論“人民代表會議”制度

李 格

論“人民代表會議”制度

李 格

人民代表會議是人民代表大會制度建立前的政權(quán)形式,對各地民主建政和過渡到人民代表大會制度具有重大意義。學(xué)術(shù)界迄今對人民代表會議制度尚缺乏深入研究,本文對這一制度的產(chǎn)生、組織和職權(quán),以及過渡到人民代表大會等問題作了探討。

人民代表會議;各界代表會;各界人民代表會;人民代表大會

中華人民共和國的根本政治制度是人民代表大會制度。在人大召開前,各地普遍建立的人民代表會議制度代行人大職權(quán),為直接過渡到人民代表大會制度奠定了基礎(chǔ)。

一

“人民代表會議”亦稱“人民代表會”,是人民代表會議制度的組織形式。中共中央最早確定建立人民代表會議制度始于 1947年。當(dāng)時,解放戰(zhàn)爭發(fā)生戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折,隨著解放戰(zhàn)爭勝利,建立解放區(qū)政權(quán)的問題隨之提上日程。11月,中央批轉(zhuǎn)劉少奇主持的中央工委關(guān)于政權(quán)形式問題給冀東區(qū)黨委的指示,提出各解放區(qū)一律建立人民代表會議政權(quán),主要內(nèi)容是:第一,“目前解放區(qū)各級政權(quán)形式,應(yīng)采取從下至上的代表會議制度,其名稱或稱農(nóng)民代表會,或稱人民代表會均可(一般以稱人民代表會議為妥。中央注)”,“望在土地改革中,應(yīng)將解放區(qū)政權(quán),改組為人民代表會政權(quán)?！钡诙?各級人民代表會“為各級政府最高權(quán)力機關(guān),一切權(quán)力應(yīng)集中于代表會,而不應(yīng)集中于委員會,或群眾大會”。“由各級代表會委派各級政府委員會及其他辦事機關(guān),在代表會的決議與指令之下進行工作,各級政府委員會所進行的一切工作,也均在代表會通過或批準(zhǔn)?！薄案骷壵畽C關(guān),應(yīng)向代表會報告自己一切工作,并請求審查和批準(zhǔn)。代表會對于政府的行政、立法、司法、監(jiān)察及武裝等一切事項,均有權(quán)決議或否定之,各級政府須完全遵守并執(zhí)行代表會決議。”第三,土改中“被打倒的地主富農(nóng)及其他反動分子,均不應(yīng)有選舉權(quán)與被選舉權(quán)(新式富農(nóng)應(yīng)除外,中央注)”,“各級代表會代表,縣以下由區(qū)、村人民直接選舉(亦可說由人民直接委派),縣以上由區(qū)、縣人民間接選舉。各工廠各機關(guān)各部隊,亦應(yīng)派代表到相當(dāng)?shù)拇頃?代表任期以一年為宜?！薄按聿环Q職者,得隨時由選民撤回另派。各級政府委員會不稱職者,得由代表會全部或個別撤換、審核?！雹佟吨泄仓醒胛募x集》第 16冊,中共中央黨校出版社 ,1992年 ,第 590、591、592頁。

