是歷史上的國家包下來安置政策,還是現(xiàn)行的歸僑自行解決經(jīng)濟(jì)來源自我安置和國家妥善安置歸難僑相結(jié)合政策,都忽略了或者至少沒有明確“融入”在歸僑融入國內(nèi)主流社會的重要地位和核心作用。如果國家不能為歸僑創(chuàng)造融入環(huán)境,提供融入幫助,包括充分的社會保障,不論是包下來安置、妥善安置、自我安置,抑或適當(dāng)照顧都將不能充分發(fā)揮作用,因?yàn)槟懿荒茉趪鴥?nèi)生存、適應(yīng)和發(fā)展,以及與當(dāng)?shù)厣鐣餐M(jìn)步的關(guān)鍵在于歸僑自己,適當(dāng)?shù)娜谌氕h(huán)境和必要的融入幫助,將增加歸僑在國內(nèi)穩(wěn)定和取得發(fā)展的信心和能力。周南京先生主張融合,他認(rèn)為,對歸僑中都不同階層或群體而言,由于政治、文化、教育、經(jīng)濟(jì)、社會背景不同,他們?nèi)谌胱鎳髁魃鐣倪^程不盡相同。以新客僑為主的傳統(tǒng)型歸僑和以知識分子為主的參政型歸僑較容易融入國內(nèi)主流社會,而以難民為主的歸難僑因?qū)ψ鎳鴮?shí)際情況不了解,對回國完全或缺乏思想準(zhǔn)備,回國之后被安置在華僑農(nóng)場、工廠,從事體力勞動,生活上極難適應(yīng),不容易融入。[6]P56但是,周南京先生沒有提出,中國應(yīng)該如何幫助歸僑融入國內(nèi)主流社會。

五、完善歸僑身份確認(rèn)和安置法律制度

1.建立公民居留期制度,實(shí)現(xiàn)公民的動態(tài)管理。中國公民出國不在中國居留滿一段時(shí)間后,喪失已有戶籍,而不是出國前喪失已有戶籍。華僑被批準(zhǔn)回國定居并在中國居留滿一段時(shí)間后,才可以恢復(fù)原有戶籍,而不是取得永久居留權(quán)后立即恢復(fù)國籍。公民出國一段時(shí)間,停止發(fā)放某些福利金。

2.頒布實(shí)施全國性的確認(rèn)歸僑身份的法規(guī)或者部門規(guī)章。根據(jù)全國人大常委會華僑委員會主任委員甘子玉的《關(guān)于〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉修正案(草案)〉的說明》,修正1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》時(shí),全國人大常委會華僑委員會在聽取有關(guān)部門和一些全國人大代表提出的意見和建議后,曾建議在第2條增加一款,規(guī)定:“華僑、歸僑和僑眷身份認(rèn)定的具體辦法由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)有關(guān)主管部門規(guī)定?！辈㈥U述了增加一款的理由,“這樣修改是考慮到本條有關(guān)華僑、歸僑和僑眷的規(guī)定是完整的,主要是執(zhí)行實(shí)施中遇到各種情況,如何依法具體進(jìn)行認(rèn)定的問題。這個問題由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)有關(guān)主管部門來規(guī)定更為妥當(dāng),既便于適應(yīng)國內(nèi)外僑情的發(fā)展變化,也便于今后工作的開展?！苯刂鼓壳?上述理由依然存在、沒有發(fā)生變化,筆者認(rèn)為,可以采納上述修正建議,由國務(wù)院僑辦頒布《確認(rèn)華僑、歸僑和僑眷身份管理辦法》,統(tǒng)一全國各地現(xiàn)行的關(guān)于確認(rèn)歸僑身份的規(guī)定。

3.統(tǒng)一歸僑證的名稱、形式和內(nèi)容,明確審理歸僑證申請時(shí)限,規(guī)定歸僑證的有效期。從名稱、形式和內(nèi)容上統(tǒng)一各地的歸僑僑眷證,做到一本歸僑證通行全國,以促進(jìn)社會各界對歸僑的認(rèn)可,便利歸僑在國內(nèi)的流動。明確審理歸僑證申請時(shí)限,規(guī)范僑務(wù)部門依法行政,監(jiān)督僑務(wù)部門工作,提高僑務(wù)部門工作效率,保護(hù)回國定居華僑、華僑歸僑在國內(nèi)眷屬的身份認(rèn)證權(quán)。

4.賦予歸僑身份申請人對確認(rèn)身份申請決定不服時(shí)的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。2006年《護(hù)照法》第6(2)條的規(guī)定,“公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到申請材料之日起十五日內(nèi)簽發(fā)普通護(hù)照;對不符合規(guī)定不予簽發(fā)的,應(yīng)當(dāng)說明理由,并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利?！弊o(hù)照是在國外證明國籍和身份的證件,歸僑僑眷證是在國內(nèi)證明特定身份的證件,兩者屬于同一類。由上述《護(hù)照法》的規(guī)定可以推知,歸僑身份申請人對確認(rèn)身份申請決定不服時(shí),也應(yīng)享有行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。1999年《行政復(fù)議法》第6條和2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1(1)條的規(guī)定佐證了上述觀點(diǎn)。前者規(guī)定,認(rèn)為符合法定條件,申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書,或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的,公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議。后者規(guī)定,“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?/p>

