論信訪的法治化

王志民

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院,廣東 廣州 510650)

論信訪的法治化

王志民

(廣東司法警官職業(yè)學(xué)院,廣東 廣州 510650)

我國(guó)的信訪活動(dòng)歷史悠久,但作為一項(xiàng)正式的政治制度卻是近幾十年的事。目前,信訪工作已經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注和普遍熱議。因此,必須切實(shí)糾正現(xiàn)行信訪制度的弊端和缺陷,加強(qiáng)信訪工作的法制建設(shè),把信訪工作引入真正的法治化軌道。

信訪制度;信訪權(quán);法治

在現(xiàn)代社會(huì),信訪也是暢通人民訴求的渠道之一。具體而言,它是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話(huà)、走訪等形式,向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén),或各級(jí)黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院、人民團(tuán)體反映情況,提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求,依法由這些部門(mén)處理的活動(dòng),現(xiàn)實(shí)中以由行政機(jī)關(guān)處理的信訪活動(dòng)為主。①2005年 1月 5日頒布的《信訪條例》僅限于規(guī)范政府及其工作部門(mén)的信訪工作,2007年 3月 10日黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》則擴(kuò)大至黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院及各人民團(tuán)體。作為一種社會(huì)政治交往和社會(huì)現(xiàn)象,信訪活動(dòng)是應(yīng)社會(huì)成員和社會(huì)組織管理者的共同需要而產(chǎn)生的。人民通過(guò)信訪將自己的意見(jiàn)和訴求向統(tǒng)治者反映,以實(shí)現(xiàn)個(gè)人預(yù)期的目的;國(guó)家則通過(guò)信訪了解民意、解決信訪問(wèn)題,以實(shí)現(xiàn)消除社會(huì)矛盾、鞏固政權(quán)之功效。

一、信訪權(quán)的合法性分析

中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨之初就重視群眾來(lái)信來(lái)訪工作,但正式成為一項(xiàng)制度還是始于建國(guó)之后。1951年 5月 16日,毛澤東曾批示過(guò) “必須重視人民的通信,要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚?滿(mǎn)足群眾的正當(dāng)要求,要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法,不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度”。此后,國(guó)家開(kāi)始不斷加強(qiáng)信訪工作。特別是 1995年 10月,國(guó)務(wù)院頒布了實(shí)施了《信訪條例》 (2005年 5月 1日重新修訂),這是我國(guó)第一部信訪法規(guī),標(biāo)志著我國(guó)信訪法制建設(shè)已經(jīng)步入正軌。

但隨著信訪形勢(shì)的變化和一系列保障公民權(quán)利法律的出臺(tái),以及現(xiàn)實(shí)信訪制度運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題,信訪制度也引起了各方的激烈爭(zhēng)議,甚至出現(xiàn)一些人主張取消信訪制度的觀點(diǎn)。那些觀點(diǎn)比較一致的看法是,信訪并不是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利,如果一定要將它作為一項(xiàng)權(quán)利來(lái)行使,必定會(huì)導(dǎo)致行政干預(yù)司法,而這并不符合法治社會(huì)的要求。

筆者則認(rèn)為,作為一項(xiàng)法律制度,信訪制度在中國(guó)的出現(xiàn)并不是偶然的,既有它的歷史性必然性,更也有它的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。馬克思主義認(rèn)為,社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí),一種事物的出現(xiàn)肯定有其存在的歷史必然,信訪制度的出現(xiàn)亦然。從其政治功能上來(lái)說(shuō),信訪制度作為中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造的一種特殊的人權(quán)救濟(jì)方式,在我國(guó)政治制度架構(gòu)中一直是溝通國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾的制度性渠道,起著平衡社會(huì)與國(guó)家間信息和回應(yīng)交換的功能。尤其在社會(huì)大變革和制度大轉(zhuǎn)型過(guò)程中,其能否有效地運(yùn)行直接影響到國(guó)家與社會(huì)能否在矛盾與沖突中重建信任關(guān)系,從而在確保社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,及時(shí)有效地解決群眾的各類(lèi)問(wèn)題,提高政府執(zhí)政能力和合法性,推動(dòng)制度成功轉(zhuǎn)型。同時(shí),信訪作為公民向黨委政府表達(dá)自己意見(jiàn)的一種方式,既是擴(kuò)大人民民主,保證人民當(dāng)家作主的一種形式,也是一項(xiàng)基本的人權(quán),是憲法賦予公民的基本民主權(quán)利。