此前,劉少奇曾于 1945年就張聞天建議成立東北聯(lián)合政府問題,起草中共中央致東北局的復(fù)電,提出“可以考慮召集東北人民代表會議成立東北臨時行政委員會,成為東北臨時政權(quán)機關(guān)并作公開號召。”②《劉少奇年譜(1898—1969)》下卷,中央文獻出版社,1996年,第 43頁。但電報對于人民代表會議性質(zhì)、會議應(yīng)如何召開等問題,并未作進一步說明。中央批轉(zhuǎn)工委給冀東黨委的指示后,劉少奇再次起草中央致東北局電明確指示,關(guān)于東北的政權(quán)制度,應(yīng)研究工委致冀東電,“在一切群眾業(yè)已發(fā)動的鄉(xiāng)村和城市,由下而上建立各級人民代表會,并使之成為各級政府的最高權(quán)力機關(guān)。”③《中共中央文件選集》第 16冊,第 593頁。人民代表會議制度經(jīng)中央一年多時間的醞釀,確定為當(dāng)時最適合人民民主專政的組織形式。毛澤東在 1948年 9月中央召開的政治局會議上確定,人民民主專政的國家,是以人民代表會議產(chǎn)生的政府來代表它的。他說,關(guān)于建立民主集中制的各級人民代表會議制度問題,過去我們叫蘇維埃代表大會制度,蘇維埃就是代表會議,現(xiàn)在我們就用“人民代表會議”這一名詞。他還說:“實現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法,是實行代表大會及代表會議的制度。我們黨內(nèi)是有民主的,但是還不足或者缺乏,現(xiàn)在要增加。辦法是用代表大會、代表會議代替干部會議。干部會議的好處是迅速、便利,召集比較容易,代表會議要保存干部會議的好處,不要太繁雜了?！雹堋睹珴蓶|文集》第 5卷,人民出版社,1996年,第136、137頁。1949年 3月,劉少奇在七屆二中全會上發(fā)言時指出:“人民代表會議是人民政權(quán)的主要組織制度、組織形式,有整個的代表會的系統(tǒng),由代表會選出各級政府委員會。這就是民主的形式,是由上而下與由下而上相結(jié)合的、行政命令與群眾運動相結(jié)合的一種主要的經(jīng)常普遍運用的形式?！薄案鞯貞?yīng)抓住代表會這一形式,大量的搞。大革命時期我們沒搞,內(nèi)戰(zhàn)與抗戰(zhàn)時期搞得不多?，F(xiàn)在不能再拖了,如再拖延,就不足以反官僚主義,不足以有力地克服行政命令中的一切毛病。”他強調(diào)“現(xiàn)在各地應(yīng)成立人民代表會議?！雹荨秳⑸倨孢x集》上卷,人民出版社,1985年,第 424～425頁。劉少奇這個意見得到毛澤東贊同。⑥《劉少奇?zhèn)鳌?下),中央文獻出版社,1988年,第622頁。9月,《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)明確規(guī)定,凡新解放地方一律實施軍事管制,由軍事管制委員會和地方人民政府“領(lǐng)導(dǎo)人民建立革命秩序,鎮(zhèn)壓反革命活動,并在條件許可時召集各界人民代表會議。”“在普選的地方人民代表大會召開以前,由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權(quán)。”⑦《建國以來重要文獻選編》第 1冊,中央文獻出版社,1992年,第 5頁。人民代表會議制度在臨時憲法中得到確定。中央人民政府成立后,劉少奇還將人民代表會議提高到“人民代表會議與人民代表大會制度,是我們國家的基本制度,是人民民主專政的基本組織形式”的高度。⑧《劉少奇選集》下卷,人民出版社,1985年,第 56頁。

二

在各地建立人民代表會議制度過程中,沒有工業(yè)區(qū)及大城市的區(qū)、村,人民代表會議實際上是農(nóng)民代表政權(quán)。中央最初規(guī)定,區(qū)、村人民代表會,要在完成土地改革,群眾充分發(fā)動起來后建立,土改中成立的各級農(nóng)民協(xié)會改組為人民代表會(農(nóng)民代表會),農(nóng)民協(xié)會中的“委員會”或“主席團”轉(zhuǎn)為各級人民代表會常駐機關(guān)。⑨《中共中央文件選集》第 16冊,第 590～591頁。以后因各地許多縣、區(qū)、村在土改中都建立起“臨時人民代表會議”或農(nóng)民代表會議,中央指示,在正規(guī)選舉縣、區(qū)、村三級(或縣、村二級)人民代表會議不宜普遍建立的情況下,尚未建立臨時人民代表會議的地區(qū)應(yīng)使其建立起來,以便在擴軍、戰(zhàn)勤、負(fù)擔(dān)、生產(chǎn)等工作中起到積極作用。⑩《中共中央文件選集》第 17冊,中共中央黨校出版社,1992年,第 590～591頁。1949年,中央為加速農(nóng)村建立人民代表會議制度又規(guī)定,區(qū)級政權(quán)在解放兩三周后便可直接組織人民代表會,無須待農(nóng)民協(xié)會建立后再進行改組。①《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷,人民出版社、中央文獻出版社,1993年,第 558頁。

