自上而下與自下而上
---關(guān)于普法模式的宏觀思考

李 鋮(湖南省司法廳辦公室 湖南長沙 410011)■文

自上而下與自下而上
---關(guān)于普法模式的宏觀思考

Top-dow n and Bottom-up---he O vera ll Reflection on the Fo rm at of Lega l Popu larization

李 鋮(湖南省司法廳辦公室 湖南長沙 410011)■文

普法是一項"將法律交給人民"的偉大工程。自1985年實施第一個五年普法計劃至今,已走過25年。回眸五個五年普法,展望"六五"普法,筆者認(rèn)為,我們很有必要就普法模式進(jìn)行宏觀思考,并力求創(chuàng)新,以助推普法有序有力有效開展。

一、"自上而下"普法模式的現(xiàn)狀與存在的缺陷

從25年的普法工作來看,圍繞服務(wù)黨和國家的工作大局、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展,每個階段的普法在目標(biāo)、內(nèi)容、任務(wù)、手段、時間等安排上相當(dāng)統(tǒng)一、有序。從其背景看,這25年是國家以經(jīng)濟建設(shè)為中心,大力推進(jìn)經(jīng)濟改革、政治改革、社會改革、文化改革的時期,這些改革均遵循政府主導(dǎo)、自上而下的改革模式。作為與改革相伴隨并為之服務(wù)的普法,也是以"政府主導(dǎo)、自上而下"的方式進(jìn)行。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn),"政府主導(dǎo)、自上而下"的普法模式適合我國國情、呼應(yīng)民眾的普法需求,具有重要的歷史作用。這勿庸置疑。第一,政府擁有集中的普法權(quán)力和資源、擁有強大的社會動員和組織能力,可以解決普法面臨的人、財、物等困難,使普法取得"時間短、見效快"的效應(yīng),而這種效應(yīng)可以直接成為推動改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的必需動力。第二,自上而下普法可以有效控制普法的順序、步驟、進(jìn)程,從而有助于避免法律制訂可能導(dǎo)致的空白和誤區(qū),盡可能幫助減少民眾對法律的挑刺或抵觸,即宣與不宣、重點宣與一般宣,政府是可以控制的。第三,政府主導(dǎo)普法本身可以被視為政府對社會管理的加強,即通過法律的普及,提高公民法律素質(zhì),而法律是為政府掌控的,從而就能引導(dǎo)民眾依法辦事,有效減少社會對立面,減少改革的阻力。第四,政府主導(dǎo)普法可以有效統(tǒng)籌調(diào)度普法資源,擴大普法覆蓋面,減少盲點、空白,促進(jìn)普法平衡發(fā)展,實現(xiàn)普法的整體社會效益。

但不可否認(rèn)的是,"政府主導(dǎo)、自上而下"的普法模式也存在缺陷。第一,"政府主導(dǎo)、自上而下"的過程實際上就是任務(wù)層層分解、加壓的過程,相伴隨的矛盾就是越往下,普法任務(wù)越重,但普法資源越難統(tǒng)籌、工作相對越難推動,目標(biāo)任務(wù)越難實現(xiàn)。第二,政府作為普法的主導(dǎo)者、參與者、實施者,對上面臨被考核、對下行使考核權(quán),由于受不良政績觀、工作觀的影響,加之總是系統(tǒng)內(nèi)部考核、體內(nèi)循環(huán),政府既是運動員又是裁判員,于是,普法檢查也總是表揚與自我表揚相結(jié)合、批評與自我批評難開展,難以取信于民。第三,自上而下的普法模式,原本就是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物,過渡到市場經(jīng)濟體制后,只將"計劃"之詞改"規(guī)劃",而其中的關(guān)鍵---普法資源還在遵循計劃經(jīng)濟的老套路,普法資源始終未能得到最優(yōu)配置和利用。很現(xiàn)實的問題是,列入財政預(yù)算的普法專項經(jīng)費,很大一部分被政府內(nèi)部消化,實際用于民眾普法的則相對偏少。第四,"政府主導(dǎo)、自上而下"式的普法,由于缺乏與普法受眾最廣泛、最充分的溝通,多少帶有"閉門造車"之嫌,普法的供和需之間始終存在矛盾。如在基層社會尤其是農(nóng)村,最好的普法方式是以案說法而并不一定是普法講座、普法讀本,而百姓的法律需求也是以自我為中心的,這并不一定就是政府的導(dǎo)向。第五,"自上而下"普法推進(jìn)模式,是一種典型的"國家導(dǎo)向"的普法路徑。這需要假定政府具有充分認(rèn)識普法工作的理性及充分有效的信息。然而現(xiàn)實卻是,這兩個假定卻不能完全實現(xiàn)。第六,"一五"到"五五"普法,雖幾經(jīng)完善與創(chuàng)新,但這種"自我革命"的方式總是有限的。作為普法進(jìn)程推動者的政府,雖試圖通過"自我革命"方式使普法工作緊跟形勢發(fā)展,但自上而下的推動力也總在普法動力的復(fù)雜傳遞過程中被不斷"遞減",從而經(jīng)常導(dǎo)致普法"雷聲大、雨點小"或就是形式主義不止。第七,"政府主導(dǎo)、自上而下"普法,很大程度上首先要求政府自身懂法守法,依法辦事,但越來越多的官員腐敗和執(zhí)法犯法的案例出現(xiàn),與政府普法極不協(xié)調(diào)。同時,隨著依法維權(quán)事件的不斷涌現(xiàn),我們驚訝地發(fā)現(xiàn),很多事件中最需要普法的是政府,不是民眾。