在我國(guó),雖然憲法、法律和法規(guī)中并沒(méi)有“信訪權(quán)”的概念,新的《信訪條例》也沒(méi)有使用這個(gè)概念,但本人認(rèn)為,對(duì)于中國(guó)這樣的社會(huì)轉(zhuǎn)型期來(lái)說(shuō),公民基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)包括信訪權(quán)在內(nèi)。

我國(guó)實(shí)行的是議行合一的人民代表大會(huì)制度。從憲政思想和理論上,人民制約政府權(quán)力,有以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力兩種方式。信訪作為公民的基本民主權(quán)利,是制約國(guó)家權(quán)力的重要方面,這在憲法中寫(xiě)得相當(dāng)清楚:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”、“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)”、“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。憲法規(guī)定的公民各類(lèi)基本權(quán)利中,不管是哪一類(lèi)權(quán)利受到侵害,都必須予以保護(hù),都可以通過(guò)信訪的方式 (這當(dāng)然不是唯一的方式)尋求法律的救濟(jì)。因此,信訪不僅是密切聯(lián)系群眾的有效方式,同時(shí)也是中國(guó)公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利,并成為具有中國(guó)特色的信訪權(quán),這種信訪權(quán)包括批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán),換句話(huà)說(shuō),中國(guó)公民通過(guò)信訪這種中國(guó)式渠道來(lái)行使憲法賦予的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。阻撓、壓制、剝奪公民的這些權(quán)利,是一種違憲行為。

由上可以看出,信訪權(quán)的法理依據(jù)和法律依據(jù)十分明確,是憲法確認(rèn)并加以保障的公民基本民主權(quán)利。黨的十七大報(bào)告指出:要堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。信訪的憲法性質(zhì)決定了國(guó)家機(jī)關(guān)接待信訪的合法性和義務(wù)性,公民信訪是行使表達(dá)意見(jiàn)和民主監(jiān)督的權(quán)利,國(guó)家及其工作人員不僅不能隨便限制、干涉甚至剝奪公民的信訪權(quán),對(duì)信訪人打擊報(bào)復(fù),而且對(duì)公民的信訪負(fù)有履行查清事實(shí)、及時(shí)處理的義務(wù)。

綜上所述,信訪制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)是民主自由觀念,是執(zhí)政黨以人為本執(zhí)政理念的體現(xiàn)。人民民主是社會(huì)主義國(guó)家的生命,尊重和保障人權(quán)是國(guó)家神圣的職責(zé),我們必須尊重人民群眾的歷史主體地位,把人民的各種權(quán)利和自由維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好,國(guó)家才能興盛,社會(huì)才能和諧,政權(quán)才能鞏固。

二、我國(guó)信訪法治化程度不高的表現(xiàn)

信訪制度既是一項(xiàng)重要的政治制度,也是法律制度的組成部分。然而,由于傳統(tǒng)觀念、習(xí)慣的影響,體制機(jī)制的不健全以及信訪走向法制化道路的時(shí)間不長(zhǎng),信訪的法治化水平和程度尚不高,其主要表現(xiàn)有:

(一)公民的信訪權(quán)未得到有效保障

盡管在《信訪條例》第三條中規(guī)定了,“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)做好信訪工作,認(rèn)真處理來(lái)信、接待來(lái)訪,傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)、建議和要求,接受人民群眾的監(jiān)督,努力為人民群眾服務(wù)。”“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道,為信訪人采用本條例規(guī)定的形式反映情況,提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求提供便利條件?！薄叭魏谓M織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人?！笨墒?這些規(guī)定執(zhí)行得并不理想,一些地方和部門(mén)把信訪人依法行使信訪權(quán)利當(dāng)作影響社會(huì)不穩(wěn)定的因素而進(jìn)行防范堵截甚至打壓。特別是近年來(lái),針對(duì)北京出現(xiàn)的信訪洪峰,中央要求把各種問(wèn)題解決在基層,要盡量減少越級(jí)上訪、集體上訪和重復(fù)上訪,許多地方就把公民信訪的人次作為考核地方黨政部門(mén)和工作人員是否稱(chēng)職的重要指標(biāo),有的甚至采取“一票否決制”,給基層官員增加了壓力。這種考核方法雖然使地方黨政在一定程度上重視信訪工作,解決了一些具體問(wèn)題,但也變相地引導(dǎo)地方黨政部門(mén)采取各種辦法對(duì)信訪群眾進(jìn)行攔堵,許多地方派工作組長(zhǎng)期駐京,截訪當(dāng)?shù)厣显L人員就是實(shí)例,這在一定程度上堵塞了信訪渠道,阻礙了公民信訪權(quán)的行使。