城市建政過程比農(nóng)村復(fù)雜。在新解放城市實行軍事管制的初期,采取何種組織形式和方法聯(lián)系各界群眾,是城市工作亟待解決的重要問題。城市解放后,原有的中共地下組織因長期潛伏等原因,不可能與當(dāng)?shù)厝罕姶嬖趶V泛的聯(lián)系;各人民團體如工會、學(xué)生會、青年團、婦女聯(lián)合會等也不可能立即組織起來。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)派往這些城市工作的干部往往因情況不明,所反映的情況與群眾真正的要求相距甚遠(yuǎn)。有些派到城市的干部在毫無準(zhǔn)備的情況下召開工廠職工大會或城市貧民大會、馬上成立工會和街道貧民組織,結(jié)果反被國民黨特務(wù)乘機混入,控制了群眾組織,造成領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與群眾的隔閡。各城市剛解放時,領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)為了建立與群眾的聯(lián)系,普遍召開各種座談會,宣傳中共的政策并征詢大家意見。但這種座談會只是臨時性質(zhì),不能解決根本問題。在東北和晉察冀、晉冀魯豫等一些解放較早的大中城市,還沿用了國民政府時期的舊制成立“臨時參議會”,作為咨議機關(guān)。但這種參議會在聘請參議時,多偏重于舊社會上層,與群眾聯(lián)系并不密切。因此,在城市建立人民代表會議制度,首先必須建立領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與廣大群眾緊密聯(lián)系的組織形式。

1948年 11月,中央在關(guān)于新解放城市實行軍事管制的指示中,首次提出“建立臨時的各界代表會”②《中共中央文件選集》第 17冊,第 488頁。,隨后發(fā)出關(guān)于組織各界代表會的指示,規(guī)定:第一,在城市解放后實行軍管的初期,應(yīng)以各界代表會為黨和政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)聯(lián)系群眾的最好的組織形式。軍事管制委員會及臨時市政府出面邀請若干人為各界代表,組成各界代表會,成為軍管會和臨時市政府在軍管初期傳達(dá)政策,聯(lián)系群眾的協(xié)議機關(guān);第二,各界代表會人數(shù)不限。但每個代表應(yīng)有團體的代表性,如各工廠、學(xué)校、機關(guān)、衛(wèi)戍部隊;各革命團體如秘密工會、學(xué)生會和婦女組織,各民主黨派如在解放前受反動派壓迫的各黨派;舊商會或其他有代表性的,非反動的團體均可選出代表一二人。這些代表,均為聘請。代表必須經(jīng)過調(diào)查研究,確定人選,其中應(yīng)以勞動人民及革命知識分子占多數(shù),盡可能多地請原與群眾有密切聯(lián)系的代表。在各人民團體如工會、學(xué)生會的組織健全起來時,他們的代表可經(jīng)各工廠和學(xué)校的群眾大會推選,再加以聘請,以增強其代表性。第三,各界代表會的職權(quán),是由軍管會和市臨時人民政府賦予的。軍管會和市人民政府的各項政策及一切市政設(shè)施,均可向各界代表會報告,并經(jīng)過其討論和建議,再由軍管會和市政府作出最后決定,付諸實施。各界代表會可向軍管會和市政府提出各項市政建議。在實施過程中,各界代表須負(fù)責(zé)向其所代表的機關(guān)、團體、學(xué)校、工廠、部隊、街道組織報告和解釋這些政策的內(nèi)容,并向各界代表會反映群眾意見。第四,各界代表會可選出主席、副主席,并組織秘書處以執(zhí)行日常事務(wù)。各界代表會為市人民代表會議召開以前的臨時政府的協(xié)議機關(guān),故無對政府約束之權(quán)。③《中共中央文件選集》第 17冊,第 529～533頁。

