美國(guó)金融監(jiān)管制度改革及其對(duì)我國(guó)的啟示

呂無(wú)瑕

（山西經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，山西太原030024）

美國(guó)金融監(jiān)管制度改革及其對(duì)我國(guó)的啟示

呂無(wú)瑕

（山西經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，山西太原030024）

目前，美國(guó)的金融改革方案雖然受到了一定的阻力，但金融監(jiān)管改革的步伐不會(huì)因此而停止。中國(guó)應(yīng)該從美國(guó)金融改革中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立健全我國(guó)金融監(jiān)管法律制度體系，構(gòu)建切實(shí)可行的金融監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)金融監(jiān)管的立法，進(jìn)一步完善我國(guó)金融監(jiān)管法律制度。

金融監(jiān)管；法律制度；金融體系

2010年4月26日，美國(guó)金融監(jiān)管改革法案在參議院遭遇挫折，金融監(jiān)管改革之路依然坎坷。盡管如此，美國(guó)在金融監(jiān)管制度改革中提出的一些措施以及它暴露出的不足，對(duì)完善我國(guó)金融監(jiān)管法律制度仍然具有積極的借鑒意義。

一、美國(guó)金融監(jiān)管制度改革及評(píng)析

2008年金融危機(jī)發(fā)生后，美國(guó)一直在致力于金融監(jiān)管體系改革。2009年12月美國(guó)眾議院通過(guò)的“金融監(jiān)管改革法案”（《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》），被視為美國(guó)金融監(jiān)管體系改革的重大成果，也是自20世紀(jì)30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條以來(lái)改革幅度最大、最徹底的金融監(jiān)管改革法案。

（一）美國(guó)金融監(jiān)管制度改革的主要內(nèi)容

1.監(jiān)管重心從監(jiān)管局部性風(fēng)險(xiǎn)向監(jiān)管金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，并改分散監(jiān)管為統(tǒng)一集中監(jiān)管。

2.規(guī)范金融產(chǎn)品交易，對(duì)金融衍生產(chǎn)品、對(duì)沖基金和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)嚴(yán)加監(jiān)管。

3.優(yōu)化金融監(jiān)管體系組織結(jié)構(gòu)，整合部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)彼此間協(xié)調(diào)。

4.強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)利，擴(kuò)大其監(jiān)管范圍。

5.將保護(hù)消費(fèi)者利益作為監(jiān)管目標(biāo)之一。

（二）美國(guó)金融監(jiān)管制度改革評(píng)析

1.美國(guó)金融監(jiān)管改革方案提出了一些積極的措施，對(duì)彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞將會(huì)起到一定的促進(jìn)作用

（1）以監(jiān)管范圍的擴(kuò)大彌補(bǔ)金融風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍中的缺失。將金融衍生品納入監(jiān)管者的視線(xiàn),爭(zhēng)取在金融產(chǎn)品產(chǎn)生衍化的整個(gè)鏈條上，不遺漏絲毫的風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地減少由于金融市場(chǎng)不斷發(fā)展而帶來(lái)的信息不對(duì)稱(chēng)。這體現(xiàn)出美國(guó)政府試圖彌合金融風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍上的縫隙,建立起一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋的監(jiān)管體系。

（2）以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重整和監(jiān)管目標(biāo)的重設(shè)填補(bǔ)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合上的漏洞。在改革方案中，美國(guó)政府計(jì)劃對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整，改變過(guò)去那種金融體系多頭監(jiān)管、職能歸聚于一個(gè)強(qiáng)大的“單一機(jī)構(gòu)”的局面，把大型金融機(jī)構(gòu)、重要的支付和清算系統(tǒng)等都置于其監(jiān)管之下。這充分體現(xiàn)了美國(guó)政府力圖彌合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)配合上的巨大漏洞,減少金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)上的摩擦與內(nèi)耗。而“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管理念的重設(shè),是對(duì)現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的一種全新探索,它整合了有自然合力的領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任,從而能較好地填補(bǔ)監(jiān)管部門(mén)間職責(zé)銜接上的空白。

2.美國(guó)金融監(jiān)管改革仍然有一些不足

（1）缺乏獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管是確保金融市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的前提條件。作為美國(guó)銀行主要監(jiān)管者的美聯(lián)儲(chǔ)，其特殊職能決定了金融監(jiān)管中的審慎要求極易受到宏觀經(jīng)濟(jì)政策的侵蝕。美聯(lián)儲(chǔ)不僅是銀行業(yè)的主要規(guī)制和監(jiān)管者，而且是承擔(dān)貨幣政策職能的中央銀行。規(guī)制和監(jiān)管責(zé)任與貨幣政策職能存在內(nèi)在沖突，這在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)表現(xiàn)得尤為尖銳和突出。因此，設(shè)立獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將金融監(jiān)管職能和貨幣職能分離，更有利于監(jiān)管權(quán)和貨幣職能的落實(shí)，也有助于消除道德風(fēng)險(xiǎn)。