(二)信訪受理范圍過(guò)于寬泛

《信訪條例》作為行政法規(guī),它調(diào)整的是政府及其部門(mén)的信訪工作,雖然在第十四條、第二十一條規(guī)定了哪些屬政府信訪機(jī)構(gòu)受理的范圍,但實(shí)際運(yùn)行卻無(wú)所不包,幾乎所有社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)沖突都可以訴諸信訪部門(mén)。信訪制度承載了整個(gè)社會(huì)變革轉(zhuǎn)型及社會(huì)穩(wěn)定的重任,由此導(dǎo)致信訪總量連年高位運(yùn)行,信訪案件大量積壓。當(dāng)前的信訪活動(dòng)大致可以分為三類(lèi):一是參與類(lèi),即向各級(jí)黨、政、人大、司法機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)、建議和批評(píng);二是求決類(lèi),主要是要求解決涉及自身利益的各種具體問(wèn)題;三是訴訟類(lèi),指進(jìn)入司法程序的案件當(dāng)事人雙方的信訪?？梢哉f(shuō),一些本不應(yīng)該找政府解決的事,卻事無(wú)巨細(xì)、不問(wèn)緣由通過(guò)信訪渠道要求政府解決。上至老百姓的征地拆遷、社會(huì)保障,下至柴米油鹽、鄰里紛爭(zhēng)等生活瑣事都找到政府。本來(lái)應(yīng)該或已經(jīng)進(jìn)入復(fù)議、訴訟渠道尋求救濟(jì)的問(wèn)題,都大量涌向信訪部門(mén)。有的法院還沒(méi)判下來(lái),當(dāng)事人就已開(kāi)始上訪,企圖通過(guò)信訪給法院判決施加壓力。這種 “信訪不信法”的心理,加劇了法院對(duì)民商事案件盡量采用法庭調(diào)解而不是判決的傾向。

(三)“人治”化的信訪處理程序

目前,對(duì)信訪案件的處理沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)范,各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式有較大的差異,立案和處理視領(lǐng)導(dǎo)重視程度和信訪工作人員責(zé)任心、情緒而定,隨意性較大。按照規(guī)定,各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有責(zé)任辦理信訪事項(xiàng),但如何辦理,實(shí)踐中從上至下缺乏一種嚴(yán)格的操作規(guī)程。有時(shí)僅憑領(lǐng)導(dǎo)的批示,不管事大事小都得立案,人治色彩濃厚,而有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)同一問(wèn)題又有不同的批示,造成對(duì)相同類(lèi)型的信訪問(wèn)題解決標(biāo)準(zhǔn)卻不一樣。更有甚者,中央對(duì)地方信訪工作實(shí)行考核制度,在 “穩(wěn)定壓倒一切”的口號(hào)下,穩(wěn)定也是政績(jī),地方領(lǐng)導(dǎo)盡量采用息事寧人的辦法,不惜損傷法律原則,出現(xiàn)了明顯違反現(xiàn)行法律法規(guī),隨意性解決問(wèn)題或無(wú)原則立案,以達(dá)到“和諧”的目的。

(四)信訪人漠視法律的義務(wù)