“各界代表會”與人民代表會議既有區(qū)別又有聯(lián)系。在城市軍管初期,“各界代表會”的性質(zhì)與人民代表會議不同。但是,在軍管期間城市各人民團體如工會、學(xué)生會、婦女組織已經(jīng)恢復(fù)或組織起來以后,“各界代表會”改由各人民團體直接或間接選舉產(chǎn)生(后改由充任、選派或聘請產(chǎn)生),名稱亦隨之改稱“各界人民代表會”?！案鹘缛嗣翊頃钡男再|(zhì)即相當(dāng)于“人民代表會議”。對于“各界人民代表會”與“人民代表會議”之間的關(guān)系,當(dāng)時有的地區(qū)黨委認(rèn)識不清。1949年初,東北局曾請示中央,稱東北大多數(shù)城市已不再進行軍管,且多數(shù)代表經(jīng)過人民團體直接或間接的民主選舉,可否一律稱“人民代表會議”,而不稱“各界人民代表會”。中央明確答復(fù)說,在城市人民團體已經(jīng)組織起來或原來就有組織的地方,各界人民代表會的代表由各人民團體直接或間接選舉的,與有無名義上的軍管無關(guān)。各界人民代表會議與人民代表會議之間,也不應(yīng)再劃分什么區(qū)別。①《建國以來劉少奇文稿》第 1冊,中央文獻出版社,1998年,第 74頁。因此,“各界代表會”是人民代表會議的雛形,在各人民團體組織起來的條件下可擴大職權(quán),改變性質(zhì),轉(zhuǎn)為“各界人民代表會”,過渡到人民代表會議制度。

“各界代表會”過渡到“各界人民代表會”后,在條件成熟時,可代行人民代表大會的職權(quán)。這些必要的條件主要是:新解放城市在當(dāng)?shù)剀姽軙团R時政府領(lǐng)導(dǎo)下建立起革命秩序;鎮(zhèn)壓了反革命活動;初步發(fā)動了群眾;團結(jié)了當(dāng)?shù)馗髅裰鼽h派、各人民團體及各界人民;能夠行使民主權(quán)利,并獲得上級政府的批準(zhǔn)。1949年 8月,毛澤東出席北平各界代表會議時指出:“一俟條件成熟,現(xiàn)在方式的各界人民代表會議即可執(zhí)行人民代表大會的職權(quán),成為全市的最高權(quán)力機關(guān),選舉市政府。依北平的情況來說,大約幾個月后就可以這樣做了。這樣做的利益很多,希望代表們加緊準(zhǔn)備。”②《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷,第 548頁。11月,政務(wù)院第六次政務(wù)會議通過批準(zhǔn)《關(guān)于籌備北京市第二屆各界人民代表會議的報告》,批準(zhǔn)該代表會議執(zhí)行人民代表大會職權(quán)。北京市隨后召開第二屆各界人民代表會議,宣布代行市人民代表大會職權(quán),決定施政方針,通過市第二屆人民代表會議組織條例和市政府暫行組織大綱,選舉聶榮臻為北京市市長。

新解放城市建立人民代表會議制度一般經(jīng)過三個步驟。第一,組織“各界代表會”作為軍管會和臨時市政府聯(lián)系各界群眾的協(xié)議機關(guān);第二,“各界代表會”經(jīng)各人民團體直接或間接選舉后,過渡為“各界人民代表會”;第三,“各界人民代表會”在條件成熟后,經(jīng)上級政府機關(guān)批準(zhǔn),代行人民代表大會職權(quán),選舉產(chǎn)生地方各級政府。③許多地區(qū)經(jīng)人民代表會議選舉后,各級官員仍是原來的官員,但性質(zhì)頗不一樣。地方政府在未經(jīng)選舉前,是由上級政府委派的。經(jīng)過選舉,體現(xiàn)了人民的民主權(quán)利,人民民主通過人民代表會議的組織形式固定下來,使政府威信進一步得到提高。在此有兩個需要注意的問題:一是各界人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)后,仍與人民代表大會存在重要區(qū)別。人民代表大會的職權(quán)是全權(quán)而不是代行的,代表由人民直接選舉或由下級人民代表大會間接選舉,而不是由人民團體選舉產(chǎn)生的。二是人民代表會議制度是在軍事管制條件下建立的。因當(dāng)時戰(zhàn)爭還在一些地方進行。在新解放區(qū),土地改革還沒有完成、人民尚未組織起來,民主政權(quán)有待建立。這就只有依靠實行軍事管制來保證人民的民主權(quán)利,使民主建政工作順利進行。軍管與人民代表會議制度是人民民主專政在不同階段的組織形式。軍管作為人民民主專政的最初階段,確保了人民代表會議制度的建立。軍管時間的長短,則必須根據(jù)軍管的各項任務(wù)是否全部完成而決定。只有在反革命已經(jīng)肅清,土地改革已經(jīng)完結(jié),人民大多數(shù)已經(jīng)被組織起來,各級人民代表會議和人民政府已經(jīng)能完全履行職權(quán)時,軍管會的一切權(quán)力才被各級人民政府所取代。