（2）美國(guó)中央銀行（美聯(lián)儲(chǔ)）的所有制形式需要改革。中央銀行在一國(guó)經(jīng)濟(jì)中所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任，是通過(guò)監(jiān)測(cè)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)或減輕危機(jī)沖擊的強(qiáng)度而體現(xiàn)的。中央銀行在整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中要實(shí)現(xiàn)法律賦予它的這種社會(huì)公共目標(biāo)，必然有賴(lài)于其自身的公平性，即中央銀行應(yīng)該代表社會(huì)整體利益，其資產(chǎn)屬于國(guó)家所有而不屬于部分人所有。但現(xiàn)實(shí)是，美聯(lián)儲(chǔ)所實(shí)行的私有模式與國(guó)家的貨幣職能不相吻合。因此，美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)實(shí)行國(guó)有化改革，設(shè)立國(guó)家獨(dú)資的中央銀行，這是保證金融平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)性條件。

（3）金融監(jiān)管?chē)?guó)際合作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。此次危機(jī)表明，在國(guó)際金融市場(chǎng)日趨一體化的情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)在各個(gè)不同的市場(chǎng)及全球市場(chǎng)的傳播更為迅速、更為廣泛。為了能對(duì)大規(guī)模的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)警，及時(shí)阻斷金融風(fēng)險(xiǎn)的傳遞，世界各國(guó)必須加強(qiáng)合作。首先要建立各國(guó)中央銀行之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，提升國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際組織的作用，增強(qiáng)這些國(guó)際組織的獨(dú)立性；其次要建立一個(gè)全球性的金融監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的共同行動(dòng)。

二、美國(guó)金融監(jiān)管制度改革對(duì)完善我國(guó)金融監(jiān)管法律制度的啟示

美國(guó)基于金融危機(jī)對(duì)監(jiān)管的挑戰(zhàn)而提出的改革方案如果付諸實(shí)施，對(duì)填補(bǔ)監(jiān)管漏洞、提高監(jiān)管能力是具有積極意義的，對(duì)全球金融體系必將產(chǎn)生深刻的影響。但也應(yīng)該看到它所回避的問(wèn)題，看到它潛藏著的一些深層次的矛盾。因此，我們應(yīng)該總結(jié)它的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，提出切實(shí)可行的方案。

（一）彌補(bǔ)立法空白，完善相關(guān)法律，從宏觀上建立健全我國(guó)金融監(jiān)管法律制度體系

1.制定“金融機(jī)構(gòu)重組與破產(chǎn)法”。我國(guó)還沒(méi)有比較完善的破產(chǎn)法律制度。同時(shí)，政策性金融長(zhǎng)期游離于金融法制之外。這些空白的區(qū)域都有待我們審慎地進(jìn)行立法。我們應(yīng)該借鑒美國(guó)《銀行法》、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司法》、加拿大《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司法》、日本《存款保險(xiǎn)法》等立法經(jīng)驗(yàn)，制定我國(guó)的《金融機(jī)構(gòu)重組與破產(chǎn)法》，為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管,采取重組、兼并、清算等應(yīng)急措施提供制度保障。

2.加快金融控股公司立法進(jìn)程。借鑒先進(jìn)國(guó)家金融控股公司發(fā)展和監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),盡快啟動(dòng)“金融控股公司法”的立法,明確金融控股公司的設(shè)立條件、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等,盡快使金融控股公司的監(jiān)管有法可依。

3.建立健全金融危機(jī)救助處置法律制度和有關(guān)金融生態(tài)環(huán)境的法律制度。一是建立完善金融危機(jī)預(yù)警制度，強(qiáng)化信息披露制度；二是制定金融危機(jī)應(yīng)急處置法，明確危機(jī)應(yīng)對(duì)、處置和救助法律程序；三是加快“存款保險(xiǎn)條例”制定步伐，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，健全金融安全網(wǎng)。

（二）在操作層面構(gòu)建切實(shí)可行的金融監(jiān)管法律制度

1.從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管跨越。綜合經(jīng)營(yíng)越來(lái)越成為金融經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，特別是在金融危機(jī)的背景下，徹底、純粹的分業(yè)監(jiān)管體制將難以適應(yīng)新形勢(shì)的要求，金融監(jiān)管應(yīng)以特定的監(jiān)管目標(biāo)為導(dǎo)向，整合監(jiān)管力量，減少監(jiān)管套利與監(jiān)管真空，嚴(yán)格監(jiān)管跨領(lǐng)域的金融產(chǎn)品。