權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的關(guān)系,在當(dāng)今普遍重視民主權(quán)利的社會(huì),也有部分信訪人權(quán)利思想濃厚、義務(wù)意識(shí)淡薄。我國(guó)《信訪條例》規(guī)定了信訪人必須遵守的法律義務(wù),其第十八條規(guī)定,“采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場(chǎng)所提出。多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的,應(yīng)當(dāng)推選代表,代表人數(shù)不得超過(guò) 5人。”第十九條規(guī)定,“信訪人提出信訪事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)客觀真實(shí),對(duì)其所提供材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé),不得捏造、歪曲事實(shí),不得誣告、陷害他人?！钡诙畻l規(guī)定,“信訪人在信訪過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī),不得損害國(guó)家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利,自覺(jué)維護(hù)社會(huì)公共秩序和信訪秩序。”可是在實(shí)踐中,有些信訪人只知道檢舉權(quán)、控告權(quán),卻不履行信訪活動(dòng)必須遵守社會(huì)公共秩序,不得損害國(guó)家利益和侵害他人合法權(quán)利的義務(wù)。如不按法定程序,不到指定地點(diǎn)反映問(wèn)題;有的上訪人還攜帶危險(xiǎn)物品、管制器具;有的圍堵、沖擊國(guó)家機(jī)關(guān),甚至出現(xiàn)堵塞、阻斷交通等違法行為。正常到國(guó)家機(jī)關(guān)反映訴求是合法并得到法律保護(hù)的,但有一些信訪人往往為了達(dá)到轟動(dòng)效應(yīng),利用管理者求和忌亂、求穩(wěn)怕變的心態(tài),專(zhuān)門(mén)選擇國(guó)家的敏感時(shí)期如黨代會(huì)、人大政協(xié)兩會(huì)期間到省進(jìn)京上訪,或到天安門(mén)、中南海附近及領(lǐng)導(dǎo)人駐地等非正常上訪地散發(fā)傳單、披狀衣、掛狀詞,有的還不惜生命,攔截沖撞領(lǐng)導(dǎo)車(chē)輛,甚至到外國(guó)駐華使館 “告洋狀”,這種有損公共秩序和國(guó)格的事屢見(jiàn)不鮮,這是信訪人典型的“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的心理。

三、推進(jìn)信訪制度法治化的若干建議

目前,我國(guó)信訪出現(xiàn)了歷史遺留與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相互交織、經(jīng)濟(jì)利益訴求與政治權(quán)益訴求相互交織、合理要求與不合法方式相互交織、多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的無(wú)理取鬧相互交織的現(xiàn)象,這種秩序混亂的局面必須改變。信訪改革的思路應(yīng)該是隨著法制建設(shè)的不斷推進(jìn),將信訪制度納入嚴(yán)格的法治軌道,并抓緊進(jìn)行信訪立法,建立健全各項(xiàng)配套法規(guī),形成信訪法律體系,從而擴(kuò)大公民的有序政治參與,理順各類(lèi)信訪的處理渠道,樹(shù)立法律的權(quán)威。筆者認(rèn)為,信訪的法治化建設(shè)可以從以下幾個(gè)方面著手:

(一)規(guī)范信訪的主體及其權(quán)責(zé)

長(zhǎng)期以來(lái),信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散,整個(gè)系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制。為此,2005年《信訪條例》規(guī)定了以下兩項(xiàng)舉措:第一,建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng),鼓勵(lì)以電子郵件等書(shū)面方式的申訴,以數(shù)碼技術(shù)等新型通訊手段來(lái)疏通信訪渠道。第二,在一定程度上賦予各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)以解決問(wèn)題的實(shí)權(quán),并建立相應(yīng)的責(zé)任制,完善辦理和督辦程序,改變只轉(zhuǎn)不辦、效率低下的狀態(tài)。然而,實(shí)踐中這兩項(xiàng)措施很難徹底落實(shí)。因?yàn)?信訪權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅取決于信訪人,更取決于信訪機(jī)構(gòu)乃至于其他機(jī)構(gòu)。信訪機(jī)構(gòu)改革的基本方向或出路應(yīng)該是對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)從外部實(shí)行民主監(jiān)督。從國(guó)外的情況來(lái)看,繼瑞典首次建立申訴專(zhuān)員制度之后,芬蘭、挪威、英國(guó)、加拿大、法國(guó)等很多國(guó)家紛紛仿效,或者建立議會(huì)體制下的監(jiān)督專(zhuān)員制度,或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)督專(zhuān)員機(jī)制。這一世界性的發(fā)展趨勢(shì)為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了有益的啟示。根據(jù)各國(guó)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)以及具有普遍性的基本原理,可以說(shuō)改變信訪權(quán)和信訪制度頹勢(shì)的一個(gè)根本前提是重新定義國(guó)家信訪局與人大監(jiān)督功能、政府的監(jiān)察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)之間的分工合作關(guān)系。第一,可以考慮撤銷(xiāo)各部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu),把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì),通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織,以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。如對(duì)于一些專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題 (例如社會(huì)福利保障、金融證券、拆遷、攤派),可以在有關(guān)部門(mén)設(shè)立信訪派出機(jī)構(gòu)?！案鲗蛹?jí)各選區(qū)的人大代表有法律賦予的言論免責(zé)權(quán)和調(diào)查權(quán),也有義務(wù)對(duì)信訪反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查,并依據(jù)調(diào)查向成為信訪對(duì)象的一府兩院提出質(zhì)詢(xún),直至向嚴(yán)重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免動(dòng)議?！盵4]