三

毛澤東對于開好各界代表會和各界人民代表會議極為重視,要求借此使城市黨組織和各界人民代表親密結(jié)合,經(jīng)過代表去團結(jié)各界人民,克服困難,恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn),并克服領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中的官僚主義。④《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷,第 558頁。他強調(diào):“必須將各界人民代表會議看成是團結(jié)各界人民,動員群眾完成剿匪反霸,肅清特務(wù),減租減息,征稅征糧,恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn),恢復(fù)與發(fā)展文化教育,直至完成土地改革的極重要的工具?！雹荨督▏詠砻珴蓶|文稿》第 1冊,中央文獻出版社,1987年,第 167頁。從 1949年起,毛澤東連續(xù)起草中共中央有關(guān)人民代表會議的指示,對各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)令督催。他在歷次指示中分別規(guī)定:第一,3萬以上人口的城市均須開各界代表會。中小城市每月至少一次,大城市每月或每兩個月一次,每次開會至多三天。會議每次集中解決一兩個問題,代表半年改選一次,連選者得連任,不稱職者改換。會后向人民傳達(dá)和解釋會議的報告和決定。第二,各縣召開縣各界代表會議,由農(nóng)會,工會,學(xué)生會,文化教育、工商業(yè)界及黨政軍選派代表,可選若干開明紳士參加,討論全縣工作。大縣代表 200余人,中縣代表 100余人,小縣代表數(shù)十人。縣各界人民代表會議,由各省委、區(qū)黨委、地委負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo),不論新區(qū)老區(qū)一律舉行。縣的各界代表會的成分,應(yīng)包括黨政軍的代表,農(nóng)民及工人的代表,革命知識分子及婦女的代表,工商業(yè)的代表,及若干開明士紳的代表。第三,無論是各界代表會議,或人民代表會,黨員均不要太多,以能保證通過決議為原則。會議之前由黨委(市委、縣委等)召集代表中的黨員開會一次,決定方針。①《毛澤東年譜(1893—1949)》下卷,第 552、556、558、565、564頁。中央人民政府成立不久,毛澤東向各中央局負(fù)責(zé)人批轉(zhuǎn)饒漱石關(guān)于在上海附近松江縣各界人民代表會議經(jīng)驗的電報,要求各中央局通令所屬一律仿照辦理。他隨后又批轉(zhuǎn)薄一波關(guān)于華北各界代表會情況的報告,指示華北各城市所開各界代表會議的經(jīng)驗,可以為一切各界代表會議或人民代表會議所取法。②《建國以來毛澤東文稿》第 1冊,第 51、104頁。松江和華北兩個典型經(jīng)驗,對推動各地區(qū)開好各界代表會和各界人民代表會議,產(chǎn)生了很大的推動作用。至 1949年 12月,全國 10%左右的地區(qū),大約400萬人口獲得了解放,且大多數(shù)縣、市已具備召開各界人民代表會議的條件。③《新華月報》第 1卷第 3期,第 616頁。在此基礎(chǔ)上,中央人民政府委員會第四次會議通過并公布了省、市、縣三級《各界人民代表會議組織通則》(以下簡稱《通則》),規(guī)定各界人民代表會議的產(chǎn)生、組織、職能如下:

(一)省各界人民代表會議由省人民政府呈請中央人民政府批準(zhǔn)召集;市、縣各界人民代表會議分別由市軍管會及市人民政府或縣人民政府召開。凡反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義,贊同《共同綱領(lǐng)》,年滿 18歲的人民,除患精神病及褫奪公權(quán)者外,不分民族、階級、性別、信仰,均可當(dāng)選為各界人民代表會議代表。省各界人民代表會議代表名額不受限制,由縣、市為單位推選產(chǎn)生。少數(shù)民族聚居地區(qū),實行民族區(qū)域選舉。市、縣各界人民代表會議代表名額依市、縣的大小進行分配:20萬人口以上的市,代表 200人至 500人左右;3萬人口以上的市,代表 100人至 200人左右。50萬人口以上的縣,代表 300人至 500人左右;20萬至 50萬人口的縣,代表 200人至 300人左右;20萬人口以下的縣,代表 100人至 200人左右。