二、"權(quán)力"變"權(quán)威":多元推進(jìn)與"自下而上"

理性地指出局限,并不意味著完全否認(rèn)"政府主導(dǎo)、自上而下"推動普法的模式,相反,這種模式作為普法的強大推動力,具有不可替代的重要作用,是保障普法深入開展的關(guān)鍵因素。但筆者認(rèn)為,這種模式應(yīng)該不是唯一的模式。換言之,政府主導(dǎo)的普法并非意味著政府完全壟斷普法工作的話語、資源和權(quán)力。推而言之,在政府主導(dǎo)的普法推進(jìn)過程中,政府也可以通過"主導(dǎo)權(quán)"的行使,提供普法的基本框架和平臺,允許、鼓勵、幫助社會組織、公共團體、社會公眾參與到這一框架之中,從而通過自上而下的"制度化社會動員",使多元主體以自下而上的方式參與普法進(jìn)程,而不只停留在普法受眾層面,從而更多地呈現(xiàn)普法的多元推進(jìn),即多元主體既是普法的受眾,也是幫助和引導(dǎo)他人知法守法的普法工作者。

多元主體的參與,不僅是在普法制度框架內(nèi)擴容普法的主體力量,而且也將提升普法的社會認(rèn)同度。在這個過程中,政府通過"主導(dǎo)"的方式表面上放棄了某些"權(quán)力",但通過提供普法的有效框架和參與平臺,反而可以凸顯其作為普法總攬者的"權(quán)威",為普法深層次推進(jìn)提供了無限動力。這實際上構(gòu)成普法工作思路的轉(zhuǎn)向,即政府在主導(dǎo)普法時,由"控制性的權(quán)力"轉(zhuǎn)向"影響性的權(quán)威"。因為一個擁有集中化的、無所不包權(quán)力的政府普法部門,并不必然具有權(quán)威性,也不代表權(quán)威的最高境界。這種由"權(quán)力"向"權(quán)威"的轉(zhuǎn)向,或者說,通過重新定義普法權(quán)力和資源的分配框架而獲得權(quán)威的過程,將對我國普法進(jìn)程的進(jìn)一步開展具有重要的推動意義。

實際上,在我國25年來"政府主導(dǎo)、自上而下"的普法推進(jìn)過程中,已經(jīng)有了這樣的有益嘗試,即政府通過釋放原來由其完全壟斷的普法權(quán)力和資源,把其中的一些權(quán)力和資源交給或委托給社會主體或具社會公共職能的組織,這實際上已經(jīng)構(gòu)成了多元主體在政府提供的普法基本框架中自下而上推動普法的雛形。從這樣的角度看,雖然每一個參與普法的主體都有不同的動機和利益,但由于政府提供的普法基本框架,政府也就表現(xiàn)為通過民主協(xié)商、指導(dǎo)監(jiān)督、檢查考核等方式取得多元主體在參與普法上的共識和共為,從而自下而上推進(jìn)普法,實現(xiàn)普法公共利益的最大化。