在信訪處理方面,信訪問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)依照法律精神,按照合法程序進(jìn)行。屬于行政領(lǐng)域可以解決不需要進(jìn)入司法程序的案件,必須從程序和實(shí)體兩個(gè)方面加以具體規(guī)范。承辦單位對(duì)于信訪事項(xiàng)負(fù)有查清事實(shí)、依法處理的義務(wù),承辦單位要依據(jù)法律和政策,在規(guī)定期限內(nèi)做出處理,并履行書(shū)面答復(fù)義務(wù),告知信訪人不服處理決定的救濟(jì)渠道和方式。對(duì)于推諉、拖延不辦或者徇私舞弊的行為,信訪人可以向人民法院控告其行政不作為或亂作為。特別需要指出的是,對(duì)于決策不當(dāng)、行政侵權(quán)引發(fā)信訪問(wèn)題并產(chǎn)生嚴(yán)重后果的,實(shí)際工作中很少追究責(zé)任,應(yīng)有明確的法律責(zé)任,嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制。對(duì)于打擊報(bào)復(fù)信訪人的行為,應(yīng)嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。對(duì)于信訪人不服承辦單位的處理意見(jiàn),向有權(quán)處理的機(jī)關(guān)提出復(fù)查復(fù)核請(qǐng)求的,應(yīng)依照規(guī)定處理,并給予答復(fù)。對(duì)于經(jīng)過(guò)復(fù)核的信訪事項(xiàng),各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)終止受理,嚴(yán)格實(shí)行“三級(jí)終結(jié)”的信訪辦理制度,這樣就可以做到案結(jié)事了,息訴罷訪。

在信訪主體和信訪人法律義務(wù)方面,作為各級(jí)黨委、政府和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān),要拓寬訴求表達(dá)渠道,尊重和保護(hù)公民的信訪權(quán),并依法認(rèn)真辦理,糾正限制和干涉群眾正常信訪的錯(cuò)誤做法。作為公民在行使信訪權(quán)的同時(shí),也要遵守相應(yīng)的法律規(guī)定,履行相應(yīng)的義務(wù)。要以理性合法的方式表達(dá)利益訴求;信訪內(nèi)容必須客觀真實(shí)、不得誣告陷害他人;針對(duì)日益增多的非正常上訪現(xiàn)象,要在立法上明確加以規(guī)范和制止;對(duì)于違反國(guó)家法律法規(guī)、破壞公共利益和社會(huì)秩序、妨礙他人自由的違法行為,應(yīng)通過(guò)立法做出相應(yīng)的處理規(guī)定,教育和引導(dǎo)公民樹(shù)立良好的公共道德和守法意識(shí),構(gòu)筑和諧的信訪環(huán)境。

(二)規(guī)范信訪受理內(nèi)容,將涉法涉訴信訪引入司法渠道

由于《信訪條例》中涉及的信訪事項(xiàng)過(guò)于寬泛,所以,應(yīng)當(dāng)科學(xué)界定信訪事項(xiàng)的受理,避免信訪人無(wú)序上訪。這方面必須堅(jiān)持事權(quán)與職權(quán)相統(tǒng)一的原則,首先理清信訪事項(xiàng)的性質(zhì),再按“誰(shuí)主管,誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則交辦和受理。信訪人對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出信訪事項(xiàng),法律規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員,依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員,提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位及其工作人員,社會(huì)團(tuán)體和其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員,村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員的職務(wù)行為反映情況,提出建議、意見(jiàn),或者不服其職務(wù)行為的,可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng),這與我國(guó)行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法的行政主體認(rèn)定相符合,也與現(xiàn)實(shí)中行政管理和公共服務(wù)的定位相一致。這類(lèi)信訪事項(xiàng),必須交由行政機(jī)關(guān)和有權(quán)處理的機(jī)關(guān)辦理。