各界人民代表會議的代表由“充任”、“選派”和“邀請”產(chǎn)生:省、市、縣人民政府和市軍管會代表,分別由省正、副主席、秘書長、各廳廳長、法院院長,市軍管會正、副主任、正、副市長,正、副縣長充任;各民主黨派、各人民團體、駐該省、市、縣各機關(guān)及部隊的代表,由各單位自行選派;受邀代表,省各界人民代表會議代表由省人民政府與省協(xié)商委員會商定邀請,或由省人民政府直接邀請;市各界人民代表會議代表由市軍管會、市人民政府和市協(xié)商委員會商定邀請,或由市軍管會、市人民政府邀請;縣各界人民代表會議代表或由縣人民政府決定邀請?？h各界人民代表會議農(nóng)民代表,由鄉(xiāng)(行政村)農(nóng)民代表大會或農(nóng)民大會產(chǎn)生,亦可由區(qū)和縣農(nóng)民代表會議產(chǎn)生。省各界人民代表會議代表任期 2年;市、縣各界人民代表會議代表在代行市、縣人民代表大會職權(quán)后任期 1年,均連選得連任,并得更換。

(二)凡召開省各界人民代表會議的地方,即代行省人民代表大會職權(quán)。包括聽取與審查省人民政府的工作報告;決定省的施政方針和政策;審查與通過省人民政府的預(yù)決算;建議與決議有關(guān)省政興革事宜;選舉省人民政府主席、副主席、委員,組成省人民政府委員會。

市各界人民代表會議在軍管初期,為軍管會和市人民政府傳達(dá)政策、聯(lián)系群眾的協(xié)議機關(guān)。其職權(quán)為:聽取軍管會及市人民政府關(guān)于施政方針、政策、計劃及工作情況的報告,提出批評和建議;向軍管會及市人民政府反映人民的意見和要求,建議有關(guān)市政興革事宜;向人民傳達(dá)并解釋市各界人民代表會議的決議案,并協(xié)助市人民政府動員人民推行之。市各界人民代表會議經(jīng)直屬上級人民政府批準(zhǔn),可代行市人民代表大會職權(quán),即:聽取與審查市人民政府的工作報告,決定市的施政方針和政策;審查與通過市人民政府的預(yù)決算;建議與決議有關(guān)市政興革事宜;向人民傳達(dá)并解釋市各界人民代表會議的決議案,并協(xié)助市人民政府動員人民推行之;選舉市人民政府市長、副市長、委員,組成市人民政府委員會。

縣各界人民代表會議在代行縣人民代表大會職權(quán)以前的職權(quán)為:聽取縣人民政府的工作報告,并提出批評和建議;向縣人民政府反映人民的意見和要求,討論并建議有關(guān)縣政興革事宜;向人民傳達(dá)并解釋縣各界人民代表會議的決議案,并協(xié)助縣人民政府動員人民推行之?？h各界人民代表會議經(jīng)省人民政府批準(zhǔn),可代行縣人大職權(quán)。即:聽取與審查縣人民政府的工作報告;審查與通過縣人民政府的預(yù)決算;建議與決議有關(guān)縣政的興革事宜;向人民傳達(dá)并解釋縣各界人民代表會議的決議案,并協(xié)助縣人民政府動員人民推行之;選舉縣人民政府縣長、副縣長、委員,組成縣人民政府委員會。

(三)省、市、縣各界人民代表會議均設(shè)主席團,選舉主席若干人組成,設(shè)秘書長一人,副秘書長若干人,處理會議日常事務(wù)。各級各界人民代表會議設(shè)提案審查委員會及其他委員會。