5.取消由所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所先行審核/出具歸國情況或親屬關(guān)系證明的規(guī)定,改為確認(rèn)歸僑身份申請均由僑務(wù)部門直接審批。改為確認(rèn)歸僑身份申請由僑務(wù)部門直接審批,可以消除所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所現(xiàn)行審核可能帶來的官僚障礙,減少審批環(huán)節(jié),以及提高確認(rèn)身份申請效率。在暫時(shí)不能取消先行審核規(guī)定的情況下,可以明確規(guī)定所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所先行審核/出具歸國情況或親屬關(guān)系證明的程序和期限,以及不履行受理職責(zé)時(shí)對其的處罰和給予申請人的救濟(jì),以堵塞所在工作單位或街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所不適當(dāng)和不勤勉地處理所屬干部、職工、所轄居民身份確認(rèn)申請的漏洞。

6.認(rèn)可護(hù)照是證明華僑在國內(nèi)身份的證件,允許華僑辦理《暫住證》或者《居住證》。在目前只辦理《歸僑證》或《歸僑僑眷證》,尚未辦理《華僑證》的情況下,確認(rèn)華僑在國內(nèi)中國身份的方法有三種,一是辦理《華僑證》,二是認(rèn)可證明護(hù)照是證明華僑在國內(nèi)其中國身份的文件,三是允許華僑辦理《暫住證》或者《居住證》。盡管2006年《護(hù)照法》第2(1)條規(guī)定,“中華人民共和國護(hù)照是中華人民共和國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件?！钡腔?000年《司法部關(guān)于辦理居民戶口簿影印件與原件相符公證的通知》精神,證明中國公民身份的文件有護(hù)照、居民身份證、居民戶口簿。從國際法角度,護(hù)照是證明持證人國籍和身份的文件,無論持證人在國內(nèi)還是國外。允許華僑辦理《暫住證》或者《居住證》。2003年《居民身份證法》第2條和2005年《臨時(shí)居民身份證管理辦法》第2條規(guī)定,居住在中國境內(nèi)的中國公民才有資格申領(lǐng)居民身份證、臨時(shí)居民身份證。華僑不居住在國內(nèi),因而沒有資格申領(lǐng),不會持有居民身份證和居民戶口簿。為了確認(rèn)華僑在國內(nèi)的臨時(shí)居留身份,可以要求其申領(lǐng)《暫住證》或者《居住證》。1996年《上海市港澳居民及華僑暫住證管理辦法》第5條規(guī)定,華僑擬在本市暫住3個月以上的,應(yīng)當(dāng)向居住地的區(qū)、縣公安部門辦理《暫住證》。《暫住證》是港澳居民、華僑在本市暫住3個月以上的居住證明。全國各地正在推行居住證制度,取代此前的暫住證制度,可以在居住證制度管理辦法中,加入允許華僑申領(lǐng)的條款。

7.明確“促進(jìn)融合”是對待歸僑的方針之一。調(diào)整安置歸僑政策為融合歸僑政策,在理清理順現(xiàn)有為歸僑服務(wù)的政策的前提下,大幅度增加為歸僑提供融入性服務(wù)的內(nèi)容,促進(jìn)歸僑僑眷融入國內(nèi)主流社會。融合是歸國華僑必須面臨的問題,政府對融合的重視程度和引導(dǎo)有效與否,直接關(guān)系到加快還是阻礙歸僑在國內(nèi)生存、發(fā)展和與當(dāng)?shù)厣鐣餐M(jìn)步。要使政府部門、社會團(tuán)體和各界民眾清楚,國家歡迎和鼓勵而不是抵觸和排斥歸僑融入國內(nèi)主流社會。國家有義務(wù)幫助歸僑融入,管理歸僑和向歸僑提供服務(wù)應(yīng)以提高其融入國內(nèi)主流社會的能力為核心。

8.免費(fèi)提供強(qiáng)迫性和自愿性融合課程。教育是促進(jìn)融合的最有效手段。融合課程可以幫助歸僑了解、理解和接受當(dāng)?shù)厣鐣贫群惋L(fēng)俗習(xí)慣,增加其融入當(dāng)?shù)厣鐣哪芰妥孕判?。?qiáng)迫性課程是歸僑融入的基礎(chǔ)課程,全面系統(tǒng)地介紹國內(nèi)和所在地省市縣的社會和經(jīng)濟(jì)情況,符合條件的歸僑必須參加,并通過正式考試,否則不能恢復(fù)戶籍和獲得歸僑證。自愿性課程是歸僑融入的高級課程,根據(jù)歸僑群體的特點(diǎn),分為若干種,例如老人、婦女、兒童、接受過高等教育者、未接受過高等教育者融合課程,歸僑可以自由選擇參加。融合課程可以依托當(dāng)?shù)亟逃嘤?xùn)機(jī)構(gòu)提供。