對(duì)于可以進(jìn)入訴訟仲裁或行政復(fù)議的,應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)信訪人走司法救濟(jì)的途徑解決問(wèn)題;對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的信訪,要避免在法院判決尚未做出就出現(xiàn)上訪的事發(fā)生。各級(jí)綜合信訪機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格不受理尚未做出最終裁判的案件,也不受理已經(jīng)做出最終裁判的涉訟案件,并告知上訪人上訴的權(quán)利與途徑,嚴(yán)格把信訪與申訴的界限區(qū)分開(kāi)來(lái),經(jīng)過(guò)終審的案件可以申訴,而不應(yīng)上訪。同時(shí),鑒于重審制度所帶來(lái)的 “濫訴”、“纏訴”,也應(yīng)對(duì)再審制度進(jìn)行適當(dāng)改革,在對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徟c檢察院抗訴引起的再審,也應(yīng)在期限與次數(shù)上做出限制。總之,對(duì)于涉訟案件,應(yīng)歸口司法渠道,不能什么問(wèn)題都由信訪去解決,切忌把信訪部門(mén)當(dāng)成“超級(jí)法院”。要消除群眾對(duì)行政訴訟和行政復(fù)議的陌生、畏懼、不信任心理,擺脫對(duì)信訪的過(guò)渡依賴(lài),這樣,才有利于樹(shù)立社會(huì)對(duì)法律和司法的信賴(lài),樹(shù)立司法的裁判權(quán)威。

(三)完善信訪的聽(tīng)證、復(fù)議和訴訟制度

行政機(jī)關(guān)實(shí)行聽(tīng)證制度不僅有利于政府行為法治化,防止行政機(jī)關(guān)利用壟斷地位謀取不正當(dāng)部門(mén)利益,而且有利于雙向溝通,消除由于信息不對(duì)稱(chēng)造成的不信任。在信訪工作中引入聽(tīng)證制度是依法行政、公開(kāi)行政的要求。要規(guī)范聽(tīng)證的主體、形式、內(nèi)容和程序。要規(guī)范聽(tīng)證會(huì)的參加人員,增強(qiáng)聽(tīng)證的透明度,給予信訪人的抗辯權(quán),在維護(hù)信訪人合法權(quán)益的前提下,實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證的公平、公正。

信訪制度象其他制度一樣不是萬(wàn)能的,很多信訪問(wèn)題應(yīng)該也能夠通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟渠道來(lái)解決。行政復(fù)議具有方便快捷和不收費(fèi)的特點(diǎn),行政復(fù)議有權(quán)對(duì)具體行政行為審查其合法性和適當(dāng)性,還可以對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查,很大程度上彌補(bǔ)了信訪制度的不足。而行政訴訟制度則被稱(chēng)為公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道保障,人民法院有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查,其受理范圍基本與行政復(fù)議相同。但行政復(fù)議和行政訴訟在實(shí)踐中也存在不少問(wèn)題,如行政復(fù)議只能受理對(duì)于行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服提起的行政復(fù)議,包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政審批等,但對(duì)于黨群?jiǎn)栴},人事糾紛等則無(wú)權(quán)管轄。而在行政訴訟中,人民法院一般只能對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查,而不能進(jìn)行適當(dāng)性審查,也不能對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查。行政訴訟的權(quán)益保護(hù)范圍也受限制,僅限于行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)這種私法權(quán)利。但對(duì)于政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等公權(quán)制度則涵蓋不了,加之訴訟要付出較高成本,信訪人望而卻步。因此,要將信訪問(wèn)題引入司法渠道,必須完善現(xiàn)行復(fù)議、訴訟制度,降低受理門(mén)檻,減少成本費(fèi)用,擴(kuò)大受理范圍,延長(zhǎng)申請(qǐng)時(shí)效,提高辦案效率,才能發(fā)揮其救濟(jì)功能,將矛盾糾紛引入法治軌道。

(四)完善信訪監(jiān)督體制

通常而言,監(jiān)督體制包括人大監(jiān)督和黨的監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。但這些監(jiān)督大都是自上而下的或者內(nèi)部性的監(jiān)督,在實(shí)踐中存在諸多局限和不足。最有效的監(jiān)督就是自下而上的、人人都能參與的監(jiān)督。信訪具有自發(fā)性、直接性、公開(kāi)性,它集中體現(xiàn)了系統(tǒng)外監(jiān)督、自下而上監(jiān)督的諸多特點(diǎn)。所以,通過(guò)信訪制度建立監(jiān)督機(jī)制,能夠有效地制約政府行為,促使其依法行政,始終為廣大人民群眾謀福利。[5]