各界人民代表會議所設(shè)常設(shè)機關(guān)均為協(xié)議性質(zhì)。省、市各界人民代表會議休會期間,分別設(shè)立各界人民代表會議協(xié)商委員會(簡稱省、市協(xié)商委員會),由各界人民代表會議選舉主席一人,副主席若干人及委員若干人組成。省、市協(xié)商委員會的職權(quán)為:協(xié)助本級人民政府實行人民代表會議決議;協(xié)商并提出對本級人民政府的建議;協(xié)助本級人民政府動員人民支援前線,建立革命秩序,鎮(zhèn)壓反革命并參加建設(shè)工作;負(fù)責(zé)進行下屆省、市人民代表會議的準(zhǔn)備工作;負(fù)責(zé)進行本省、市民主統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。省、市協(xié)商委員會均由主席主持委員會會議,并推定秘書長一人,副秘書長若干人協(xié)助工作。協(xié)商委員會設(shè)各種委員會,推定主任一人主持?？h各界人民代表會議休會期間,設(shè)常務(wù)委員會,由縣各界人民代表會議選舉主席一人,副主席若干人及委員若干人組成。其職權(quán)是:協(xié)商并提出對縣人民政府的建議;聯(lián)系代表,協(xié)助政府動員人民推行各種工作;負(fù)責(zé)進行下屆各界人民代表會議的準(zhǔn)備工作。①以上分別見《省各界人民代表會議組織通則》、《市各界人民代表會議組織通則》、《縣各界人民代表會議組織通則》,中央人民政府法制委員會編《中央人民政府法令匯編(1949—1950)》第 1冊(法律出版社,1982年)第 125、138～140、141～143頁。另《省各界人民代表會議組織通則》同樣適用于大行政區(qū)各界人民代表會議。

四

《通則》的公布,為完善人民代表會議制度,加快各地民主建政提供了法律保證。

中共領(lǐng)導(dǎo)人此前有關(guān)開好各界人民代表會議的指示,多著眼于團結(jié)群眾,完成任務(wù),克服領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的官僚主義等問題。根據(jù)《通則》的規(guī)定加快了建政工作。在一些已召開過各界人民代表會議并代行人民代表大會職權(quán)的地區(qū),民主化得到進一步完善。如 1951年 2月召開的北京市第三屆各界人民代表會議,與前兩屆相比,不僅代表人數(shù)增加,而且 83%的代表是由人民選舉的;受邀代表只占 17%;政府代表只占 3%。選舉方式也根據(jù)多數(shù)選民未經(jīng)歷過選舉且不識字的客觀條件盡量做到民主化:公營工廠和?？埔陨系膶W(xué)校,由選民大會直接選舉,郊區(qū)農(nóng)民及工商界、青年、婦女代表和區(qū)域代表,由選民代表會議選舉。在選舉時,凡識字并有過多次選舉經(jīng)驗者采用無記名投票,有的地方,在討論候選人名單后,采用舉手表決的方式。劉少奇當(dāng)時曾稱贊北京市創(chuàng)造的選舉方式,是根據(jù)國內(nèi)多數(shù)群眾沒有選舉經(jīng)驗甚至一部分人不識字,無法采取“普遍、平等、直接、無記名投票”選舉的情況下,唯一可行的民主方式。②《劉少奇選集》下卷,第 54～55頁。對于那些雖開過各界人民代表會議,但尚未代行人大職權(quán)的地區(qū),政務(wù)院將開好各界人民代表會議作為建政的首要任務(wù),并使代表會議迅速地代行人大職權(quán)。當(dāng)時,政務(wù)院副總理兼政法委主任董必武強調(diào),各界人民代表會議召開后,“只要條件成熟,就應(yīng)立即代行人民代表大會的職權(quán)”。他指出:“目前在各級人民代表會議中應(yīng)以開好縣級各界人民代表會議為關(guān)鍵。因為縣以上的省級人民代表會議,一般都開得好;縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)級人民代表會議數(shù)目太多,上級領(lǐng)導(dǎo)不易照顧得周到。如能開好縣級人民代表會議,那對開好區(qū)、鄉(xiāng)人民代表會議就能起到模范和領(lǐng)導(dǎo)的作用。”他強調(diào):“那些已召開人民代表會議尚未代行人民代表大會的縣,應(yīng)迅速使人民代表會議代行人民代表大會職權(quán)。”①《董必武選集》,人民出版社,1985年,第 299頁。1951年,在全國 2068個縣中(臺灣、西藏及其他地區(qū)內(nèi)等于縣的諸單位尚沒有計算在內(nèi)),共有 2038個縣召開了人民代表會議,占總數(shù)的 98.5%。其中,代行人民代表大會職權(quán)的有 186個縣?！锻▌t》公布后各地建政工作發(fā)展迅速。1953年初,各地鄉(xiāng)人民代表會議的代表絕大多數(shù)已由人民直接選舉,并從一開始就執(zhí)行了鄉(xiāng)人民代表大會的職權(quán);縣(市)各界人民代表會議的多數(shù)代表也由人民選舉。全國各縣及相當(dāng)于縣的行政單位有 1/3以上代行了縣人民代表大會職權(quán),華北和東北代行人大職權(quán)的縣已超過一半。全國各省市已有2/3以上代行了人民代表大會的職權(quán),選舉了人民政府。②《董必武選集》,第 334～335頁。至 9月,全國各地普遍召開了各界人民代表會議;全國各省(不包括臺灣省)、市人民代表會議和 1/3以上的縣人民代表會議,已代行人民代表大會職權(quán);在少數(shù)民族居住地區(qū),多數(shù)召開了各族各界人民代表會議,并建立了各級的民族自治區(qū)或民族民主聯(lián)合政府。③彭真:《關(guān)于政治法律的報告》,《論新中國的政法工作》,中央文獻出版社,1992年,第 80頁。