2.建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)金融業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。針對(duì)國(guó)際上銀行、證券、保險(xiǎn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的新趨勢(shì)，本著“監(jiān)管先行”的原則，應(yīng)以立法形式確立我國(guó)統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，消除金融監(jiān)管中的盲區(qū)。為此，亟需制定統(tǒng)一的“金融業(yè)監(jiān)督治理法”，就金融監(jiān)管的基本原則和宗旨、金融監(jiān)管體制、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)與責(zé)任、金融監(jiān)管的主要內(nèi)容作出明確規(guī)定。

3.建立自律監(jiān)管和政府監(jiān)管間的良好配合。我國(guó)銀行、證券、保險(xiǎn)和期貨協(xié)會(huì)在各自行業(yè)自律方面發(fā)揮了一定的作用，但與成熟的市場(chǎng)相比，各協(xié)會(huì)在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制中的重要作用還沒(méi)有得到充分發(fā)揮。因此，首先要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的組織和制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自身監(jiān)管體系的順暢。其次要明確行業(yè)自律的職能定位，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與行業(yè)自律的合理分工。最后要建立自律監(jiān)管和政府監(jiān)管間的良好配合。政府依法監(jiān)管，手段剛性，使金融業(yè)務(wù)行為合法與非法間界限分明。金融業(yè)的自律監(jiān)管則含有行業(yè)道德的柔性約束規(guī)范，它可以克服在外在力量監(jiān)管條件下金融業(yè)務(wù)行為的不完善性和動(dòng)搖性，兩者間應(yīng)相互配合、良好協(xié)作。

4.加大對(duì)違反金融秩序及金融治理行為的處罰力度。應(yīng)細(xì)化《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)刑法》中的相關(guān)規(guī)定，在保證公民、法人合法權(quán)利的前提下，可考慮加大刑法中對(duì)危險(xiǎn)犯的處罰，把危險(xiǎn)犯的重點(diǎn)限定在嚴(yán)重危害金融監(jiān)管、嚴(yán)重導(dǎo)致金融秩序混亂等方面。

（三）金融監(jiān)管立法的國(guó)際化

金融的全球化與自由化帶來(lái)金融規(guī)則的趨同化，這就要求金融法制必須考慮到整個(gè)國(guó)際金融立法的走勢(shì)及新的理念。金融危機(jī)的快速蔓延，充分暴露出部分國(guó)家在金融監(jiān)管理念、體制及國(guó)際合作等多方面的問(wèn)題。針對(duì)金融立法國(guó)際化的趨向，一方面，我們要明確確立金融監(jiān)管的主權(quán)原則，以維護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益、公共秩序及公共利益。另一方面，應(yīng)積極主動(dòng)地參與國(guó)際金融監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，以雙邊、多邊條約等方式建立金融機(jī)構(gòu)母國(guó)、東道國(guó)協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，在制度設(shè)立上既要包括對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)金融活動(dòng)中的監(jiān)管，也要涵蓋我國(guó)金融機(jī)構(gòu)在外國(guó)從事金融活動(dòng)的監(jiān)管。如在金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制上，可借鑒聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《跨國(guó)破產(chǎn)示范法》與《歐盟破產(chǎn)程序規(guī)則》、美國(guó)《破產(chǎn)濫用預(yù)防及消費(fèi)者保護(hù)法》等法律文件。在處置金融機(jī)構(gòu)危機(jī)方面建立起既符合國(guó)際合作、又符合“屬地原則”的法律規(guī)范，做到未雨綢繆、法律法規(guī)透明，增加國(guó)際投資者的信心，促進(jìn)國(guó)際金融監(jiān)管合作。

〔1〕張波.次貸危機(jī)下的美國(guó)金融監(jiān)管體制變革及其啟示〔J〕.金融理論與實(shí)踐，2008，（12）.

〔2〕李文泓，陳璐.美國(guó)、歐盟和英國(guó)金融監(jiān)管改革方案比較:措施、展望與啟示〔J〕.中國(guó)金融，2009，（4）.

〔3〕馮果，田春雷.從美國(guó)金融改革實(shí)踐看我國(guó)金融無(wú)縫隙監(jiān)管體制的構(gòu)建〔J〕.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（6）.

〔4〕徐登平.金融危機(jī)下我國(guó)金融監(jiān)管體系對(duì)策探討〔J〕.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009，（22）.

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A

1009-1203（2010）05-0081-02

2010-08-18

呂無(wú)瑕（1977-），女，陜西寶雞人，山西經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院教師。

責(zé)任編輯 原方