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度,人大代表作為各級(jí)人民代表大會(huì)的組成人員,都是社會(huì)各階層精英。作為人民的代言人,憲法也要求其“同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系,聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求,努力為人民服務(wù)”。筆者認(rèn)為,在我國(guó)目前的政治體制下,可以借鑒瑞士等國(guó)家和香港特別行政區(qū)設(shè)立的申訴專(zhuān)員制度的做法,通過(guò)移植和改造,在各級(jí)人大代表這支龐大隊(duì)伍中,按照一定的比例,挑選一部分素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)的人擔(dān)任信訪監(jiān)督專(zhuān)員。這種制度設(shè)計(jì),可以發(fā)揮監(jiān)督與救濟(jì)功能,彌補(bǔ)綜合信訪機(jī)構(gòu)處理信訪矛盾的不足。

首先,人大信訪監(jiān)督專(zhuān)員由于是從人大代表中產(chǎn)生的,他從屬于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān),在工作中,能夠發(fā)揮其處理眾多來(lái)自不同領(lǐng)域、不同成因的案件。我國(guó)憲法規(guī)定了人大代表?yè)碛袑?duì)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),他們又是民意的代表,具有權(quán)力合法性,監(jiān)督專(zhuān)員可以對(duì)產(chǎn)生于各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的不同案件接受并處理。各級(jí)綜合信訪機(jī)構(gòu)可以與監(jiān)督專(zhuān)員加強(qiáng)工作上的溝通聯(lián)系,相互通報(bào)工作情況,整合資源,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

其次,人大信訪監(jiān)督專(zhuān)員通過(guò)一定的形式任命后,可以擁有一定的權(quán)力,可以對(duì)行政不作為、亂作為或行政失當(dāng)造成對(duì)公民權(quán)益的侵害進(jìn)行監(jiān)督,這有利于其對(duì)各種案件的有效解決。在工作方法上,可以通過(guò)接受公民的申訴、外出視察與主動(dòng)調(diào)查等多種手段,依據(jù)法律法規(guī)就國(guó)家機(jī)關(guān)的不當(dāng)決定的撤銷(xiāo),有關(guān)公民權(quán)益受侵害等提出處理建議,還可以通過(guò)媒體發(fā)表評(píng)價(jià),向主體機(jī)關(guān)提交報(bào)告等形式對(duì)被監(jiān)督者施加壓力,督促信訪問(wèn)題真正解決。筆者接觸一位連任三屆的知名全國(guó)人大代表,曾就群眾反映的某河流嚴(yán)重污染問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決出面協(xié)調(diào),最終引起上級(jí)政府重視并徹底解決,見(jiàn)證了人大代表為民請(qǐng)命的力度和監(jiān)督效果。

第三,人大信訪監(jiān)督專(zhuān)員制度還可以作為一種訴訟的救濟(jì)手段。這種手段具有相對(duì)廉價(jià)、便捷、公正的優(yōu)點(diǎn),它有別于訴訟、仲裁與復(fù)議的救濟(jì)手段,其比訴訟和仲裁更為廉價(jià)便捷,便于公民接近,與行政復(fù)議相比則在于它是一種來(lái)自于加害者外部的力量,其公正性更加值得信賴(lài)。當(dāng)然,在一個(gè)案件受到法院的管轄之后,來(lái)自于人大信訪監(jiān)督專(zhuān)員的救濟(jì)便應(yīng)當(dāng)被排除,但他仍然具有監(jiān)督法官的違法行為的職權(quán),對(duì)訴訟的實(shí)體內(nèi)容則必須明確不能干預(yù)。

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[8]王學(xué)軍 .信訪條例講話(huà) [M].北京:法律出版社,2005.

責(zé)任編輯:馬 睿

A bstract:The activity of visits and letters has a long history.Only in recent decades it becomes a formal political system.Atpresent the work of visits and letters has arousedwide concern and discussion among the society.Therefore,the drawbacks and defects of the current system of visits and letters shall be modified and the legal construction of the work of visits and letters shall be strengthened.

Key w ords:system of visits and letters;right of visits and letters;rule of law

The Legalization of Visits and Letters

Wang Zhi-m in
(Guangdong Justice Police Vocational College,Guangzhou 510650,China)

D922

A

1009-3745(2010)02-0019-06

2010-03-12

王志民 (1963-),男,江西九江人,廣東司法警官職業(yè)學(xué)院副教授,從事憲法和行政法學(xué)研究。