人民代表會議制度的建立,使廣大群眾經(jīng)歷了政權(quán)建設(shè)的教育和錘煉,具備了民主選舉的經(jīng)驗,為從人民代表會議直接過渡到人民代表大會制度奠定了基礎(chǔ)。1952年底,中共中央根據(jù)斯大林的意見,決定提前召開全國人民代表大會,立即籌備普選,制定憲法。④關(guān)于中共中央根據(jù)斯大林的意見決定提前召開第一屆全國人大的問題,詳見李格《人民政協(xié)在一屆全國人大召開前后職能和組織的變化》(《中共黨史研究》2009年第 9期)。因時間緊迫,任務(wù)艱巨,當(dāng)時有不少民主黨派和民主人士對能否順利完成選舉工作深感擔(dān)心。但是,由于全國各地區(qū)建立了人民代表會議制度,所有省、市及一部分縣的人民代表會議已經(jīng)代行了人民代表大會職權(quán),全國人民代表大會代表的選舉工作在中央選舉委員會領(lǐng)導(dǎo)下有條不紊地加緊進行。1954年,中央選舉委員會決定,省、市、縣人民代表大會應(yīng)分別援引省、市、縣《各界人民代表會議組織通則》的規(guī)定,由本級人民政府召開。⑤《中央選舉委員會、政務(wù)院關(guān)于召開省、市、縣人民代表大會的幾個問題的決定》(1954年 4月 15日)。隨后,全國 150個省轄市、264個縣、自治縣及縣一級的單位和 170個中央直轄市的區(qū),全部召開了人民代表大會會議或人民代表會議,以無記名投票的方式,分別選舉省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會代表 16680人。接著,各省(不包括臺灣省)、直轄市和內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方和昌都地區(qū)先后召開人民代表大會,討論憲法草案、審查政府工作報告,選舉出全國人民代表大會代表1136人。軍隊和華僑代表大會共選舉出代表 90人?？傆嫺鞯貐^(qū)各單位(不包括臺灣省)人民代表大會或人民代表會議共選出全國人民代表大會代表 1226名,順利完成了中華人民共和國第一屆全國人民代表大會的選舉工作。⑥《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議文件》,人民出版社,1955年,第 159～160頁。

(本文作者 當(dāng)代中國研究所研究員北京 100009)

(責(zé)任編輯 劉學(xué)禮)

On the System of“People’s Representative Conference”

Li Ge

The system of people’s representative conference initially decided by the CPC CentralCommitteewas a form of political power before the establishment of the system of people’s congress and was of great significance for the local democratic governance and transition to the system of people’s congress.The system of people’s representative conference has not been studied in depth in the academic circles so far.This article makes a probe into the birth,organization and functions of this system as well as its transition to the system of people’s congress.

D034.3

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1003-3815(2010)-10-0068-07