三、"自下而上"模式重在形成公眾參與機制

對民間已具雛形的普法"自下而上"模式的考察可以發(fā)現(xiàn),這并不是個體的簡單合力構(gòu)成,必須有一種機制制度來調(diào)適、推廣,進(jìn)而才有可能成為普法工作常態(tài)。在理想狀態(tài)下,我們認(rèn)為,作為利益主體的公眾參與普法,必須具備相應(yīng)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)①這是黨的十七大提出的。筆者認(rèn)為,在普法推進(jìn)進(jìn)程中,參與普法的多元主體也應(yīng)該具有這四權(quán)。,這樣他們可以從實體和程序的意義上影響普法的決策過程和結(jié)果,也將有助于社會層面認(rèn)同和接受普法結(jié)果,并也就實現(xiàn)普法的模式轉(zhuǎn)換,即公眾、社會組織通過制度化的普法框架參與普法,從而也就從主體多元化的角度為普法提供了動力之源。

1、普法信息的公開機制。依據(jù)《政府信息公開條例》的有關(guān)精神,筆者認(rèn)為,普法信息公開是保障公眾參與普法的必要條件,也是基本權(quán)利。須強調(diào)的是,在"自下而上"的普法模式中,參與者對于普法信息的擁有,是富于意義的關(guān)鍵環(huán)節(jié),否則將抑制積極性,甚至導(dǎo)致在事實上剝奪公眾參與普法的權(quán)利。一要增強參與意識。要通過舉辦多種形式的普法規(guī)劃、普法工作要點、大型普法活動,積極引導(dǎo)社會公眾關(guān)心、了解、熟悉政府普法信息,使普法信息公開滲透于公眾的工作、生活,切實提高公眾的知曉率和參與度。二要健全體制機制。各級普法部門要高度重視普法信息公開,加強組織領(lǐng)導(dǎo),有計劃、有步驟出臺普法信息主動公開、依申請公開、考核評議、責(zé)任追究等制度,為公眾獲取普法信息提供制度保證。要把普法信息公開納入普法績效考核內(nèi)容,研究建立普法信息公開評估核心指標(biāo)體系,促進(jìn)普法信息公開及時、全面、真實。三要規(guī)范公開內(nèi)容。各級政府普法部門要按照"公開是原則,不公開是例外"的要求,在做好一般性普法信息公開的同時,重點公開普及公益性強、群眾關(guān)注度大、涉及面廣的法律法規(guī),尤其要針對社會熱點、難點問題,著力宣傳普及有關(guān)法律法規(guī),自覺主動公開政府普法信息。四要豐富公開形式。要在充分利用廣播、電視、報刊、服務(wù)窗口、公開欄等傳統(tǒng)公開形式的基礎(chǔ)上,大力推行社會聽證、專家咨詢、新聞發(fā)布、法治新聞評選、普法課題招標(biāo)②湖南省司法廳已連續(xù)5年舉行"湖南省十大法治人物和法治事件"(后改為"最具影響力的法治人物和法治事件")評選;連續(xù)3年列入省社科基金重點課題,面向省內(nèi)高校舉辦普法讀本編寫招標(biāo),社會反響良好。等形式,并要借助電子化、信息化手段,重點建設(shè)好網(wǎng)絡(luò)普法信息服務(wù)平臺,抓好各級普法網(wǎng)站建設(shè),方便公眾獲取普法信息。

2、多元主體的組織機制。行為經(jīng)濟學(xué)的研究表明,相同但分散的利益都具有組織化趨勢③[美]阿蘭·斯密德著,劉璨等譯:《制度與行為經(jīng)濟學(xué)》,中國人民大學(xué)出版社,2002年版。。"自下而上"推動普法,不是單純強調(diào)個體的自發(fā)參與,而是要求政府普法部門在此基礎(chǔ)上進(jìn)行有序引導(dǎo)和適當(dāng)組織,即允許、鼓勵、幫助具有不同普法利益訴求的公眾以自愿方式組織起來,以組織化的方式參與普法進(jìn)程。