9.澄清現(xiàn)行法律安置歸僑方面的歧義性規(guī)定。在調(diào)整安置歸僑政策為融合歸僑政策之前,澄清現(xiàn)行法律安置歸僑方面的歧義性規(guī)定。在頒布施行的法律法規(guī)中明確規(guī)定,而不是在內(nèi)部性文件中說明,國家安置歸僑的政策是,因?yàn)樵趪馐艿狡群?失去謀生條件必須回國的,國家給予妥善安置,歸僑應(yīng)服從分配和接受。因?yàn)槠渌从趥€人的原因,必須自行解決回國定居后的工作、住房等生活問題,不增加國家負(fù)擔(dān)。另外,給出安置的準(zhǔn)確法律定義。

10.華僑回國定居前必須購買醫(yī)療保險(xiǎn)。世界各國移民法普遍規(guī)定,新移民入境前必須購買醫(yī)療保險(xiǎn),以降低社會和患者的醫(yī)療成本,此種做法被證明是成功的。我國可以借鑒之,要求華僑回國定居前必須購買醫(yī)療保險(xiǎn),購買期限直至參加了全面醫(yī)療保險(xiǎn)體系,以填補(bǔ)歸僑的醫(yī)療保障在其回國后至找到工作之前可能處于的空白。如果歸僑作為新移民沒有參加到全面醫(yī)療保險(xiǎn)的體系中,就必須購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn),育齡婦女必須購買商業(yè)生育保險(xiǎn)。強(qiáng)制購買醫(yī)療保險(xiǎn)的要求可以作為審核華僑回國定居申請的標(biāo)準(zhǔn)之一。

11.在“促進(jìn)融合”對待歸僑方針的框架下,豐富歸僑社會保障的內(nèi)容和形式。將符合條件的歸僑納入廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的適用范圍,住房是人們生活的頭等大事,解決了住房問題,就能夠使歸僑基本穩(wěn)定下來,具體的租用廉租房和購買經(jīng)濟(jì)適用房的條件,可以參考對當(dāng)?shù)鼐用竦囊?。為歸僑提供學(xué)歷、職業(yè)資格、執(zhí)業(yè)執(zhí)照的認(rèn)證以及再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù),象征性收費(fèi),有助于歸僑更快捷地進(jìn)入國內(nèi)的就業(yè)市場,尋找到適合的工作。在歸僑比較集中的地方和方言比較難懂的地區(qū),定期舉辦免費(fèi)普通話和地方方言語言課程,幫助歸僑克服語言障礙,更好地與當(dāng)?shù)孛癖娊涣骱蜏贤?。舉辦各種聯(lián)誼活動,拓寬歸僑的社會結(jié)交面,擴(kuò)大歸僑的朋友范圍,使歸僑建立自己的生活圈子,消除來到異地的孤獨(dú)和寂寞。

注釋:

① 2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第20條規(guī)定,“被批準(zhǔn)在中國永久居留的外國人,每年在中國累計(jì)居留不得少于三個月。確因?qū)嶋H需要每年不能在中國累計(jì)居留滿三個月的,需經(jīng)長期居留地省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局批準(zhǔn),但五年內(nèi)在中國累計(jì)居留不得少于一年?！?/p>

② 1989年國務(wù)院僑務(wù)辦公室印發(fā)《關(guān)于華僑、歸僑、華僑學(xué)生、歸僑學(xué)生、僑眷、外籍華人身份的解釋(試行)》的通知規(guī)定。“這個《身份解釋》是為了確定上述幾種人的身份,至于對其中某些人員的適當(dāng)照顧,應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本地區(qū)實(shí)際情況確定。例如,在歸僑、僑眷較多的地方,可優(yōu)先照顧歸僑或僑眷中的知識分子;在僑眷較多的地方,可優(yōu)先照顧在國外有影響的代表人物的國內(nèi)親屬及華僑在國內(nèi)的直系親屬(配偶、父母、子女)。凡涉及到處理有關(guān)歷史遺留問題,應(yīng)按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

③ 1992年《上海市實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(1999年修正)第2條。

④ 1993年《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2001年修訂)第5條,2005年《河南省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》第3條。

⑤ 1993年《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2001年修正)第24條。

[1] 丘進(jìn),周中棟,李建.《中華人民共和國歸僑僑眷保護(hù)法實(shí)施辦法》釋義[M].北京:光明日報(bào)出版社,2004.

[2] 黃小堅(jiān).歸國華僑的歷史與現(xiàn)狀[M].香港:香港社會科學(xué)出版社有限公司,2005.

[3] 廣東省地方志辦公室.廣東省志·華僑志[M].廣州:廣東人民出版社,1996.

[4] 李樂平.論社會保障權(quán)[J].實(shí)事求是,2004,1.

[5] 解韜.論歐洲移民的社會整合[J].西北人口,2007,2.

[6] 周南京.華僑華人概論[M].香港:香港社會科學(xué)出版社有限公司,2003.