一是營造推動民間普法團體發(fā)展的外部環(huán)境。各級普法部門要著眼普法大局,把培育民間普法團體作為"六五"普法乃至今后較長時期普法工作的重要任務(wù)來抓。一要適度降低門檻。要按照"快比慢好、有比無好"的原則推動民間普法團體建設(shè)。二要加大政策資金扶持,提供有力保障。三要堅持因地制宜,科學(xué)布局。四要抓典型示范,促整體發(fā)展。二是指導(dǎo)推動民間普法團體規(guī)范發(fā)展。一要推動民間普法團體的民間化運作,避免"行政化"傾向,以充分發(fā)揮其服務(wù)普法多元主體、反映多元主體利益訴求、規(guī)范普法行為的作用。二要建立民間普法團體的評估體系,以提升協(xié)會的組織能力,完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),增強公信力。三要指導(dǎo)各民間普法團體明確普法重點和專業(yè)方向,不能求大求全,如根據(jù)實際,各地可組織相應(yīng)的刑事法律普法協(xié)會、民事法律普法協(xié)會、行政法律普法協(xié)會等,走普法知識專而精、受眾廣而多的道路。四要鼓勵民營企業(yè)、國有企業(yè)、高校等社會力量大力培育民間普法團體,從而多層次、多渠道滿足群眾的普法需求。

3、公眾參與的支持機制。強調(diào)多元主體的組織機制,不能代替建立公眾參與的支持機制,二者相輔相成,互為支撐。公眾參與是一個很有召喚力、富于時代性的概念,但必須有一定的支持機制,否則很有可能落空。一要加強程序性制度建設(shè)。程序性制度建設(shè)的目的主要是保障公眾參與普法的有效性和有序性。其主要包括公眾參與普法行為的步驟、方式等的過程。其中,步驟,就是實施某一普法任務(wù)所必經(jīng)的若干階段;方式,是實施普法行為的方法和形式,二者連同實現(xiàn)步驟和方式的時間、順序構(gòu)成公眾參與普法的空間表現(xiàn)形式和時間表現(xiàn)形式。沒有嚴(yán)格、實際的程序支持,公眾參與普法很有可能帶有"符號化"色彩,流于形式,并以"非制度化的方式"耗費普法資源。二要有效提供普法的知識和資源支持。既包括硬件如電腦、攝像機、工具車等硬件,也包括法律知識培訓(xùn)等軟件支持。三要增強政府普法的工作透明度。這主要包括制度制訂、普法經(jīng)費去向、考核考評結(jié)果等。值得指出的是,大多數(shù)地方的普法經(jīng)費由財政部門按照人頭標(biāo)準(zhǔn)開列,并納入財政預(yù)算。普法經(jīng)費取之于民,就應(yīng)該用之于民,決不能只顧加強自身條件建設(shè),而真正用于民眾普法工作的經(jīng)費卻增長不多。三要為公眾參與普法提供技術(shù)支持。在當(dāng)今時代,技術(shù)的改進(jìn)對大規(guī)模的公眾參與普法具有相當(dāng)重要的意義,特別是要完善互聯(lián)網(wǎng)作為參與平臺的有效性和可利用性,以及通過技術(shù)的支持更有效地處理公眾參與普法的信息等。

五、結(jié)語:"雙向制"

在"政府主導(dǎo)、自上而下"的普法推進(jìn)模式之外,引入"自下而上"的公眾參與模式,作為當(dāng)前政府深入推進(jìn)普法的另一個強大引擎,即"雙向制"模式應(yīng)成為"六五"普法需要考慮的一個重大問題。但自下而上的模式并不能取代自上而下的普法機制,在目前情況下也不可能成為普法的主導(dǎo)方式。

承認(rèn)并尊重自下而上的力量,實際上表明政府對普法具有高度的自信和充分的把握,也是政府回應(yīng)公眾普法需求的本質(zhì)要求。"雙向制"普法模式最重要的優(yōu)勢是能夠通過制度化參與平臺使政府、公眾等多元主體有序參與普法進(jìn)程,充分調(diào)動各方面力量,為普法深入推進(jìn)提供可持續(xù)、大規(guī)模的動力,從而既保證普法的最大公共效益,也有助于解決原有模式的缺陷。這必將更加有力地促進(jìn)全民學(xué)法懂法守法用法,推動依法治國大業(yè)。

(責(zé)任編輯 張?zhí)偾?

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